Rb. Noord-Holland, 12-12-2017, nr. AWB - 16 , 4732 en AWB - 16 , 5325

Bij besluit van 16 november 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder een drietal subsidies van eiser over het jaar 2013 definitief vastgesteld op respectievelijk € 3.811,40, € 1.951.628,- en € 72.000,-.

Bij besluit van 13 april 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder een tweetal subsidies van eiser over het jaar 2014 definitief vastgesteld op respectievelijk € 237.422,82 en € 41.177,29.

Bij besluit van 15 september 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I ten aanzien van subsidie 2 gegrond verklaard en het primaire besluit I ten aanzien van die subsidie gewijzigd, in die zin dat subsidie 2 is vastgesteld op € 2.089.264,43. Voort het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 20 oktober 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2017. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. S. Toxopeus en K. Contino.

Aan de per 3 juni 2014 gefailleerde welzijnsorganisatie Stichting [naam 1] (hierna: de stichting), waarvoor eiser als curator optreedt, is over het jaar 2013 een drietal subsidies verleend door verweerder ter hoogte van respectievelijk € 14.140,- voor de activiteit ‘Zwarte Tulp / Alle Troeven in Handen’ (subsidie 1), een bedrag van € 3.252.713,- voor ondersteuning van vrijwilligers, levensloopbestendige wijken, kinderen en jongeren, zinvolle dagbesteding en kwetsbare inwoners (subsidie 2) en € 90.000,- voor het ‘Sociaal programma Assendelft’ (subsidie 3).

Voor het jaar 2014 is aan de stichting een subsidie verleend ter hoogte van € 2.279.259,98,- voor de activiteit ‘Sociale wijkteams, pilot sociaal wijkteam en stedelijke activiteiten’ (subsidie 4). Voorts is voor de periode 1 januari tot en met 30 juni 2014 een subsidie verleend ter hoogte van € 197.651,- voor de openstelling en het beheer van een drietal buurthuizen (subsidie 5).

Met het primaire besluit I heeft verweerder de drie subsidies over 2013 definitief vastgesteld, te weten op € 3.811,40 (subsidie 1), € 1.951.628,- (subsidie 2) en € 72.000,- (subsidie 3). Als gevolg van een lagere vaststelling van de subsidies ontstaat een terugvordering van in totaal € 1.166.070,95. Subsidie 1 is lager vastgesteld, omdat uit de financiële en inhoudelijke verantwoording bleek dat een bedrag van € 4.012,- is besteed aan de activiteit, op welk bedrag een korting is toegepast van 5% vanwege het te laat indienen van de verantwoording. Subsidie 2 is eveneens gekort met 5% vanwege de te late verantwoording en voorts is een korting van 30% toegepast voor het ontbreken van inhoudelijke verantwoordingsgegevens en een korting van 5% voor het ontbreken van een handtekening van de accountant op de controleverklaring. Subsidie 3 is gekort met 20% in verband met het ontbreken van een accountantsverklaring.

Met het primaire besluit II heeft verweerder de twee subsidies over 2014 definitief vastgesteld, te weten op € 237.422,82 (subsidie 4) en € 41.177,29 (subsidie 5). In verband met het faillissement van de stichting is de subsidieperiode ten aanzien van beide subsidies teruggebracht naar 1 januari tot 1 juni 2014 en zijn de subsidiebedragen naar rato verrekend. Als gevolg van een lagere vaststelling van de subsidies ontstaat een terugvordering van in totaal € 1.075.095,01. De lagere vaststelling van de subsidies is het gevolg van enerzijds het te laat indienen van de subsidieverantwoording en anderzijds het ontbreken van financiële verantwoordingsgegevens en een accountantsverklaring, waarvoor respectievelijk kortingen van 5%, 50% en 20% zijn toegepast. In totaal zijn beide subsidies dus gekort met 75 %.

Met bestreden besluit I heeft verweerder, in navolging van het advies van de externe hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften (hierna: de commissie bezwaarschriften) van 17 juni 2016, het bezwaar van eiser ten aanzien van subsidie 2 gegrond verklaard en het primaire besluit gewijzigd door deze subsidie vast te stellen op € 2.089.263,43. De terugvordering is daarmee verlaagd naar € 741.243,85. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. De jaarrapportage die eiser nog heeft overgelegd op 1 augustus 2016 - derhalve na de hoorzitting en nadat de commissie bezwaarschriften reeds advies had uitgebracht - voldoet volgens verweerder niet aan de gestelde eisen om als verantwoordingsdocument te dienen. De commissie bezwaarschriften heeft hierin dan ook geen aanleiding gezien om een nieuw of aanvullend advies op te stellen.

