ABRvS, 13-11-2013, nr. 201209552/1/A3

201209552/1/A3.

Datum uitspraak: 13 november 2013

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken,

appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 22 augustus 2012 in zaken nrs. 12/5340 en 12/5355 in het geding tussen:

[wederpartij], gevestigd te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 10 februari 2012 heeft de staatssecretaris besloten bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen en daarbij besloten 25.200 planten behorende tot het genus Oncidium, die door [wederpartij] binnen het grondgebied van Nederland zijn gebracht, bestuursrechtelijk in bewaring te nemen.

Bij besluit van 15 februari 2012 heeft de staatssecretaris het besluit van 10 februari 2012 aangevuld en besloten bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen en daarbij besloten 60.000 planten behorende tot het genus Oncidium, die door [wederpartij] binnen het grondgebied van Nederland zijn gebracht, bestuursrechtelijk in bewaring te nemen.

Bij besluit van 6 april 2012 heeft de staatssecretaris besloten bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen en daarbij besloten 50.160 planten behorende tot het genus Oncidium, die door [wederpartij] binnen het grondgebied van Nederland zijn gebracht, bestuursrechtelijk in bewaring te nemen.

Bij besluit van 13 juni 2012 heeft de staatssecretaris de door [wederpartij] tegen de besluiten van 10 en 15 februari 2012 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij afzonderlijk besluit van 13 juni 2012 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] tegen het besluit van 6 april 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de staatssecretaris het besluit van 6 april 2012 aangevuld en besloten bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen en daarbij besloten 40.560 planten behorende tot het genus Oncidium, die door [wederpartij] binnen het grondgebied van Nederland zijn gebracht, bestuursrechtelijk in bewaring te nemen.

Bij besluit van 22 juni 2012 heeft de staatssecretaris [wederpartij] zijn voornemen bekend gemaakt de bij besluiten van 10 februari 2012 en 6 april 2012 in bewaring genomen planten, onder toezicht van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) op kosten van [wederpartij] te laten vernietigen en heeft hij daartoe de "Overeenkomst in bewaring genomen zaken" van 10 februari 2012 en de "Overeenkomst in bewaring genomen zaken" van 6 april 2012 op de datum van vernietiging van de planten beëindigd.

[wederpartij] heeft tegen de besluiten van 15 juni 2012 en 22 juni 2012 bezwaar gemaakt. Zij heeft in de bezwaarschriften de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De staatssecretaris heeft ingestemd met dat verzoek.

Bij uitspraak van 22 augustus 2012 heeft de voorzieningenrechter de door [wederpartij] tegen de besluiten van 13 juni 2012, 15 juni 2012 en 22 juni 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 10 februari 2012, 15 februari 2012 en 6 april 2012 herroepen en bepaald dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) Nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Basisverordening), mogen specimens van in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten slechts in de Gemeenschap worden binnengebracht, indien de nodige controles zijn verricht en vooraf in het douanekantoor aan de grens waar de specimens worden binnengebracht, een invoervergunning is voorgelegd die werd afgegeven door een administratieve instantie van de lidstaat van bestemming.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om er ten minste voor te zorgen dat sancties worden opgelegd indien op de bepalingen van deze verordening de volgende inbreuken worden gemaakt:

a) binnenbrengen in of uitvoeren dan wel wederuitvoeren uit de Gemeenschap van specimens zonder de passende vergunning of het passende certificaat, of met een niet naar waarheid ingevulde, vervalste of ongeldige vergunning of certificaat dan wel een vergunning of certificaat waarin wijzigingen zijn aangebracht zonder toestemming van de autoriteit die deze heeft afgegeven;

(…).

Ingevolge het vierde lid moet, indien een levend specimen van een soort genoemd in bijlage B of C op een bepaalde plaats wordt binnengebracht zonder passende geldige vergunning of certificaat, het specimen in beslag worden genomen en kan het verbeurd worden verklaard of kunnen, indien de geadresseerde het specimen weigert te accepteren, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten waarin deze plaats van binnenkomst gelegen is, zo nodig de zending weigeren en van de vervoerder eisen dat hij het specimen naar de plaats van vertrek terugzendt.

De Orchidaceae is opgenomen in Bijlage B bij de Basisverordening. Bij de opname van de familie Orchidaceae in Bijlage B is annotatie #4 opgenomen.

