Hof Arnhem, 16-08-2011, nr. 10-00270

De Rechtbank heeft met betrekking tot de hier bedoelde vraagstelling het volgende overwogen (waarbij voor eiseres moet worden gelezen belanghebbende, en voor verweerder de Inspecteur):

"Eiseres heeft in de bezwaarprocedure tegen de beschikking van 13 december 2007 ook bezwaar gemaakt tegen het niet dan wel niet tijdig nemen van een voor bezwaar vatbare beschikking uniforme premie Aok 2008. Verweerder heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank overweegt als volgt.

Op grond van artikel 37, eerste lid, van de Wfsv, stelt het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: UWV), onder goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, een percentage vast voor de berekening van de uniforme premie. Het UWV heeft de uniforme premie voor het jaar 2008 vastgesteld bij besluit van 7 augustus 2007. Dit besluit is goedgekeurd door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij besluit van 27 augustus 2007 (Stcrt. 4 september 2007, nr. 170).

Uit artikel 59, eerste lid, van de Wfsv volgt dat de premies voor de werknemersverzekeringen worden geheven met overeenkomstige toepassing van de voor de heffing van de loonbelasting geldende regels. Daaruit volgt dat de bepalingen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) van toepassing zijn en dat de Wfsv moet worden beschouwd als een belastingwet als bedoeld in artikel 26 van de AWR. Artikel 26 van de AWR bepaalt dat, in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, tegen een ingevolge een belastingwet genomen besluit slechts beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld indien het betreft een belastingaanslag of een voor bezwaar vatbare beschikking.

Het UWV heeft bij besluit van 7 augustus 2007 de uniforme premie Aok 2008 vastgesteld. Eiseres is van mening dat verweerder gehouden is om haar als werkgever bij voor bezwaar vatbare beschikking te informeren over de uniforme premie die door het UWV is vastgesteld en dat verweerder dat ten onrechte heeft nagelaten. De Wfsv noch enige andere wet bepaalt echter dat verweerder gehouden is om eiseres bij voor bezwaar vatbare beschikking te informeren over de hoogte van de uniforme premie. Verweerder is dan ook niet bevoegd om (ambtshalve) een voor bezwaar vatbare beschikking uniforme premie Aok 2008 te nemen, zodat het bezwaar van eiseres tegen het niet dan wel niet tijdig nemen van een dergelijke beschikking terecht niet-ontvankelijk is verklaard.

Eiseres heeft in beroep gesteld dat sprake is van een schriftelijke weigering een voor bezwaar vatbare beschikking uniforme premie Aok 2008 te nemen, neergelegd in de uitspraak op bezwaar. Dat betoog heeft, gelet op het voorgaande, in de onderhavige procedure geen zelfstandige betekenis, zodat de rechtbank daarop niet afzonderlijk zal ingaan. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat eiseres de (hoogte van de) uniforme premie in rechte ter discussie kan stellen in de aangehouden procedure tegen de afdracht op aangifte van de uniforme premie."

Naar het oordeel van het Hof is het vorenstaande oordeel van de Rechtbank juist en het Hof maakt dat oordeel en de daartoe gebezigde gronden tot het zijne. Het Hof voegt daaraan nog het volgende toe.

In artikel 59, eerste lid, Wfsv, is bepaald dat de premies worden geheven met overeenkomstige toepassing van de voor de heffing van de loonbelasting geldende regels. Anders dan in andere regelgeving met betrekking tot niet-rijksbelastingen, waarin over het algemeen wordt volstaan met het van (overeenkomstige) toepassing verklaren van (een gedeelte van) de bepalingen in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de AWR) wordt hiermee naar het oordeel van het Hof de bedoeling van de wetgever tot uitdrukking gebracht dat de premies worden geheven, als waren het rijksbelastingen. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is - onder meer - het volgende opgenomen (Memorie van Toelichting Wfsv, Kamerstukken II 2003/2004, 29.529, nr. 3, blz. 35-36):