Met bestreden besluit II heeft verweerder, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften van 4 oktober 2016, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Ingevolge artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of

d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.

In het kader van de verstrekking van subsidies heeft verweerder de Algemene Subsidie Verordening Zaanstad 2014 (ASV 2014) vastgesteld.

Artikel 15, eerste en tweede lid, van de ASV 2014 luiden:

1. Bij subsidie van meer dan € 50.000 dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling in

a. bij een subsidie die per kalenderjaar wordt verstrekt uiterlijk op 1 juli van het jaar dat volgt op het betrokken kalenderjaar;

b. bij de overige subsidies uiterlijk 13 weken nadat de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht.

2. De aanvraag bevat:

a. een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de activiteiten zijn verricht;

b. een overzicht van de activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening). Hierin worden ook opgenomen de bezoldiging van de topfunctionarissen;

c. een balans van het afgelopen subsidie tijdvlak met een toelichting daarop;

d. een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijke accountant. Het controleprotocol van Zaanstad is bepalend voor de controleopdracht.

Voorts heeft verweerder in zijn ‘Algemeen (sanctie)beleid bij verstrekken subsidies Zaanstad 2014’ (hierna: sanctiebeleid) vastgelegd in welke omstandigheden hij in ieder geval gebruik zal maken van zijn bevoegdheden die in de Awb en ASV 2014 zijn gegeven ten aanzien van het opleggen van sancties.

Ingevolge artikel 4 van het sanctiebeleid zal, indien de subsidieontvanger niet binnen de gestelde termijn volledige verantwoording aflegt, na eenmaal appelleren, de subsidie op maximaal 95% van de verleende subsidie worden vastgesteld.

Beroepsgronden die betrekking hebben op beide subsidiejaren

Eiser voert allereerst aan dat er geen grond bestaat voor het lager vaststellen van de subsidies, omdat hem niet kan worden verweten dat hij niet aan de verantwoordingsverplichting heeft voldaan. Na het faillissement van de stichting heeft nauw overleg met verweerder plaatsgevonden om tot een doorstart van de activiteiten en overname van het personeel van de stichting te komen. Eiser stelt dat verweerder hem ten onrechte daarbij niet heeft geïnformeerd over de lopende subsidies en de verantwoordingsplicht. Eerst bij brief van 8 mei 2015 is eiser op de hoogte gebracht van de verantwoordingsplicht voor het subsidiejaar 2013. Voor het subsidiejaar 2014 is eiser eerst bij brief van 17 september 2015 gevraagd om een verantwoording te verstrekken. Eiser stelt dat hij dusdanig laat na het faillissement van de stichting op de hoogte is gebracht van de verantwoordingsplicht, dat een redelijke verantwoording op dat moment niet meer mogelijk was. Daarbij komt dat hij ten onrechte ook niet is geïnformeerd over de wijzigingsbeslissing, waarbij subsidie 4 per 1 juli 2014 is overgegaan op de Stichting [naam stichting] ( [naam stichting] ), aldus eiser.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het faillissement van de stichting eiser niet ontslaat van de subsidieverplichtingen, waaronder de verantwoordingsplicht. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 december 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU7072). De verschillende subsidiebesluiten in deze zaken maken telkens melding van de verplichtingen van de subsidieontvanger, waaronder de verantwoordingsplicht. Daarbij komt dat uit de brief van eiser van 24 juli 2014 aan verweerder blijkt dat hij op de hoogte is van de verschillende subsidies die aan de stichting zijn verstrekt. Verder wijst verweerder in zijn brief aan eiser van 28 augustus 2014 erop dat gesubsidieerde activiteiten verantwoord en definitief goedgekeurd moeten worden. Dat na het faillissement nauw overleg heeft plaatsgevonden tussen eiser en verweerder, doet niet af aan de verantwoordingsplicht van eiser en maakt evenmin dat verweerder een bijzondere informatieplicht had jegens eiser. Aldus rustte op eiser de verantwoordingsplicht ten aanzien van de subsidies over 2013 en 2014 en zal in het hiernavolgende worden beoordeeld of verweerder de subsidies in redelijkheid lager vast mocht stellen op de grond dat niet tijdig en volledig aan de verantwoordingsplicht is voldaan.