Ingevolge punt 12 van de Bijlage "Opmerkingen over de interpretatie van de bijlagen A, B, C en D" behorend bij de Basisverordening (hierna: de Bijlage Opmerkingen), zijn, wanneer een soort in bijlage A, B of C is opgenomen, ook alle delen en producten van die soort in dezelfde bijlage opgenomen, tenzij voor die soort door middel van een annotatie is aangegeven dat alleen specifieke delen en producten daarin zijn opgenomen. Overeenkomstig artikel 2, onder t, van deze verordening dient het teken "#", gevolgd door een cijfer, achter de naam van een in bijlage B of C opgenomen soort of hoger taxon om delen of producten te omschrijven die in dit verband ter fine van de verordening zijn vermeld, als volgt:

(…);

# 4 Ter omschrijving van alle delen en producten, met uitzondering van:

a) zaden (met inbegrip van zaadhulsels van Orchidaceae), sporen en pollen (met inbegrip van pollinia). De uitzondering is niet van toepassing op uit Mexico uitgevoerde zaden van Cactaceae spp. en op uit Madagaskar uitgevoerde zaden van Beccariophoenix madagascariensis en Neodypsis decaryi;

b) in vitro zaailing- en weefselculturen op een vaste of vloeibare voedingsbodem die in steriele recipiënten worden getransporteerd;

c) afgesneden bloemen van kunstmatig gekweekte planten;

d) vruchten en delen en producten daarvan van verwilderde of kunstmatig gekweekte planten van het genus Vanilla (Orchidaceae) en van de familie Cactaceae;

e) stengels, bloemen en delen en producten daarvan van verwilderde of kunstmatig gekweekte planten van de geslachten Opuntia subgenus Opuntia en Selenicereus (Cactaceae), en

f) verpakte eindproducten van Euphorbia antisyphilitica die zijn klaargemaakt voor de detailhandel.

1.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) Nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Uitvoeringsverordening), mogen, in afwijking van artikel 13, eerste lid, en artikel 14 van de onderhavige verordening en op voorwaarde dat de invoerder of (weder)uitvoerder de bevoegde administratieve instantie bij de aankomst respectievelijk vóór het vertrek van de betrokken zending in kennis stelt van de redenen waarom de vereiste documenten niet beschikbaar zijn, in uitzonderlijke gevallen de documenten voor specimens van de in de bijlagen B en C bij Verordening (EG) nr. 338/97 opgenomen soorten met terugwerkende kracht worden afgegeven.

1.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw), kunnen bij algemene maatregel van bestuur als beschermde uitheemse plantensoort worden aangewezen plantensoorten die niet van nature in Nederland voorkomen en die:

a. in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten, of

b. niet noodzakelijkerwijs in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, doch ter bescherming waarvan maatregelen noodzakelijk zijn ter voorkoming van overmatige benutting, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten.

Ingevolge het tweede lid geschiedt de aanwijzing van een plantensoort als beschermde uitheemse plantensoort in afwijking van het bepaalde in het eerste lid bij ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden planten of producten van planten, of dieren dan wel eieren, nesten of producten van dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorhanden of in voorraad te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden, uit te wisselen of tentoon te stellen voor handelsdoeleinden, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of onder zich te hebben.

Ingevolge artikel 112, eerste lid, is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

1.3. Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder a, van de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet, worden als beschermde uitheemse dier- en plantensoort als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de wet, voor zover het soorten als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel b, van de wet betreft en voor zover deze soorten niet reeds onder artikel 4, eerste lid, van deze regeling vallen, aangewezen:

de soorten genoemd in de bijlagen B, C en D bij de Basisverordening, met inachtneming van de tot die bijlage behorende opmerkingen over de interpretatie daarvan, en met uitzondering van de daarin voorkomende beschermde inheemse dier- en plantensoorten.

1.4. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet, gelden de vrijstellingen, bedoeld in deze regeling, slechts voor zover:

a. met betrekking tot de aanvraag, afgifte, vorm, inhoud, overlegging en geldigheid en het gebruik van invoervergunningen, uitvoervergunningen, kennisgevingen van invoer en certificaten, dan wel afschriften daarvan, alsmede van merken en etiketten is voldaan aan hetgeen daarover in de basis- en uitvoeringsverordening is bepaald, en

b. het bewijs daarvan door de houder van de betrokken specimens desgevraagd aan de ambtenaren belast met de handhaving van de wet wordt overgelegd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, geldt, indien is voldaan aan artikel 4, eerste onderscheidenlijk tweede, derde of vierde lid, van de Basisverordening, een vrijstelling van het verbod op het binnen het grondgebied van Nederland brengen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de wet voor specimens van soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de Basisverordening, die vanuit een derde land op het grondgebied van de Europese Gemeenschap worden gebracht en bestemd zijn voor Nederland.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, geldt, indien kan worden aangetoond dat specimens van soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de Basisverordening, overeenkomstig het bij of krachtens de wet bepaalde en met inachtneming van de Basisverordening en de Uitvoeringsverordening rechtmatig binnen het grondgebied van Nederland zijn gebracht of verkregen, met inachtneming van artikel 9 van de Basisverordening, een vrijstelling van het verbod op het vervoer, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de wet.

