Aanhef

Voor het Schengengebied zonder binnengrenscontroles is het van vitaal belang dat de lidstaten de begeleidende maatregelen op het gebied van de buitengrenzen, het visumbeleid, het Schengeninformatiesysteem, gegevensbescherming, politiële samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken, en het drugsbeleid, efficiënt en effectief toepassen.

Bij Besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 (2) (SCH/Com-ex (98) 26 def) (‘het besluit van 16 september 1998’) werd de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie opgericht. De permanente commissie kreeg het mandaat om, ten eerste, vast te stellen of alle voorwaarden voor het opheffen van het grenstoezicht aan de binnengrenzen met een kandidaat-lidstaat vervuld zijn en, ten tweede, zich ervan te vergewissen dat het Schengenacquis correct wordt toegepast door de staten die het al volledig hebben overgenomen.

Er is een specifiek evaluatie- en toezichtmechanisme nodig om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, omdat de praktische toepassing ervan aan hoge uniforme normen moet voldoen en omdat er tussen de lidstaten die deel uitmaken van een gebied zonder controles aan de binnengrenzen een hoge mate van wederzijds vertrouwen moet zijn. Een dergelijk mechanisme dient gebaseerd te zijn op nauwe samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaten.

In het Haags programma(3) werd de Commissie verzocht ‘zo spoedig mogelijk nadat de afschaffing van de binnengrenscontrole voltooid is, een voorstel […] [in te dienen] ter aanvulling van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme met een toezichtmechanisme, waarbij de deskundigen van de lidstaten volledig worden betrokken en dat tevens onaangekondigde inspecties omvat’.

In het programma van Stockholm (4) wordt geoordeeld dat ‘de evaluatie van het Schengengebied van cruciaal belang zal blijven en dat deze daarom moet worden verbeterd door het de rol van Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (‘Frontex’), opgericht bij Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad (5) op dat vlak te versterken’.

Het in evaluatiemechanisme dat is ingesteld bij het besluit van 16 september 1998 dient bijgevolg te worden herzien, en het besluit van 16 september 1998 dient te worden ingetrokken.

De ervaring met eerdere evaluaties heeft geleerd dat er een coherent evaluatiemechanisme nodig is dat alle onderdelen van het Schengenacquis bestrijkt, behalve die waarvoor al een specifiek evaluatiemechanisme op grond van het Unierecht bestaat.

Overeenkomstig artikel 70 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moeten de lidstaten in samenwerking met de Commissie een objectieve en onpartijdige evaluatie verrichten van de uitvoering van het beleid van de Unie in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Een goed evaluatieproces is pas efficiënt als een correcte opvolging wordt verzekerd en er toezicht is op de evaluatieverslagen, dat gegarandeerd moet worden door de Commissie.

Voorts moet worden gezorgd voor uniforme voorwaarden voor de uitvoering van deze verordening, zodat het evaluatiemechanisme efficiënter wordt. Met dat doel moeten sommige uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie en andere aan de Raad worden overgedragen.

De bevoegdheid om de evaluaties voor te bereiden en te plannen en de bevoegdheid om het evaluatieverslag aan te nemen moeten aan de Commissie worden toegekend. Sommige van deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de voorschriften en algemene beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (6). Overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder b), iii), van die verordening worden de bedoelde handelingen volgens de onderzoeksprocedure vastgesteld.

Om het vertrouwen tussen de lidstaten te versterken, hun onderlinge coördinatie op Unieniveau te verbeteren en de onderlinge druk te verhogen, moet de Raad de uitvoeringsbevoegdheid krijgen om aanbevelingen te doen voor remediërend optreden in geval van tekortkomingen die in de conclusies van het evaluatieverslag kunnen zijn aangegeven. Deze uitvoeringsbevoegdheid past in de specifieke bevoegdheden die de Raad krachtens artikel 70 van het Verdrag heeft op het gebied van de wederzijdse evaluatie van de uitvoering van het Uniebeleid in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Deze bevoegdheid beantwoordt goed aan het doel van een evaluatiemechanisme dat gebaseerd is op deze lex specialis, te weten: op dit specifieke gebied — naast de algemene bevoegdheid van de Commissie om, onder controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie, door middel van inbreukprocedures toe te zien op de toepassing van het Unierecht — door middel van onderlinge evaluatie aanvullend toezicht te houden op de doeltreffende uitvoering van het Uniebeleid.

