HvJ EU, 16-10-2012, nr. C-614/10

Artikel 28, lid 1, van richtlijn 95/46, met het opschrift ‘Toezichthoudende autoriteit’, luidt als volgt:

In hoofdstuk V van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L8, blz. 1) is een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit ingesteld, te weten de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (ETGB).

Artikel 43 van verordening nr. 45/2001, dat het statuut en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van het ambt van de ETGB regelt, bepaalt in lid 3:

De Commissie en de ETGB betogen dat de Republiek Oostenrijk artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 onjuist heeft omgezet doordat de geldende nationale regeling de DSK niet in staat stelt haar taken ‘in volledige onafhankelijkheid’ te vervullen in de zin van deze bepaling. Zij wijzen in dit verband in de eerste plaats op het feit dat de bestuurder van de DSK volgens de geldende regeling altijd een ambtenaar van de bondskanselarij moet zijn. Het gehele dagelijkse beheer van de DSK is aldus de facto in handen van een federale ambtenaar, die gebonden blijft aan de instructies van zijn werkgever en onderworpen blijft aan het bestuurlijke toezicht als bedoeld in § 45, lid 1, BDG 1979. § 37, lid 1, DSG 2000 voorziet enkel in een functionele autonomie ten opzichte van de toezichthoudende autoriteit.

In de tweede plaats stellen de Commissie en de ETGB dat het secretariaat van de DSK structureel is geïntegreerd in de diensten van de bondskanselarij. Vanwege deze integratie is de DSK noch op organisatorisch noch op materieel vlak onafhankelijk. Blijkens § 38, lid 2, DSG 2000 en § 7, lid 1, van het reglement van orde staan alle personeelsleden van het secretariaat van de DSK immers onder het gezag van de bondskanselarij en zijn zij aldus aan het bestuurlijke toezicht ervan onderworpen.

In de derde plaats wijzen de Commissie en de ETGB op het uit artikel 20 BVG en § 38, lid 2, DSG 2000 voortvloeiende recht op informatie van de bondskanselier.

De Republiek Oostenrijk en de Bondsrepubliek Duitsland vorderen verwerping van het beroep.

Zij beklemtonen dat de DSK een ‘collegiaal orgaan met rechtsprekende bevoegdheden’ in de zin van het BVG is. Een dergelijk orgaan is een onafhankelijke rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU en van artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat dus voldoet aan het criterium van onafhankelijkheid als bedoeld in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

Volgens de Republiek Oostenrijk betreft artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 een functionele onafhankelijkheid. De DSK beschikt over een dergelijke onafhankelijkheid, aangezien overeenkomstig § 37, lid 1, DSG 2000 de leden ervan bij de uitoefening van hun functie onafhankelijk zijn en door geen enkele instructie zijn gebonden.

Geen van de door de Commissie aangevoerde kenmerken kan afdoen aan de onafhankelijkheid van de DSK in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

Ten eerste is de bestuurder niet noodzakelijkerwijs een ambtenaar van de bondskanselarij. Overeenkomstig § 4, lid 1, van het reglement van orde en § 36, lid 3, DSG 2000 wordt een van de juristen in de federale overheidsdienst daarvoor voorgesteld. Bovendien heeft de DSK zelf in de hand hoe haar bestuurder wordt benoemd doordat zij autonoom vorm kan geven aan haar reglement van orde. Dat de bestuurder, net al iedere andere ambtenaar, voor zijn bevordering afhankelijk is van een beslissing van zijn hiërarchieke meerdere en, in laatste instantie, van een minister, is niet van invloed op zijn onafhankelijkheid.

Wat, ten tweede, de integratie van het secretariaat van de DSK in de diensten van de bondskanselarij betreft, betoogt de Republiek Oostenrijk dat elk federaal bestuursorgaan vanuit begrotingsrechtelijk oogpunt onder een afdeling van een ministerie valt. Het is immers de taak van de regering om er, in samenwerking met het parlement, voor de zorgen dat de verschillende uitvoeringsorganen over toereikende middelen en voldoende personeel beschikken. Bovendien houdt het secretariaat zich uitsluitend bezig met het beheer van de taken van de DSK. De personeelsleden van het secretariaat volgen de instructies van de voorzitter en van bestuurder van de DSK. Dat de personeelsleden van het secretariaat, zowel vanuit hiërarchisch oogpunt als vanuit het oogpunt van hun bezoldiging, juridisch zijn verbonden aan de bondskanselarij, doet niet af aan hun onafhankelijkheid. Het bestuurlijke toezicht, in de zin van een disciplinaire controle, vormt een garantie voor de goede werking van de DSK.