2. De staatssecretaris heeft volgens de besluiten van 10 en 15 februari 2012, 6 april 2012 en 15 juni 2012 bestuursdwang zonder voorafgaande last toegepast, omdat op het moment van binnenbrengen van de planten, behorende tot het genus Oncidium, de daartoe vereiste invoervergunningen niet aanwezig waren. Volgens de staatssecretaris levert deze omstandigheid een overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Basisverordening op. De staatssecretaris heeft tevens overwogen dat ingevolge de Basisverordening geen vrijstelling bestaat van de verplichting tot het hebben van een invoervergunning, omdat de planten in Thailand uit de flessen zijn gehaald en om die reden niet in steriele recipiënten zijn getransporteerd. Verder bestaat volgens de staatssecretaris geen concreet zicht op legalisatie. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden neergelegd in artikel 15 van de Uitvoeringsverordening, komt [wederpartij] niet in aanmerking voor de afgifte van een invoervergunning met terugwerkende kracht op grond van die bepaling, aldus de staatssecretaris.

De staatssecretaris heeft de besluiten van 10 en 15 februari 2012 en 6 april 2012 bij de besluiten op bezwaar van 13 juni 2012 gehandhaafd.

3. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] de desbetreffende planten heeft ingevoerd zonder de daartoe vereiste invoervergunningen. De staatssecretaris was volgens de voorzieningenrechter dan ook bevoegd handhavend op te treden. In dat verband heeft hij overwogen dat in annotatie #4 van punt 12 van de Bijlage Opmerkingen bij de Basisverordening weliswaar niet uitdrukkelijk is opgenomen dat planten moeten worden vervoerd in de oorspronkelijke recipiënt, maar dat dit wel de bedoeling is van die annotatie.

Volgens de voorzieningenrechter heeft de staatssecretaris zich verder op het standpunt mogen stellen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat [wederpartij] niet in aanmerking komt voor de afgifte van een invoervergunning met terugwerkende kracht op grond van artikel 15 van de Uitvoeringsverordening.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaan echter bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. De voorzieningenrechter heeft in dat verband overwogen dat [wederpartij] heeft gemotiveerd dat zij de planten, ook in het productieproces dat zij vóór het jaar 2011 toepaste, voorafgaande aan het transport naar Nederland twee tot drie keer heeft overgezet in een andere fles en dat de enige aanpassing in het huidige productieproces is dat de planten in de laatste fase worden overgezet in een plastic fles in plaats van in een grotere glazen fles. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was gelet hierop ook voor de invoer van de planten in de aan 2011 voorafgaande jaren een invoervergunning vereist, terwijl de staatssecretaris hierin geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden. De staatssecretaris heeft in dit geval dan ook ten onrechte geen aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien, aldus de voorzieningenrechter.

4. De staatssecretaris betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft onderkend dat uit artikel 16, vierde lid, van de Basisverordening volgt dat levende specimens van soorten genoemd in Bijlage B, die zonder geldige invoervergunning worden binnengebracht in beslag moeten worden genomen. Op grond van die bepaling bestaat volgens de staatssecretaris een verplichting tot handhaving. De Basisverordening biedt geen ruimte voor het afwegen van belangen, aldus de staatssecretaris.

Daar komt bij dat op grond van het nationale recht handhavend optreden het uitgangspunt is. De voorzieningenrechter is er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het de staatssecretaris niet bekend was dat [wederpartij] eerder partijen planten in Nederland heeft binnengebracht zonder de daartoe vereiste invoervergunningen. Waren die partijen wel bekend geweest, dan betekent dat nog niet dat van handhavend optreden diende te worden afgezien, aldus de staatssecretaris.

Verder zijn de belangen van [wederpartij] volgens de staatssecretaris niet zo zwaarwegend dat van handhavend optreden diende te worden afgezien. Daarbij is van belang dat de waarde van de partij planten niet dusdanig was, dat de voortzetting van de bedrijfsvoering van [wederpartij] in geding was.

4.1. Onbestreden is het oordeel van de voorzieningenrechter dat [wederpartij] planten, behorende tot het genus Oncidium heeft ingevoerd zonder de daartoe vereiste invoervergunningen en dat zij daarmee het bepaalde neergelegd in artikel 4, tweede lid, van de Basisverordening niet heeft nageleefd. Onbestreden is verder het oordeel van de voorzieningenrechter dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] niet in aanmerking komt voor de afgifte van een invoervergunning met terugwerkende kracht op grond van artikel 15 van de Uitvoeringsverordening. De staatssecretaris was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Ten aanzien van de vraag of de staatssecretaris daartoe op grond van de Basisverordening in dit geval ook verplicht was, overweegt de Afdeling het volgende.

4.2. Zoals volgt uit artikel 288 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, heeft een verordening een algemene strekking en is zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

In artikel 16, vierde lid, van de Basisverordening is uitdrukkelijk bepaald dat indien een levend specimen van een soort genoemd in bijlage B of C op een bepaalde plaats wordt binnengebracht zonder passende geldige vergunning of certificaat, het specimen in beslag moet worden genomen en het verbeurd kan worden verklaard. De Afdeling stelt gelet hierop vast dat op grond van artikel 16, vierde lid, van de Basisverordening een verplichting bestaat voor zover die bepaling ziet op het in beslag nemen van een levend specimen dat zonder de daartoe vereiste invoervergunning binnen de Europese Unie is gebracht. Het bepaalde in artikel 16, vierde lid, van de Basisverordening schept die verplichting, zonder dat een bevoegdheidsattributie door het nationale recht noodzakelijk is.

Het voorgaande betekent dat de besluiten van 10 en 15 februari 2012, 6 april 2012 en 15 juni 2012 tot toepassing van bestuursdwang hun rechtsgrondslag rechtstreeks in artikel 16, vierde lid, van de Basisverordening vinden.

Zoals de staatssecretaris terecht betoogt, stond het hem dan ook niet vrij om bij zijn besluitvorming tot toepassing van bestuursdwang in dit geval een belangenafweging te maken. De voorzieningenrechter heeft in dat verband ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris in de omstandigheid dat hij in voorgaande jaren in een nagenoeg gelijke situatie heeft afgezien van handhavend optreden, aanleiding had moeten zien om ook nu niet handhavend op te treden, nog daargelaten of hij van die eerdere importen op de hoogte was.

Voor zover [wederpartij] met het betoog dat de staatssecretaris eerder heeft afgezien van handhavend optreden, een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, in die zin dat zij uit die omstandigheid een in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat ook ten tijde van belang niet handhavend zou worden opgetreden, faalt dat betoog. Zo uit die omstandigheid al een in rechte te honoreren vertrouwen valt te ontlenen, kan het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 20 juni 2013, zaak C-568/11, punt 52, Agroferm A/S (www.curia.europa.eu).

Het betoog van de staatssecretaris slaagt.

5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de voorzieningenrechter dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen de twee besluiten op bezwaar van 13 juni 2012, het besluit van 15 juni 2012 en het besluit van 22 juni 2012 gegrond zijn verklaard, die besluiten zijn vernietigd en de besluiten van 10 en 15 februari 2012 en 6 april 2012 zijn herroepen.

6. Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] desgevraagd verklaard dat de partijen planten behorende tot het genus Oncidium en waarop de besluiten van 13 juni 2012 en 15 juni 2012 tot inbewaringneming door de staatssecretaris zagen en die bij haar in bewaring waren, na de uitspraak van de voorzieningenrechter, op reguliere wijze op de markt zijn gebracht en zijn verhandeld. [wederpartij] heeft voorts niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt, schade te hebben geleden als gevolg van de in geding zijnde besluiten. Onder die omstandigheden heeft [wederpartij] geen procesbelang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepen gericht tegen de besluiten op bezwaar van 13 juni 2012, het besluit van 15 juni 2012 en het besluit van 22 juni 2012 van de staatssecretaris.

De Afdeling zal die beroepen, doende hetgeen de voorzieningenrechter thans zou behoren te doen, alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 22 augustus 2012 in zaken nrs. 12/5340 en 12/5355;

III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen niet-ontvankelijk.

Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.

w.g. Drupsteen w.g. Grimbergen

Voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013

581.