Voorts ligt deze aan de Raad toegekende uitvoeringsbevoegdheid in de lijn van de wens die de Europese Raad in zijn conclusies van 23 en 24 juni 2011 heeft geuit, namelijk dat de samenwerking in het Schengengebied verder wordt versterkt door een groter wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, en dat de lidstaten ermee belast moeten zijn alle Schengenregels volgens de overeengekomen gemeenschappelijke normen en grondbeginselen en -regels te handhaven. Voorts draagt deze uitvoeringsbevoegdheid, overeenkomstig de conclusies van de Raad van 8 maart 2012, ertoe bij het bestuur van het Schengengebied te verbeteren door het voeren van politieke discussies op ministerieel niveau over de goede werking van het Schengengebied, ook door het voeren van dergelijke discussies in situaties die volgens de evaluatieverslagen ernstige tekortkomingen vertonen; die discussies, die ertoe strekken dat de Raad binnen zijn bevoegdheden besluiten kan nemen om het efficiënt functioneren van het Schengengebied te waarborgen, worden op ministerieel niveau gevoerd in het Gemengd Comité, dat bestaat uit de lidstaten van de Europese Unie en de geassocieerde Schengenlanden. Tot slot garandeert het toekennen van die uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad dat er rekening wordt gehouden met het mogelijk politiek gevoelige karakter van de eventuele aanbevelingen, die vaak raken aan nationale uitvoerings- en handhavingsbevoegdheden.

Het evaluatiemechanisme dient transparante, efficiënte en duidelijke regels te omvatten inzake de te volgen evaluatiemethode, de inzet van hooggekwalificeerde deskundigen voor plaatsbezoeken, en de follow-up van de evaluatiebevindingen. De methode dient met name te voorzien in onaangekondigde plaatsbezoeken ter aanvulling op aangekondigde plaatsbezoeken, vooral wat grenstoezicht en visa betreft.

Het evaluatie- en toezichtmechanisme moet alle aspecten van het Schengenacquis omvatten. Wat het aspect grenzen betreft, zullen de evaluatie en het toezicht zowel de efficiëntie van het buitengrenstoezicht, als het ontbreken van controle aan de binnengrenzen betreffen.

Tijdens de evaluatie en het toezicht dient in het bijzonder aandacht te worden besteed aan de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis.

De evaluatie dient te waarborgen dat de lidstaten de Schengenregels daadwerkelijk toepassen overeenkomstig de fundamentele beginselen en normen. Daarom bestrijkt het evaluatiemechanisme alle toepasselijke wetgeving en alle operationele activiteiten die bijdragen tot het functioneren van een ruimte zonder controle aan de binnengrenzen.

Om het evaluatiemechanisme effectiever en betrouwbaarder te maken, moet bij de evaluatie steeds aandacht worden geschonken aan het behoorlijk functioneren van de instanties die de relevante onderdelen van het Schengenacquis toepassen. Daardoor zal het evaluatiemechanisme de effectieve toepassing van de Schengenregels door de lidstaten overeenkomstig de fundamentele beginselen en normen beter kunnen garanderen, zoals gevraagd door de Europese Raad in zijn conclusies van 23 en 24 juni 2011. Het zal in overeenstemming zijn met het verzoek van de Europese Raad in zijn conclusies van 1 en 2 maart 2012, dat het evaluatiemechanisme betrekking moet hebben op de voorgeschreven werking van de instellingen die betrokken zijn bij de toepassing van het Schengenacquis.

Frontex dient de implementatie van het evaluatiemechanisme te ondersteunen, hoofdzakelijk op het gebied van risicoanalyse betreffende de buitengrenzen. Het evaluatiemechanisme dient voorts op een ad-hocbasis op de deskundigheid van Frontex te kunnen steunen wanneer er plaatsbezoeken afgelegd worden aan de buitengrenzen.

