Rb. Noord-Nederland, 18-12-2014, nr. AWB - 14, 68

De echtgenoot van eiseres, [echtgenoot], is op [datum] 2013 overleden. [echtgenoot] is op [datum] 2013 begraven op de algemene begraafplaats in [woonplaats].

Verweerder heeft ter zake van het begraven met dagtekening 2 december 2013 een aanslag lijkbezorgingsrechten (hierna ook wel genoemd: begraafrechten) aan eiseres opgelegd ten bedrage van € 930,95.

Eiseres heeft bezwaar aangetekend tegen de aanslag lijkbezorgingsrechten. Het bezwaarschrift is op 13 december 2013 bij verweerder binnengekomen. Met dagtekening 16 december 2013 heeft verweerder aan eiseres een ontvangstbevestiging gestuurd. In het bezwaarschrift heeft eiseres onder meer het volgende opgemerkt:

“U stuurde mij een erg hoge rekening voor begraafrechten. Ik vraag mij af of ik deze kosten allemaal aan u verschuldigd ben en zou dat graag laten controleren.

Omdat deze rekening niet gespecificeerd is en mij veel te hoog voor komt, teken ik hier bezwaar tegen aan en bovendien verzoek ik u om mij een volledige specificatie toe te sturen.”

Met dagtekening 17 december 2013 heeft verweerder aan eiseres de uitspraak op bezwaar gestuurd. In deze uitspraak heeft verweerder onder meer het volgende opgemerkt:

“Geachte [eiseres],

Naar aanleiding van uw brief betreffende de hoge rekening voor begraafrechten deel ik u het volgende mee.

De rekening is niet gespecificeerd, daar de gemeente een publiekrechtelijke organisatie is, waar de gemeenteraad de tarieven vaststelt. Het betreft dus geen nota, maar een belastingaanslag.

De gemeenteraad stelt jaarlijks door middel van een verordening de tarieven voor het belastingjaar vast. De tarieven voor het belastingjaar 2013 zijn in de vergadering van 18 december 2012 vastgesteld en bevat alle tarieven welke betrekking hebben op de verordening lijkbezorgingrechten.

Het tarief voor het begraven zijn opgenomen in de tarieventabel onder hoofdstuk 2 en bedraagt voor het begraven € 930,95.”

Eiseres heeft, met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (hierna: WOB), onder meer de zogeheten (programma)begroting 2013 van de gemeente Dantumadiel (de gemeente) met bijlagen opgevraagd. Bijlage 4 bij deze (programma)begroting is een kopie uit de begroting 2013 en bevat een overzicht van de kosten en opbrengsten van de begraafplaatsen. Voor het jaar 2013 is in dit overzicht het volgende staatje opgenomen:

De raad van de gemeente Dantumadiel heeft op 21 december 2004 de Verordening op de heffing en invordering van lijkbezorgingsrechten 2005 vastgesteld (hierna: de Verordening). De raad heeft op 18 december 2012 de Wijzigingsverordening op de heffing en invordering van lijkbezorgingsrechten 2005 vastgesteld, met een daarbij behorende tarieventabel (hierna: de Wijzigingsverordening). Blijkens onderdeel 2.1.1 van deze tarieventabel was in 2013 een recht van € 930,95 verschuldigd voor het begraven van een lijk van een persoon van 1 jaar of ouder in een graf of reeds aanwezige kelder (van maandag tot en met vrijdag).

Geschil en beoordeling

2. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslag lijkbezorgingsrechten terecht is opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de zogeheten opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden.

3. Eiseres heeft ter discussie gesteld of er in het onderhavige geval sprake is van een belasting. Volgens eiseres is er sprake van een heffing, nu de gemeente een dienst heeft verricht. Eiseres heeft voorts gesteld dat de uitspraak op bezwaar niet naar behoren is gemotiveerd, nu verweerder naar aanleiding van haar bezwaren niet de vereiste inlichtingen heeft gegeven. Eiseres heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de heffing van lijkbezorgingsrechten onrechtmatig is, omdat de verordening waarop de heffing is gebaseerd, onverbindend is wegens overschrijding van de opbrengstlimiet. Daartoe heeft zij aangevoerd dat onvoldoende inzicht bestaat in de begrote baten en lasten die ten grondslag liggen aan de tariefstellingen. Eiseres heeft vraagtekens gezet bij verschillende onderdelen van de berekende tarieven, zowel ten aanzien van de (geraamde) baten als ten aanzien van de (geraamde) kosten. De begroting van baten en lasten inzake de begraafrechten is volgens eiseres onvolledig, onoverzichtelijk en ontransparant, waardoor niet aan te tonen is dat de gemeente binnen de opbrengstlimiet blijft. Voorts heeft eiseres, voor zover het gaat om in het verleden tegen een eenmalige afkoopsom voor onbepaalde tijd uitgegeven graven, betwist dat er sprake is van een verhaalbare last ter zake. De kosten van het onderhoud van deze bestaande graven kunnen volgens eiseres niet worden verhaald op de aanvragers van 2013.

4. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat eiseres voldoende inzicht heeft in de geraamde baten en lasten. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat (de raad van) de gemeente het benodigde inzicht heeft verschaft door een begroting vast te stellen waarin de geraamde baten en lasten gespecificeerd zijn opgenomen. De specificatie is opgenomen in Bijlage 4 van de (programma)begroting (zie 1.5). Die begroting is gepubliceerd en aldus openbaar toegankelijk voor iedereen, ook voor eiseres. Bovendien staat vast dat eiseres ook daadwerkelijk heeft beschikt over de begrotingsstukken, nu zij deze zelf, met een beroep op de WOB heeft opgevraagd en in het onderhavige geding heeft gebracht. Voorts heeft verweerder erop gewezen, dat de geraamde baten belangrijk lager zijn dan de geraamde lasten, zodat van een overschrijding van de opbrengstlimiet geen sprake kan zijn. Ten slotte heeft verweerder gesteld dat het omslaan van de kosten van het onderhoud van bestaande graven over nieuwe aanvragers niet onredelijk is.

Ten aanzien van de aanslag

Ingevolge artikel 233 van de Gemeentewet kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze, doch niet bij wege van afdracht op aangifte. Onder de gemeentelijke belastingen worden ingevolge artikel 229, derde lid, van de Gemeentewet in dit verband ook rechten als de onderhavige begrepen. Ingevolge artikel 6 van de Verordening worden de lijkbezorgingsrechten geheven bij wege van aanslag.

De rechtbank overweegt dat de raad van de gemeente Dantumadiel ervoor heeft gekozen om de onderhavige lijkbezorgingsrechten, welke als gemeentelijke belasting in de zin van de Gemeentewet worden aangemerkt, bij wege van aanslag te heffen.

In vervolg hierop is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige aanslag lijkbezorgingsrechten op zichzelf in overeenstemming met de Wijzigingsverordening en de bijbehorende tarieventabel is opgelegd, nu een bedrag van € 930,95 is geheven (zie 1.2 en 1.6).

Ten aanzien van de uitspraak op bezwaar

Eiseres heeft gesteld dat de uitspraak op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is die stelling juist. Verweerder is niet tegemoet gekomen aan het uitdrukkelijke verzoek van eiseres in haar bezwaarschrift om toezending van een specificatie, met als doel om de aanslag te kunnen controleren (zie 1.3). Verweerder had dit verzoek naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs kunnen en ook moeten opvatten als een verzoek om inzicht in de cijfermatige gegevens die ten grondslag hebben gelegen aan de Wijzigingsverordening c.q. de daarbij behorende tarieven. In plaats daarvan heeft verweerder in de uitspraak op bezwaar slechts opgemerkt dat de gemeenteraad jaarlijks de tarieven vaststelt (zie 1.4). Kennelijk heeft verweerder de bezwaren van eiseres dus uiterst beperkt opgevat, zonder bij eiseres navraag te doen of die beperkte opvatting de juiste was. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de uitspraak op bezwaar een weerslag van de heroverweging die in bezwaar heeft (althans: zou moeten hebben) plaatsgevonden, ontbreekt. De uitspraak op bezwaar is bovendien precies één dag na de verzending van de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom niet aannemelijk dat de vereiste heroverweging in voldoende mate heeft plaatsgevonden. Daaruit volgt dat verweerder in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank eveneens, dat de uitspraak op bezwaar niet op een deugdelijke motivering berust. De uitspraak op bezwaar is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb gedaan. De beroepsgrond slaagt.

Het beroep is reeds om deze redenen gegrond. De rechtbank zal voor het vervolg beoordelen of de rechtsgevolgen van de gebrekkige uitspraak op bezwaar in stand kunnen blijven. Om dat te kunnen doen, zal de rechtbank eerst de inhoudelijke beroepsgronden van eiseres behandelen.

Ten aanzien van de onverbindendheid van de verordening

In zijn arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, heeft de Hoge Raad regels gegeven voor de bewijslastverdeling voor gevallen waarin de belastingplichtige zich beroept op de overschrijding van de opbrengstlimiet. In het arrest van 4 april 2014 overweegt de Hoge Raad onder meer (rechtsoverwegingen 3.3.2 tot en met 3.3.4):

“3.3.2. Het Hof heeft terecht tot uitgangspunt genomen hetgeen is overwogen in de onderdelen 3.2.1 tot en met 3.2.5 van het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159 (hierna: het arrest BNB 2009/159). Met hetgeen aldaar is overwogen omtrent de stelplicht van de heffingsambtenaar, heeft de Hoge Raad rekening willen houden met de omstandigheid dat de belanghebbende in de regel geen toegang heeft tot de gegevens die hij nodig heeft om voldoende gemotiveerd feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dit laat onverlet, zoals in de zojuist genoemde overwegingen ook is benadrukt, dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust.

De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112, en HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, BNB 2010/226).

In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.”

In het onderhavige geval heeft eiseres de overschrijding van de opbrengstlimiet uitdrukkelijk aan de orde gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de hiervoor weergegeven regels omtrent de bewijslastverdeling dan, dat verweerder allereerst inzicht in de desbetreffende ramingen dient te verschaffen.

Pas wanneer verweerder zich van deze taak heeft gekweten, kan van eiseres worden gevergd dat zij ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming onderbouwt waarom er redelijke twijfel bestaat of er sprake is van een last ter zake. De rechtbank zal daarom eerst onderzoeken of verweerder voldoende inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de vastgestelde begroting voor het jaar 2013, die openbaar is gemaakt, reeds voldoende inzicht in de ramingen is gegeven. De posten zoals die zijn weergegeven in de opstelling uit Bijlage 4 (zie 1.5) zijn immers in die begroting opgenomen, aldus verweerder.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de begroting en de bijbehorende opstelling echter onvoldoende inzicht gegeven in de ramingen. Gelet op het doel en de strekking van de door de Hoge Raad geformuleerde regels van bewijslastverdeling, kon verweerder niet volstaan met het geven van een opsomming van de posten ‘Externe baten’, ‘Variabele directe kosten’, ‘Vaste kosten bedrijfsvoering’, ‘Kapitaallasten’ en ‘Reserveringen’. De strekking van de stelplicht van verweerder is immers dat eiseres in staat moet worden gesteld om – voldoende gemotiveerd – feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden, althans dat er redelijke twijfel bestaat dat er ten aanzien van bepaalde posten sprake is van een last ter zake. Met enkel de in Bijlage 4 van de (programma)begroting weergegeven opsomming is dat naar het oordeel van de rechtbank echter niet mogelijk. Eiseres ziet zich immers geconfronteerd met een vijftal posten die, elk voor zich, in algemene termen zijn omschreven. Daarbij is voor elk van die vijf posten louter een totaalbedrag, zonder enige verbijzondering, opgenomen. Verweerder heeft dus niet toegelicht welke soorten kosten onder elk van de betreffende posten vallen, terwijl hij evenmin inzicht heeft gegeven in de opbouw en achtergrond van de per post opgenomen totaalbedragen. Naar het oordeel van de rechtbank was het onder deze omstandigheden voor eiseres onmogelijk om gemotiveerd te stellen ten aanzien van welke posten in de raming redelijke twijfel bestond. Verweerder heeft aldus miskend dat hij eiseres ten minste inzicht had moeten verschaffen in zodanig gespecificeerde gegevens dat daarmee redelijkerwijs een voldoende gemotiveerde stelling ten aanzien van de overschrijding van de opbrengstlimiet kon worden ingenomen. Dit klemt temeer, nu eiseres blijkens haar beroepschrift expliciet om een beter inzicht in met name de geraamde lasten heeft gevraagd.

De rechtbank merkt op dat van verweerder, ook bij het geven van dat meer gespecificeerde inzicht, niet verwacht mocht worden dat hij ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht zou geven. In dit kader is immers geenszins noodzakelijk dat de gemeente afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake van de in de tarieventabel genoemde diensten precies heeft geraamd.

De conclusie is dat verweerder niet heeft voldaan aan hetgeen blijkens de hiervoor onder 7.1 vermelde arresten van hem wordt verlangd. Ten aanzien van de gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet voor het jaar 2013 heeft verweerder onvoldoende inzicht verschaft in de ramingen. Reeds om deze reden slaagt deze beroepsgrond van eiseres.

8. Nu verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen, moet worden aangenomen dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden.

De omstandigheid dat verweerder niet de vereiste inlichtingen heeft verstrekt als hiervoor in 7.4 bedoeld, brengt immers mee dat niet kan worden beoordeeld of er posten zijn die niet dienden ter dekking van kosten waarvoor de rechten mochten worden geheven, en zo ja, welke posten dat waren en in welke mate de opbrengstlimiet daardoor is overschreden. Gelet op het feit dat de rechtbank niet kan vaststellen in welke mate de opbrengstlimiet mogelijkerwijs is overschreden, kan de rechtbank niet volstaan met een vermindering van de opgelegde aanslag wegens partiële onverbindendheid van de Wijzigingsverordening. De rechtbank concludeert daarom dat de onderhavige Wijzigingsverordening in haar geheel onverbindend is (vgl. Hoge Raad 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691 en Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928).

9. Het voorgaande heeft tot gevolg dat het beroep gegrond is en dat de uitspraak op bezwaar alsmede de aanslag dienen te worden vernietigd.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, overeenkomstig het door eiseres gedane verzoek, vast op € 14.