Eiser heeft voorts aangevoerd dat de door verweerder toegepaste kortingspercentages niet zijn gebaseerd op enige wet- en regelgeving en dat zij ad hoc zijn bedacht voor deze kwestie. Verder stelt eiser dat de gehanteerde percentages onredelijk zijn.

Desgevraagd heeft verweerder ter zitting toegelicht dat in gevallen waarin in het geheel niet wordt voldaan aan de verantwoordingsplicht, de subsidie op nihil wordt vastgesteld. In dit geval vond verweerder dat te ver gaan, ook omdat er wel enkele documenten ter verantwoording zijn overgelegd door eiser. Omdat het de eerste keer was dat verweerder een situatie als de onderhavige had voorliggen, heeft verweerder gezocht in de jurisprudentie naar vergelijkbare zaken en is verweerder nagegaan hoe andere gemeenten omgaan met een dergelijke kwestie. Voorts is intern beoordeeld welke documenten verweerder met name van belang acht bij de verantwoording van subsidies. Op basis hiervan heeft verweerder kortingspercentages toegekend per ontbrekend element. Voor het ontbreken van de financiële verantwoording heeft verweerder gekozen voor een korting op de subsidie van 50%. Verweerder ziet de financiële verantwoording als het belangrijkste onderdeel van de verantwoordingsplicht, omdat daarmee inzicht wordt gegeven in de besteding van subsidiebedragen en kan worden gecontroleerd of de gemeentelijke subsidiemiddelen daadwerkelijk zijn besteed aan de activiteiten. Het ontbreken van een inhoudelijke verantwoording leidt tot een korting van 30%. Ook dit acht verweerder van aanmerkelijk belang, omdat hiermee kan worden beoordeeld of de in de uitvoeringsovereenkomst concreet gemaakte afspraken zijn nageleefd en of en in hoeverre de beleidsdoelstellingen zijn gehaald. Voor het ontbreken van een accountantsverklaring wordt een korting van 20% toegepast, nu een controleverklaring van een accountant zekerheid geeft over de getrouwheid van aangeleverde financiële gegevens. In geval de accountantsverklaring niet is ondertekend door de accountant, wordt een korting van 5% toegepast. De korting van 5% voor het te laat indienen van de verantwoording volgt uit het sanctiebeleid. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat met de hiervoor toegelichte staffel met kortingen een begin is gemaakt van beleid dat ook in toekomstige gevallen zal worden toegepast.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bevoegd is om op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb de subsidie lager vast te stellen in het geval niet is voldaan aan de subsidieverplichtingen. Dit betekent in het meest vergaande geval dat een subsidie op nihil kan worden vastgesteld, een en ander met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Het lager vaststellen van een subsidie is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Daarbij heeft verweerder beleidsvrijheid. De rechtbank moet het gebruik van deze bevoegdheid daarom terughoudend toetsen. In dit geval heeft verweerder met het opstellen van de staffel met kortingen invulling gegeven aan zijn beleidsvrijheid. De rechtbank merkt deze staffel aan als het begin van een vaste gedragslijn, nu verweerder heeft verklaard dat de staffel ook bedoeld is voor toekomstige zaken. Het categoriseren van de kortingen op basis van de importantie van documenten die in het kader van de verantwoording van de subsidie moeten worden overgelegd, komt de rechtbank niet onredelijk voor. Gelet op de door verweerder gegeven toelichting geldt dat evenzeer voor de gehanteerde percentages.

Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij, in zijn hoedanigheid van curator, een vordering tot vermogensafroming van de gemeente Zaanstad heeft afgewezen. Volgens eiser lijkt het erop dat het lager vaststellen van de onderhavige subsidies zijn grondslag in die afwijzing vindt, omdat de teruggevorderde subsidies in totaal een vergelijkbaar bedrag betreffen.