Andere organen en instanties van de Unie, zoals de Europese Politiedienst (‘Europol’), opgericht bij Besluit 2009/371/JBZ van de Raad (7) en Eurojust, opgericht bij Besluit 2002/187/JBZ van de Raad (8) moeten in voorkomend geval de implementatie van het evaluatiemechanisme ondersteunen op de terreinen die binnen hun mandaat vallen. Het evaluatiemechanisme moet in voorkomend geval ook op de deskundigheid van een orgaan of instantie van de Unie kunnen steunen wanneer assistentie wordt verleend bij plaatsbezoeken betreffende onderdelen van het Schengenacquis die onder hun mandaat vallen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, ten aanzien van evaluatie van gegevensbescherming, waarbij ook nationale gegevensbeschermingsinstanties betrokken kunnen worden.

De lidstaten en de Commissie dienen er zorg voor te dragen dat de deskundigen die voor de plaatsbezoeken ter beschikking worden gesteld, de nodige ervaring hebben en een specifieke opleiding hebben gevolgd, met name op het gebied van de grondrechten. De bevoegde organen en instanties van de Unie (zoals Frontex) dienen adequate opleiding te bieden en met behulp van de bestaande of verder te ontwikkelen financiële instrumenten van de Unie dienen er middelen ter beschikking van de lidstaten te worden gesteld voor specifieke opleidingsinitiatieven op het gebied van de evaluatie van het Schengenacquis.

Aan het Europees Parlement en de nationale parlementen is krachtens de laatste zin van artikel 70 van het VWEU een bijzondere rol toebedeeld, hetgeen in artikel 12, punt c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) wordt benadrukt met betrekking tot de nationale parlementen; daarom moet worden bepaald dat de Raad en de Commissie het Europees Parlement en de nationale parlementen ten volle op de hoogte zullen brengen van de inhoud en de resultaten van de evaluatie. Indien de Commissie een voorstel tot wijziging van deze verordening indient, zal de Raad bovendien overeenkomstig artikel 19, lid 7, punt h), van zijn reglement van orde, het Europees Parlement raadplegen teneinde zoveel mogelijk rekening te houden met het standpunt van het Europees Parlement alvorens een definitieve tekst aan te nemen.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening; deze is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat. Aangezien deze verordening voortbouwt op het Schengenacquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 4 van bovengenoemd protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over deze verordening of het deze in zijn nationale wetgeving zal omzetten.

Het Verenigd Koninkrijk neemt aan deze verordening deel overeenkomstig artikel 5, lid 1, van Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Unie, gehecht aan het VEU en het VWEU, en artikel 8, lid 2, van Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis (9).

Ierland neemt aan deze verordening deel overeenkomstig artikel 5, lid 1, van Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het VEU en het VWEU, en artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis (10).

Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (11), die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1 van Besluit 1999/437/EG (12) van de Raad inzake bepaalde toepassingsbepalingen van die overeenkomst.

Wat Zwitserland betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis(13), die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1 van Besluit 1999/437/EG in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/146/EG van de Raad (14).

Wat Liechtenstein betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis(15), die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1 van Besluit 1999/437/EG in samenhang met artikel 3 van Besluit 2011/350/EU van de Raad (16).

Aangezien bij de inwerkingtreding van deze verordening reeds begonnen zal zijn met de evaluatie van Cyprus op grond van het besluit van 16 september 1998, is deze verordening tot 1 januari 2016 niet van toepassing op Cyprus.

Aangezien de controle overeenkomstig de toepasselijke Schengenevaluatieprocedures voor Bulgarije en Roemenië reeds is voltooid overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de toetredingsakte van 2005, kon de controle als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder b), van deze verordening niet worden uitgevoerd ten aanzien van die lidstaten.

Niettemin dienen ook deskundigen van Cyprus, Bulgarije, Roemenië en Kroatië deel te nemen aan de evaluatie van alle onderdelen van het Schengenacquis,