Op grond daarvan heeft de Rechtbank naar het oordeel van het Hof terecht geoordeeld dat op de heffing van premies voor de werknemersverzekeringen het bepaalde in de AWR van toepassing is als ware de Wfsv een belastingwet in de zin van de AWR. Dit brengt met zich dat de fiscale bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is kennis te nemen van alle geschillen die verband houden met de toepassing van de Wfsv bij de heffing van premies voor de werknemersverzekeringen. De opmerking van belanghebbende in de pleitnota dat "niet de belastingrechter maar de bestuursrechter bevoegd is te oordelen", kennelijk, gelet op de aangehaalde uitspraak van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 4 maart 2011, met verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, nr. 43.863, LJN: BJ5199, snijdt geen hout, reeds omdat dat arrest betrekking heeft op een situatie van vóór 1 januari 2005 en - mede - uitleg geeft aan het (oude) artikel 8:4, letter g, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en omdat de premies werknemersverzekeringen worden geheven als waren zij loonbelasting, terwijl een dergelijke algemene gelijkstelling ontbreekt in de Wet op het BTW-compensatiefonds.

Uit artikel 1:3, tweede lid, en artikel 6:2 Awb vloeit voort dat bezwaar en beroep mogelijk zijn tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit, indien tegen dat besluit, als het wel zou zijn genomen, bezwaar en beroep zou hebben opengestaan en wel bij het orgaan dat in dat geval bevoegd zou zijn kennis te nemen van het bezwaar of het beroep. Een beschikking waarbij de uniforme premie aan belanghebbende zou worden meegedeeld, houdt verband met de premieheffing en zou berusten op de Wfsv. Artikel 26 van de AWR in combinatie met artikel 59, eerste lid, eerste volzin, van de Wfsv brengt mee dat besluiten op het gebied van de heffing van premies voor de werknemersverzekeringen heel in het algemeen zijn uitgezonderd van beroep op de algemene bestuursrechter (vergelijk HR 12 december 2008, nr. 43.905, LJN: BD9387). Ook het niet (tijdig) nemen van een dergelijke beschikking is derhalve uitgezonderd van het beroep op de algemene bestuursrechter.

Belanghebbende heeft, zo begrijpt het Hof haar standpunt, nog aangevoerd dat de weg naar bezwaar en beroep tegen de vaststelling van de uniforme premie niet wordt afgesneden door artikel 8:2 van de Awb omdat in dezen geen sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Immers, aldus nog steeds belanghebbende, een werkgever kan er in het onderhavige stelsel voor kiezen eigenrisicodrager te worden of zijn risico te verzekeren bij een private verzekeraar zodat de artikelen 34 en 37 van de Wfsv en de daarop gebaseerde Besluiten een dergelijke werkgever niet binden. Deze stelling is echter gebaseerd op een miskenning van wat onder een algemeen verbindend voorschrift moet worden verstaan. Gelet op de wijze van totstandkoming van de onderhavige bepalingen en de omstandigheid dat zij zich tot eenieder richten, is sprake van algemeen verbindende voorschriften. Dat die voorschriften erin voorzien dat een werkgever keuzen kan maken waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden doet daaraan niet af. Ook die keuzemogelijkheid is een onderdeel van dat algemeen verbindende voorschrift.

Gelet op het vorenstaande moet de in 3.1 onder a. gestelde vraag worden beantwoord in de door de Inspecteur voorgestane zin. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond.

ad 3.1 onderdeel b: de Wet Wfsv en de daarop berustende Besluiten

De van belang zijnde regelgeving.

Op grond van artikel 38, eerste lid, van de Wfsv stelt het UWV voor de berekening van de gedifferentieerde premie ten behoeve van de Werkhervattingskas een voor alle takken van bedrijf en beroep gelijk rekenpercentage vast. Ook stelt zij een gemiddeld percentage vast dat gebruikt wordt om het rekenpercentage te berekenen. Elk jaar, zo bepaalt het tweede lid van artikel 38 Wfsv, wordt met ingang van 1 januari een opslag of korting vastgesteld waarmee het rekenpercentage wordt verhoogd respectievelijk verlaagd.