De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid om een subsidie lager vast te stellen een andere is dan de bevoegdheid om een vergoeding vast te stellen in verband met vermogensvorming. Deze bevoegdheden staan los van elkaar en dienen ook een heel ander doel. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het lager vaststellen van de subsidies. De enkele omstandigheid dat de bedragen die met beide vorderingen zijn gemoeid enigszins bij elkaar in de buurt komen, is daarvoor onvoldoende.

Beroepsgronden ten aanzien van het subsidiejaar 2013 (zaak 16/4732)

7. Ter zitting heeft eiser de beroepsgrond dat de ASV 2014 niet van toepassing is op het subsidiejaar 2013 ingetrokken.

Eiser voert aan dat hij met het overleggen van het halfjaarverslag over 2013, alsmede de op 1 augustus 2016 overgelegde ‘Verantwoording geleverde prestaties BCF-Zaanstad, periode januari tot en met december 2013’ (hierna: het jaarverslag) heeft voldaan aan het vereiste van een inhoudelijke verantwoording van de subsidies.

Uit de besluiten tot verlening van de subsidies, alsmede uit de daarbij behorende uitvoeringsovereenkomsten, blijkt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk aan welke subsidieverplichtingen moet worden voldaan. Ten aanzien van de inhoudelijke verantwoording is onder meer vermeld dat een inhoudelijk verslag moet worden ingediend, waaruit blijkt of het doel is gerealiseerd en de activiteiten zijn uitgevoerd. Er dient per activiteit te worden verantwoord, zodat een verband kan worden gelegd tussen de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten. In de uitvoeringsovereenkomst is voorts per thema vastgelegd hoe de resultaten worden gemeten.

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de door eiser overgelegde documenten onvoldoende zijn om als inhoudelijke verantwoording te kunnen beschouwen. In het halfjaarverslag over 2013 en het op 1 augustus 2016 overgelegde jaarverslag over 2013 ontbreken resultaten en een toelichting per thema. Verder heeft verweerder er met juistheid op gewezen dat het jaarverslag, ten opzichte van het halfjaarverslag, slechts een ophoging van de cijfers omvat, waarbij verder geen aanvullende inhoudelijke toelichting wordt gegeven.

Mede bezien in het licht van hetgeen in rechtsoverweging 8.2 is overwogen, is dit dan ook onvoldoende.

Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder de korting van 5% wegens het ontbreken van een handtekening op de controleverklaring van de accountant over subsidie 2 weliswaar heeft verlaagd naar een bedrag van € 25.000,-, maar dat dit nog altijd onredelijk hoog is. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat in bezwaar alsnog een ondertekend exemplaar van de controleverklaring is overgelegd.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit I op het standpunt gesteld dat 5% korting op subsidie 2, hetgeen feitelijk neerkomt op een bedrag van € 162.635,65, in dit concrete geval onredelijk is. Daarom heeft verweerder de korting gemaximeerd op€ 25.000,-.

De rechtbank acht een korting van € 25.000,- in dit geval niet onredelijk. Vooropgesteld moet worden dat ten tijde van belang een ondertekende controleverklaring van de accountant ontbrak. Bij brief van 23 juli 2015 is eiser erop gewezen dat de controleverklaring niet is voorzien van een handtekening van de accountant. Eerst in bezwaar heeft eiser een ondertekend exemplaar overgelegd. Door de korting op de betreffende subsidie te verlagen van 5% naar een bedrag van € 25.000,- heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende recht gedaan aan de situatie.

Beroepsgronden ten aanzien van het subsidiejaar 2014 (zaak 16/5325)

Eiser heeft aangevoerd dat hij over het jaar 2014 geen verantwoordingsplicht had, omdat de subsidies zijn overgegaan op [naam stichting] , als gevolg waarvan de verantwoordingsplicht op [naam stichting] is komen te rusten.

De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. Subsidie 4 is uitsluitend voor wat betreft het tweede half jaar van 2014 overgegaan op [naam stichting] . Subsidie 5 is niet overgegaan op [naam stichting] . Dat betekent dat eiser de subsidies over het eerste half jaar van 2014 nog diende te verantwoorden.

Eiser heeft voorts aangevoerd dat verweerder de subsidieperiode voor het jaar 2014 ten onrechte heeft vastgesteld op januari tot juni. Hiermee wordt de subsidie in feite gekort met de maand juni, terwijl in deze maand wel subsidieactiviteiten zijn uitgevoerd en de buurthuizen zijn open gehouden, aldus eiser.