Wat, ten derde, het ‘recht op informatie’ van de bondskanselier betreft, brengt de Republiek Oostenrijk in herinnering dat dit recht tot doel heeft een bepaalde democratische terugkoppeling van de autonome organen aan het parlement te waarborgen. Het laat niet toe dat er invloed op het beheer van de DSK wordt uitgeoefend. Bovendien is ook een recht op informatie niet in strijd met de vereisten van onafhankelijkheid die voor een gerecht gelden.

In haar memorie in interventie voegt de Bondsrepubliek Duitsland daaraan toe dat een beperkt bestuurlijk toezicht in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46. Het beperkte bestuurlijke toezicht verzekert enkel dat de persoon op wie dat toezicht wordt uitgeoefend, handelt met inachtneming van zijn verplichtingen. Dat toezicht doet niet af aan zijn materiële en persoonlijke onafhankelijkheid, en in het bijzonder kan daarmee geen inhoudelijke invloed worden uitgeoefend. De Duitse constitutionele rechtspraak erkent dat een beperkt bestuurlijk toezicht ten aanzien van rechters verenigbaar is met het beginsel van hun onafhankelijkheid.

Artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 gebiedt de lidstaten om voor het toezicht op de bescherming van persoonsgegevens een of meer autoriteiten in te stellen die de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervullen. Het vereiste dat door een onafhankelijke autoriteit toezicht wordt gehouden op de naleving van de Unievoorschriften betreffende de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens, vloeit tevens voort uit primair Unierecht, met name uit artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en uit artikel 16, lid 2, VWEU.

De instelling van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten in de lidstaten is dus van wezenlijk belang voor de eerbiediging van de bescherming van personen bij de verwerking van persoonsgegevens (arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, C-518/07, Jurispr. blz. I-1885, punt 23).

Teneinde de gegrondheid van het onderhavige beroep te beoordelen moet worden onderzocht of, zoals de Commissie betoogt, de in Oostenrijk geldende regeling de DSK niet in staat stelt haar taken ‘in volledige onafhankelijkheid’ te vervullen in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

In dit verband dient meteen de redenering van de Republiek Oostenrijk en van de Bondsrepubliek Duitsland te worden afgewezen dat de DSK de bij artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 vereiste mate van onafhankelijkheid geniet aangezien zij voldoet aan de in artikel 267 VWEU besloten liggende onafhankelijkheidsvoorwaarde om als rechterlijke instantie van een lidstaat te kunnen worden aangemerkt.

Uit het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland blijkt immers dat de uitdrukking ‘in volledige onafhankelijkheid’ in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 autonoom moet worden uitgelegd, en dus los van artikel 267 VWEU, op basis van de bewoordingen van deze bepaling van richtlijn 95/46 alsmede van de doelstellingen en de opzet ervan (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 17 en 29).

Het Hof heeft in genoemd arrest Commissie/Duitsland (punt 30) reeds geoordeeld dat de woorden ‘in volledige onafhankelijkheid’ in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 in die zin moesten worden uitgelegd dat de autoriteiten die toezicht houden op de verwerking van persoonsgegevens, een onafhankelijkheid moeten genieten die hen in staat stelt om hun taken zonder beïnvloeding van buitenaf te vervullen. Het Hof heeft in datzelfde arrest gepreciseerd dat die autoriteiten vrij moeten zijn van elke — rechtstreekse of indirecte — beïnvloeding van buitenaf die hun beslissingen zou kunnen sturen (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 19, 25, 30 en 50).

Dat de DSK functioneel onafhankelijk is nu haar leden overeenkomstig § 37, lid 1, DSG 2000 ‘bij de uitoefening van hun functie onafhankelijk zijn en door geen enkele instructie zijn gebonden’ is weliswaar een noodzakelijke voorwaarde opdat die autoriteit aan het criterium van onafhankelijkheid in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 kan voldoen, doch, anders dan de Republiek Oostenrijk betoogt, volstaat een dergelijke functionele onafhankelijkheid als zodanig niet om die toezichthoudende autoriteit voor elke beïnvloeding van buitenaf te behoeden.

Met de bij artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 vereiste onafhankelijkheid wordt immers niet alleen beoogd rechtstreekse beïnvloeding — in de vorm van instructies — uit te sluiten, maar tevens, zoals in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, elke vorm van indirecte beïnvloeding die de beslissingen van de toezichthoudende autoriteit zou kunnen sturen.

De verschillende onderdelen van de Oostenrijkse regeling waarop de drie grieven in het verzoekschrift van de Commissie betrekking hebben, verzetten zich ertegen dat kan worden aangenomen dat de DSK haar taken vrij van indirecte beïnvloeding vervult.