De wijze waarop de gedifferentieerde premie wordt berekend, is geregeld in paragraaf 3 van Hoofdstuk 2 van het Besluit Wfsv. Dit Besluit is in zoverre gebaseerd op artikel 38, vierde lid, van de Wfsv. Dat vierde lid houdt de mogelijkheid in van verdere delegatie van de bevoegdheid tot het stellen van regels ("bij of krachtens"). De artikelen 2.7, 2.8 en 2.9 van het Besluit Wfsv bevatten de regels op grond waarvan respectievelijk het rekenpercentage, het gemiddelde percentage en de opslag of korting op het rekenpercentage worden berekend. In artikel 2.8, tweede lid, van het Besluit Wfsv is de mogelijkheid opgenomen de gemiddelde premie te verhogen met een bij ministeriële regeling vast te stellen percentage. De gedifferentieerde premie voor de startende werkgever is vastgelegd in artikel 2.13 van het Besluit Wfsv. In artikel 2.14 van het Besluit Wfsv is de minimum- en maximumpremie geregeld.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij ministeriële regeling van 11 juli 2007 (Stcrt. 20 juli 2007, nr. 138, hierna: de Regeling Opslag) de opslag op de gemiddelde premie, zoals bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, van het Besluit Wfsv, voor het jaar 2008 vastgesteld op 0,28%.

Bij het Besluit gedifferentieerde premie Werkhervattingskas 2008 (Stcrt. 29 augustus 2007, nr. 166) zijn de premies en parameters vastgesteld voor de berekening van de gedifferentieerde premie. Dit Besluit is genomen door het UWV en is gebaseerd op artikel 38, eerste lid, van de Wfsv. In dit Besluit is - onder meer - het volgende vastgesteld:

Gemiddelde percentage 0,58%

Maximumpremie grote werkgevers 2,32%

Maximumpremie kleine werkgevers 1,74%

Minimumpremie kleine werkgevers 0,30%

Gemiddelde werkgeversrisicopercentage 0,85%

Rekenpercentage 0,57%

Correctiefactor werkgeversrisico 0,68

Belanghebbende stelt zich, onder aanvoering van verschillende argumenten, op het standpunt dat het Besluit Wfsv, althans paragraaf 3 van Hoofdstuk 2, onverbindend is. Zij stelt zich op het standpunt dat artikel 38, vierde lid, van de Wfsv geen grondslag biedt voor de opslag op het gemiddelde percentage, zoals neergelegd in artikel 2.8, tweede lid, van het Besluit Wfsv, en evenmin voor het betrekken van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen die ten laste komen van de Arbeidsongeschiktheidskas (kort gezegd: WAO-uitkeringen) bij de vaststelling van de gedifferentieerde premie WGA, zoals neergelegd in artikel 2.9 van het Besluit Wfsv. Belanghebbende stelt dat, nu de wetteksten duidelijk zijn, elke uitleg van de wettelijke bepalingen en de daarop gebaseerde Besluiten met gebruikmaking van de wetshistorie, strijdig is met artikel 11 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (Stb. 1829, 28, hierna: de Wet AB)

Het Hof stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin partijen strijden over de toepassing van wettelijke bepalingen, de verbindendheid daarvan en van de daarop berustende Besluiten, geen regel er aan in de weg staat om, naast de letterlijke tekst van de toe te passen bepalingen, acht te slaan op de geschiedenis van de totstandkoming daarvan. Met zijn standpunt dat artikel 11 van de Wet AB daaraan in de weg staat, miskent de gemachtigde van belanghebbende de strekking van de genoemde wetsbepaling.

De totstandkoming van de regelgeving.

In de parlementaire stukken voor de behandeling van de Invoeringswet Wet WIA (Kamerstukken II 2004/2005, 30.118, nr. 3, blz 17 e.v.) is het volgende opgenomen:

Op blz. 25 e.v. is het volgende opgenomen:

In de nota van toelichting bij het Besluit van 9 juli 2007 tot wijziging van het Besluit Wfsv in verband met de premiedifferentiatie voor de Werkhervattingskas vanaf 2008 en het afschaffen van de premiedifferentiatie voor de Arbeidsongeschiktheidskas met ingang van dat jaar (Stb. 2007, 279) is, voor zover te dezen van belang, het volgende opgenomen:

Naar het oordeel van het Hof blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de onderhavige wettelijke bepalingen en het daarop gebaseerde Besluit Wfsv dat de wetgever bij de overgang van het zogenoemde Pemba-systeem naar het systeem zoals dat gold tot en met 2006 (het Hof verwijst voor een uitgebreide toelichting daarop naar de conclusie van de advocaat-generaal mr. C.W.M. van Ballegooijen van 15 maart 2010 voor het arrest van de Hoge Raad van 10 september 2010, nr. 09/00923, LJN: BM0387) en bij de overgang daarvan naar het WGA-systeem, de diverse mogelijkheden van gedifferentieerde premieheffing heeft overzien en, na afweging van alle argumenten, heeft gekozen voor het systeem zoals dat thans in de wet is neergelegd. Daarbij heeft de wetgever de problemen zoals die door belanghebbende zijn geschetst, nadrukkelijk onder ogen gezien. Met name is daarbij onder ogen gezien de problematiek die voortvloeit uit het in aanmerking nemen van toerekenbare WAO-uitkeringen, zowel bij de vaststelling van de uniforme premie als bij het bepalen van de gedifferentieerde premie. Noch uit de tekst van artikel 38 van de Wfsv, noch uit de toelichting daarop kan worden afgeleid dat de wetgever de mogelijkheid heeft willen uitsluiten om andere uitkeringen dan de WGA-uitkeringen in de premievaststelling te betrekken. Integendeel. Ter voorkoming van een schoksgewijze overgang is juist gekozen voor een ingroeimodel waarin, afnemend door een einde aan de instroom, WAO-uitkeringen in aanmerking worden genomen. Ook de wijze waarop een opslag moet worden bepaald om een gelijk speelveld te bereiken tussen publieke en private verzekeraars, de zogenoemde rentehobbel, is uitgebreid onder de aandacht geweest. Naar het oordeel van het Hof is de regelgever bij het nemen van het Besluit Wfsv en het vaststellen van de daarop gebaseerde ministeriële regelingen, gebleven binnen de grenzen van artikel 38 van de Wfsv en hetgeen de wetgever voor ogen heeft gestaan, en is de delegatiebevoegdheid dus niet overschreden. De vaststelling in het Besluit Wfsv van de wijze waarop de WGA-premie wordt berekend, berust op een voldoende wettelijke grondslag.

Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat de artikelen 117 en 117b van de Wfsv eraan in de weg staan dat voor de vaststelling van de hoogte van de gedifferentieerde premie acht wordt geslagen op WAO-uitkeringen. Het Hof onderschrijft het oordeel van de Rechtbank die dit standpunt heeft verworpen, omdat deze bepalingen betrekking hebben op de uitgaven die ten laste komen van de arbeidsongeschiktheidskas en de werkhervattingskas, terwijl de vaststelling van de gedifferentieerde premie betrekking heeft op de berekening van de premies die op grond van artikel 117a van de Wfsv ten gunste van de werkhervattingskas komen.

Belanghebbende heeft op diverse plaatsen stellingen ingenomen die, samengevat, erop neerkomen dat de regelgeving het gelijkheidsbeginsel schendt. Gewezen kan worden op het onderscheid tussen werkgevers met, en werkgevers zonder voorafgaande "WAO-gevallen", het onderscheid tussen grote en kleine werkgevers, werkgevers die profiteren van de vastgestelde maximumpremie en werkgevers die last hebben van de minimumpremie, en de - naar de mening van belanghebbende - ontoelaatbare verschillen tussen publiek en privaat verzekerde werkgevers. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt.

Bij de beantwoording van de vraag of het gelijkheidsbeginsel is geschonden moet worden vooropgesteld dat niet iedere ongelijke behandeling verboden is doch alleen díé welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging daarvoor ontbreekt. Daarbij geldt dat de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft bij de beantwoording van de vraag of sprake is van gelijke gevallen en, zo ja, of er niettemin gronden zijn om die gevallen verschillend te behandelen. Tot slot geldt als uitgangspunt dat de verdragsbepalingen die de gelijke behandeling van gelijke gevallen voorschrijven niet vereisen dat steeds een zodanig gedetailleerde regeling wordt ontworpen dat iedere denkbare ongelijkheid of onevenredigheid wordt vermeden.

Naar het oordeel van het Hof kunnen privaat verzekerde en publiek verzekerde werkgevers niet als gelijke gevallen worden aangemerkt. De verschillen die mogelijk kunnen ontstaan, vloeien voort uit de twee verschillende stelsels waaruit de werkgevers kunnen kiezen. Die mogelijke verschillen zijn door de wetgever onder ogen gezien en deels zelfs bewust gecreëerd om een marktwerking op het gebied van de onderhavige verzekeringen te bewerkstelligen. Ook in de overige door belanghebbende genoemde situaties zijn de verschillen door de regelgever onder ogen gezien en bewust in stand gelaten, onder meer om een schoksgewijze invoering te voorkomen, een onwenselijke filtering van risico's te voorkomen, en te voorkomen dat te grote premieverschillen ontstaan. De door de regelgever gemaakte keuzen zijn het resultaat van een meeromvattende belangenafweging. Dat resultaat moet in dit geval naar het oordeel van het Hof worden geëerbiedigd nu niet kan worden gezegd dat de gemaakte keuzen van iedere redelijke grond zijn ontbloot.