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat geen subsidie kan worden verleend aan een failliete stichting. Nu de stichting op 3 juni 2014 is gefailleerd, heeft verweerder dan ook terecht de subsidieperiode beëindigd met ingang van juni 2014.

Eiser stelt voorts dat verweerder erkent dat alle subsidieactiviteiten zijn uitgevoerd en dat het daarom onredelijk is om de subsidies lager vast te stellen.

Verweerder heeft aangegeven dat voor het ontbreken van een inhoudelijk verslag, waaruit zou moeten blijken dat de gesubsidieerde activiteiten zijn uitgevoerd, in dit geval geen korting is toegepast. Voor verweerder is voldoende duidelijk dat de buurthuizen open zijn geweest en dat het beheer daarvan heeft plaatsgevonden. Dat laat naar het oordeel van de rechtbank evenwel onverlet dat een financiële verantwoording dient te worden afgelegd over de verstrekte subsidies, mede gelet op het feit dat het gaat om de besteding van publieke middelen en verweerder inzicht dient te verkrijgen in de wijze waarop en mate waarin de subsidiegelden zijn besteed. Dat verweerder ervan uitgaat dat de activiteiten zijn uitgevoerd, betekent dan ook niet dat verweerder de subsidie niet lager mocht vaststellen.

Eiser stelt verder dat hij voldoende financiële verantwoording heeft afgelegd over de in 2014 toegekende subsidies. Op 8 december 2015 en 4 maart 2016 zijn financiële rapportages overgelegd. Een jaarrapport kan niet worden gevraagd, nu de subsidieperiode slechts op een half jaar zag, aldus eiser.

De rechtbank stelt vast dat eiser voor subsidie 4 in het geheel geen financiële verantwoording heeft afgelegd. Voor subsidie 5 heeft eiser in ieder geval op 4 maart 2016 financiële overzichten overgelegd. Verweerder acht deze onvoldoende en heeft er bovendien op gewezen dat zij tegenstrijdigheden bevatten en dat op één van de overzichten een niet correct ontvangen subsidiebedrag staat. De rechtbank is van oordeel dat verweerder gevolgd kan worden in zijn standpunt dat deze overzichten niet kunnen dienen als financiële verantwoording van subsidie 5. Het overzicht van 4 maart 2016 maakt niet inzichtelijk hoe de geldstromen zijn gelopen. Bovendien wordt daarin een subsidie vermeld voor buurtcentrum [naam 2] , terwijl daarvoor geen subsidie is verleend. De rechtbank kan verweerder hierin volgen en is dan ook van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de financiële overzichten niet kunnen gelden als financieel verslag als bedoeld in de subsidiebesluiten en de daaraan verbonden uitvoeringsovereenkomst. Gelet hierop mocht verweerder ten aanzien van beide subsidies een korting van 50% toepassen vanwege het ontbreken van een financiële verantwoording, alsmede een korting van 20% voor het ontbreken van accountantsverklaringen.

14. Uit de vorenstaande overwegingen volgt dat aan de verantwoordingsplicht ten aanzien van de subsidies over 2013 en 2014 niet is voldaan. Dat betekent ook dat de verantwoording niet tijdig is geschied en dat verweerder hiervoor een korting van 5% op de subsidies mocht toepassen. De rechtbank acht dit niet onredelijk.

Tot slot heeft eiser ten aanzien van beide subsidiejaren nog aangevoerd dat verweerder een ondeugdelijke belangenafweging heeft gemaakt, omdat onvoldoende rekening is gehouden met het faillissement van de stichting, de langlopende subsidierelatie en de consequenties van de terugvordering voor de failliete boedel en de schuldeisers van de stichting.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder blijkens de bestreden besluiten in zijn belangenafweging rekening heeft gehouden met het feit dat sprake is van een faillissement en dat hij de te betrekken belangen heeft gewogen. Mede bezien tegen de achtergrond dat ook bij een faillissement aan de subsidieverplichtingen moet worden voldaan, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aan het belang van een verantwoorde besteding van publieke middelen een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan de belangen die eiser heeft gesteld.

16. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. G. Drenth, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.