Wat om te beginnen de eerste grief betreft, die betrekking heeft op de positie van de bestuurder binnen de DSK, blijkt uit § 36, lid 3, juncto § 38, lid 1, DSG 2000 en uit § 4, lid 1, van het reglement van orde van de DSK, dat die bestuurder een federale ambtenaar is.

Vervolgens moet worden vastgesteld dat deze federale ambtenaar krachtens § 38, lid 1, DSG 2000, het dagelijks beheer van de DSK waarneemt.

Zoals de Republiek Oostenrijk opmerkt is de bestuurder van de DSK ingevolge de geldende regeling, niet noodzakelijkerwijs een ambtenaar van de bondskanselarij, ook al is niet betwist dat die functie wel altijd door een dergelijke ambtenaar werd bekleed.

Niettemin staat vast dat, ongeacht tot welke federale autoriteit de bestuurder van de DSK behoort, er tussen hem en die federale autoriteit een dienstverband bestaat, dat de hiërarchieke meerdere van die bestuurder in staat stelt toezicht uit te oefenen op diens activiteiten.

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat § 45, lid 1, BDG 1979 de hiërarchieke meerdere een uitgebreide toezichtsbevoegdheid verleent over de ambtenaren die tot zijn afdeling behoren. Op grond van deze bepaling kan de hiërarchieke meerdere er immers niet alleen op toezien dat zijn medewerkers de aan hen toegewezen taken overeenkomstig de wet en doeltreffend en spaarzaam vervullen, maar leidt hij hen ook bij de uitoefening van hun functies, verhelpt hij eventuele fouten en misstanden, waakt hij erover dat de werkuren worden geëerbiedigd, bevordert hij de carrière van zijn medewerkers overeenkomstig hun prestaties en geeft hij hun de taken die het best met hun bekwaamheden overeenstemmen.

Gelet op de positie die de bestuurder binnen de DSK bekleedt, verzet artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 zich tegen het bestuurlijke toezicht waaraan deze bestuurder krachtens § 45, lid 1, BDG 1979 is onderworpen. Ook al beoogt § 37, lid 1, DSG 2000 te verhinderen dat de hiërarchieke meerdere hem instructies geeft, dit neemt niet weg dat § 45, lid 1, BDG 1979 de hiërarchieke meerdere een toezichtsbevoegdheid verleent die afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van de DSK bij de vervulling van haar taken.

In dit verband volstaat het te vermelden dat niet is uitgesloten dat de beoordeling van de bestuurder van de DSK door de hiërarchieke meerdere met het oog op de bevordering van de carrière van die ambtenaar, zou kunnen leiden tot een vorm van ‘geanticipeerde gehoorzaamheid’ bij die ambtenaar (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 36).

Bovendien is de DSK vanwege de banden van haar bestuurder met het politieke orgaan, dat is onderworpen aan het toezicht door de DSK, niet verheven boven iedere verdenking van partijdigheid. Gelet op de door de toezichthoudende autoriteiten vervulde rol van hoeders van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, vereist artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 dat de beslissingen van deze autoriteiten, en dus de autoriteiten zelf, boven iedere verdenking van partijdigheid verheven zijn (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 36).

De Republiek Oostenrijk antwoordt echter dat de overeenkomstig § 36, lid 3, DSG 2000 benoemde federale ambtenaar zijn functie van bestuurder krachtens § 4, lid 1, van het reglement van orde van de DSK uitoefent. Aangezien de aanwezigheid, binnen de DSK, van een ambtenaar van de bondskanselarij als bestuurder op een autonome beslissing van deze autoriteit berust, kan dit geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van deze toezichthoudende autoriteit.

Dit argument dient te worden afgewezen.

Zoals blijkt uit de punten 48 tot en met 52 van het onderhavige arrest, doet het dienstverband tussen de bestuurder van de DSK en de federale autoriteit waartoe hij behoort, afbreuk aan de onafhankelijkheid van de DSK, en in casu doet de wijze van benoeming van die bestuurder niet af aan deze constatering. Het staat aan de Republiek Oostenrijk om de nodige rechtsvoorschriften vast te stellen ter verzekering dat die toezichthoudende autoriteit haar taken ‘in volledige onafhankelijkheid’ kan vervullen in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

Wat vervolgens de tweede grief van de Commissie betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat overeenkomstig § 38, lid 2, DSG 2000 de bondskanselarij aan het secretariaat van de DSK de noodzakelijke uitrusting en het noodzakelijke personeel ter beschikking stelt. Niet betwist is dat het secretariaat van de DSK bestaat uit ambtenaren van de bondskanselarij.

Zoals de Commissie betoogt kan vanwege de integratie van het secretariaat van de DSK in de diensten van de bondskanselarij, evenmin worden aangenomen dat die toezichthoudende autoriteit haar taken vrij van elke beïnvloeding door de bondskanselarij kan vervullen.

Zoals de Republiek Oostenrijk beklemtoont hoeft de DSK niet over een autonome begrotingslijn te beschikken, zoals die welke voor de ETGB is voorzien in artikel 43, lid 3, van verordening nr. 45/2001, om aan het criterium van onafhankelijkheid van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 te kunnen voldoen. De lidstaten zijn immers niet verplicht om in hun nationale wettelijke regeling voorschriften op te nemen die vergelijkbaar zijn met die van hoofdstuk V van verordening nr. 45/2001, om aan hun toezichthoudende autoriteit(en) volledige onafhankelijkheid te verzekeren, en zij kunnen dus bepalen dat vanuit het oogpunt van het begrotingsrecht de toezichthoudende autoriteit onder een bepaalde afdeling van een ministerie valt. De toekenning van het personeel en de materiële middelen die noodzakelijk zijn voor een dergelijke autoriteit, mag echter niet beletten dat zij haar taken ‘in volledige onafhankelijkheid’ vervult in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

De in Oostenrijk geldende regeling voldoet niet aan laatstgenoemde voorwaarde. Het aan het secretariaat van de DSK ter beschikking gestelde personeel bestaat immers uit ambtenaren van de bondskanselarij, op wie die kanselarij het bestuurlijke toezicht als bedoeld in § 45, lid 1, BDG 1979 uitoefent. Blijkens de punten 49 tot en met 52 van het onderhavige arrest is een dergelijk toezicht niet verenigbaar met het in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 voorziene vereiste van onafhankelijkheid, waaraan de met het toezicht op de bescherming van persoonsgegevens belaste autoriteiten moeten voldoen.

Het argument van de Republiek Oostenrijk dat de organisatie van het secretariaat geen afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van de DSK aangezien het secretariaat enkel uitvoering geeft aan de beslissingen van de DSK, moet worden afgewezen.

Gelet, enerzijds, op de werklast die op een met de bescherming van persoonsgegevens belaste toezichthoudende autoriteit drukt en, anderzijds, op het feit dat de leden van de DSK hun functie overeenkomstig § 36, lid 3 bis, DSG 2000 naast andere beroepswerkzaamheden vervullen, moet worden vastgesteld dat de leden van een dergelijke autoriteit voor de vervulling van hun functie in grote mate steunen op de bijstand van het hun ter beschikking gestelde personeel. Het feit dat het secretariaat bestaat uit ambtenaren van de bondskanselarij, die zelf aan toezicht door de DSK is onderworpen, brengt het risico mee van beïnvloeding van de beslissingen van de DSK. Hoe dan ook belet een dergelijke organisatorische verstrengeling tussen de DSK en de bondskanselarij dat de DSK verheven is boven iedere verdenking van partijdigheid, zodat deze verstrengeling onverenigbaar is met het vereiste van ‘onafhankelijkheid’ in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46.

Wat de derde door de Commissie aangevoerde grief betreft, moet worden vastgesteld dat de bondskanselier overeenkomstig artikel 20, lid 2, BVG en § 38, lid 2, DSG 2000 het recht heeft om op elk willekeurig tijdstip bij de voorzitter en de bestuurder van de DSK informatie in te winnen over alle aspecten van het beheer van deze toezichthoudende autoriteit.

Een dergelijk recht op informatie leidt er eveneens toe dat de DSK indirect wordt beïnvloed door de bondskanselier, hetgeen onverenigbaar is met het criterium van onafhankelijkheid als bedoeld in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46. In dit verband kan worden volstaan met op te merken, ten eerste, dat het recht op informatie zeer ruim is aangezien het betrekking heeft op ‘alle aspecten van het beheer van de [DSK]’ en, ten tweede, dat het onvoorwaardelijk is.

In die omstandigheden verzet het in artikel 20, lid 2, BVG en § 38, lid 2, DSG 2000 verankerde recht op informatie zich ertegen dat kan worden aangenomen dat de DSK onder alle omstandigheden zonder enige verdenking van partijdigheid kan functioneren.

Wat ten slotte het in punt 35 van het onderhavige arrest weergegeven argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreft, volstaat het in herinnering te roepen dat de bestuurder van de DSK een federale ambtenaar is die is onderworpen aan een zodanig bestuurlijk toezicht dat niet is uitgesloten dat de hiërarchieke meerdere van die bestuurder een indirecte invloed uitoefent op de beslissingen van die toezichthoudende autoriteit (zie punten 48-52 van het onderhavige arrest).

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk, door niet alle nodige maatregelen te nemen om te verzekeren dat de in Oostenrijk geldende wettelijke regeling wat de DSK betreft aan het criterium van onafhankelijkheid voldoet, en meer specifiek, door een regeling in te stellen op grond waarvan

de krachtens artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.