Belanghebbende heeft nog gewezen op de resultaten van een tussenevaluatie WGA, gepubliceerd in een rapport van Ecorys/Astri van 31 juli 2009. Daaruit blijkt, zo meent belanghebbende, dat de rechtvaardigingsgronden voor een aantal onderdelen van het stelsel, onterecht zijn aangevoerd. Het Hof volgt belanghebbende hierin niet. De omstandigheid dat achteraf mogelijk kan worden geconstateerd dat een aantal aannames bij de totstandkoming van de regelgeving niet (geheel) juist is, maakt niet dat die aannames ten tijde van de regelgeving onredelijk waren. Dit zou anders kunnen zijn indien de regelgever ten tijde van de besluitvorming op de hoogte was van de onjuistheid, althans ernstig aan de juistheid van de aannames moest twijfelen. Gesteld noch gebleken is dat zulks in het onderhavige geval aan de orde is geweest.

Gelet op het vorenstaande moet ook de vraag in 3.1 onder b worden beantwoord in de door de Inspecteur voorgestane zin. Ook in zoverre is het hoger beroep ongegrond.

ad 3.1 onderdeel c: de toerekening van de uitkeringslasten

Onder aanvoering van enkele voorbeelden van andere werkgevers dan belanghebbende, voert zij aan dat de informatie omtrent de aan de werkgevers toe te rekenen WAO-uitkeringen die de Inspecteur van het UWV ontvangt zodanig gebrekkig is dat aangenomen moet worden dat die informatie niet ten grondslag mag worden gelegd aan de berekening van de individuele premie. Reeds op grond daarvan moet, aldus belanghebbende, de beschikking worden vernietigd.

Het Hof volgt belanghebbende niet in haar standpunt. Naar het oordeel van het Hof maakt belanghebbende, met hetgeen zij heeft aangevoerd, niet aannemelijk dat de informatie die de Inspecteur ontvangt, vaker dan incidenteel onjuist is. Voorts heeft belanghebbende geen aanwijzingen gegeven dat (ook) in haar geval de informatieverstrekking onjuist zou zijn geweest. Niet in geschil is dat in dit geval de WAO-uitkering tot 27 november 2006 van de in 2.3 bedoelde werknemer aan belanghebbende moet worden toegerekend. De Inspecteur heeft, onder overlegging van gegevens, aangevoerd dat de toegerekende uitkering betrekking heeft op de periode tot 27 november 2006 en niet op het gehele jaar. Gelet op die overgelegde gegevens acht het Hof zulks aannemelijk. Belanghebbende heeft weliswaar betwist dat aan haar slechts de uitkering tot 27 november 2006 is toegerekend maar zij voert daarvoor geen concrete feiten aan en motiveert haar betwisting onvoldoende.

Belanghebbende heeft tot slot nog gesteld, onder verwijzing naar de artikelen 21 en 59a van de WAO, dat het vakantiegeld niet, voor de berekening van de individuele premie, aan de werkgever kan worden toegerekend. Ook dit standpunt is naar het oordeel van het Hof niet juist. Toerekenen van de WAO-uitkering wil in dit verband niet meer zeggen dan het herleiden naar de werkgever van alle uitkeringen die aan de werknemer, uit welke hoofde dan ook, zijn gedaan ten laste van de Aok. Naar het oordeel van het Hof valt uit geen enkele regel af te leiden dat de uitbetaling van vakantiegeld aan een WAO-gerechtigde, niet evenzeer als een onderdeel van de WAO-uitkering moet worden aangemerkt. Dat het vakantiegeld in artikel 59a afzonderlijk wordt genoemd en niet expliciet (ook) in artikel 21, eerste lid, WAO is vermeld, doet daaraan niet af.

Ook wat de vraag in 3.1 onder c betreft is het gelijk aan de Inspecteur.

slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond. De uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd.