HR, 23-10-2009, nr. 08/00118

Edelhoogachtbaar College,

Het gaat in deze zaak om de vraag of verweerster in cassatie (hierna: de EOO) zich als internationale organisatie ten overstaan van de Nederlandse rechter op immuniteit van jurisdictie kan beroepen in een door een voormalige werknemer tegen haar aangespannen geding in verband met de inmiddels beëindigde arbeidsverhouding. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het toekennen van immuniteit van jurisdictie aan de EOO moet afstuiten op de stelling van de voormalige werknemer dat de interne rechtsgang die is aangewezen voor geschillen tussen de EOO en haar (ex)werknemers, niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM, zodat immuniteitsverlening ertoe leidt dat hem de bescherming van art. 6 EVRM wordt onthouden.

De feiten liggen als volgt (zie r.o. 1 en 2 van het arrest van het hof in verbinding met r.o. 2 van het vonnis van de kantonrechter).

Bij exploot van 13 januari 2006 heeft [eiser] de EOO gedagvaard voor de rechtbank 's‑Gravenhage, sector kanton (hierna: de kantonrechter), en gevorderd, kort gezegd, een verklaring voor recht dat de EOO aansprakelijk is voor de schade die [eiser] heeft geleden als gevolg van de uitoefening van werkzaamheden in haar dienst, en veroordeling van de EOO tot betaling aan [eiser] van de aldus geleden en nog te lijden immateriële schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. [Eiser] heeft primair aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat de EOO haar zorgplicht ex art. 7:658 BW jegens hem heeft geschonden. Subsidiair heeft hij zijn vordering gebaseerd op art. 6:162 BW.

De EOO heeft vóór alle weren ten gronde bij incidentele vordering de exceptie van onbevoegdheid opgeworpen. Zij heeft daartoe aangevoerd dat zij immuniteit van jurisdictie geniet op grond van art. 8 van het Verdrag en art. 3 van het PPI, en dat in art. 13 van het Verdrag een exclusieve rechtsgang is aangewezen voor geschillen tussen de EOO en haar (ex)werknemers, zoals [eiser].

[Eiser] heeft verweer gevoerd tegen de incidentele vordering van de EOO. Hij heeft daartoe onder meer aangevoerd dat de rechtsgang die is aangewezen voor geschillen tussen de EOO en haar (ex)werknemers niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM, zodat het toekennen van immuniteit aan de EOO ertoe zou leiden dat hem de toegang tot een procedure die een aan art. 6 EVRM gelijkwaardige bescherming biedt, wordt onthouden.

De kantonrechter heeft bij vonnis van 3 augustus 2006 de incidentele vordering van de EOO gegrond geoordeeld en verklaard dat de Nederlandse rechter in de hoofdzaak geen rechtsmacht heeft. De kantonrechter was van oordeel dat niet is komen vast te staan dat de rechtsgang die is aangewezen voor geschillen tussen de EOO en haar (ex)werknemers niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM (r.o. 4.12).

[Eiser] is van het vonnis van de kantonrechter in hoger beroep gegaan bij het gerechtshof te 's‑Gravenhage, doch tevergeefs: bij arrest van 28 september 2007 heeft het hof het beroepen vonnis bekrachtigd.

Het hof heeft daartoe onder meer en voor zover thans nog van belang, samengevat, het volgende overwogen. Het feit dat de vordering van [eiser] is gestoeld op een aansprakelijkheid van de EOO die voortvloeit uit de voormalige dienstbetrekking tussen de EOO en [eiser], is voldoende voor een terecht beroep op immuniteit van de EOO (r.o. 3.4). Dit betekent dat aan de Nederlandse rechter in de onderhavige zaak in beginsel geen rechtsmacht toekomt. Op dit beginsel dient een uitzondering te worden gemaakt indien [eiser] door de eerbiediging van de hier aan de orde zijnde immuniteit de toegang tot een procedure die een aan art. 6 EVRM gelijkwaardige bescherming biedt, wordt onthouden (r.o. 3.5). Ingevolge art. 13 van het Verdrag kan [eiser] zijn geschil aan het Ambtenarengerecht voorleggen nadat hij de interne beroepsprocedure heeft doorlopen (r.o. 3.6). De stelling van [eiser] dat de procedure bij het Beroepscomité en het Ambtenarengerecht niet een aan art. 6 EVRM gelijkwaardige bescherming biedt, moet worden verworpen. Anders dan [eiser] aanvoert, staat niet vast dat het Ambtenarengerecht geen zelfstandig (feiten)onderzoek zal doen naar het oorzakelijk verband tussen de arbeidsomstandigheden en de arbeidsongeschiktheid van [eiser] (r.o. 3.10). Ook de stelling van [eiser] dat het Ambtenarengerecht niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM omdat het partijen het recht op een mondelinge behandeling ontzegt, moet als onvoldoende onderbouwd worden verworpen (r.o. 3.12). De slotsom van het hof is dat voor [eiser] een effectieve rechtsgang openstaat, dan wel open heeft gestaan (r.o. 3.17).

[Eiser] is tegen het arrest van het hof (tijdig) in cassatie gekomen met een uit vijf onderdelen opgebouwd middel, dat door de EOO is bestreden met conclusie tot verwerping van het cassatieberoep.

Alvorens de door het middel aangevoerde klachten te bespreken, sta ik kort stil bij een paar algemene aspecten van de immuniteit van jurisdictie van internationale organisaties en de invloed daarop van art. 6 EVRM.

De grondslag van de immuniteit van internationale organisaties ligt in de noodzaak het functioneren van internationale organisaties te beschermen. Internationale organisaties zouden hun werk niet goed kunnen doen als rechters van het gastland kunnen oordelen over de handelingen die zij verrichten. Vgl. P.H.F. Bekker, The legal Position of Intergovernmental Organizations, diss. 1994, blz. 155; A. Nollkaemper, Kern van het internationaal publiekrecht, 2007, blz. 139. Bij immuniteit van jurisdictie van een internationale organisatie gaat het dan ook om een zgn. functionele immuniteit. Anders dan bij staatsimmuniteit, waarvan de grondslag ligt in de soevereine gelijkheid van staten en waarbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen typische overheidshandelingen (acta iure imperii) en rechtshandelingen die de staat op voet van gelijkheid met particulieren is aangegaan (acta iure gestionis), moet bij de immuniteit van internationale organisaties een onderscheid worden gemaakt tussen officiële en niet-officiële activiteiten van de organisatie. De officiële activiteiten zijn activiteiten die samenhangen met het bereiken van het doel van de organisatie en vallen in beginsel onder de immuniteit. Niet-officiële activiteiten vallen buiten de immuniteit. Vgl. Bekker, a.w., blz. 163; Nollkaemper, a.w., blz. 141. Tot geschillen die verband houden met de vervulling van de taken van de organisatie behoren in ieder geval arbeidsgeschillen tussen de organisatie en werknemers die in dienst van de organisatie bij het vervullen van die taken een essentiële rol spelen. Zie HR 20 december 1985, NJ 1986, 438 nt. P.J.I.M. de Waart.

Immuniteitsverlening kan het recht op toegang tot de rechter van art. 6 EVRM beperken. In twee uitspraken uit 1999 heeft het EHRM met betrekking tot de immuniteit van internationale organisatie aangegeven waar hier de grens moet worden getrokken. Zie EHRM 18 februari 1999, appl.nr. 26083/94 (Waite en Kennedy tegen Duitsland) en EHRM 18 februari 1999, appl.nr. 28934/95 (Beer en Regan tegen Duitsland).

De eerstbedoelde zaak betrof een arbeidsgeschil van twee werknemers met een in Duitsland gevestigd onderdeel van het Europese Ruimte Agentschap (ESA). In het door de werknemers aangespannen geding voor de Duitse rechter, werd het beroep van ESA op immuniteit van jurisdictie gehonoreerd. Bij het EHRM beriepen de werknemers zich op schending van art. 6 EVRM (toegang tot de rechter). Het EHRM overwoog onder meer:

Uit deze overwegingen kan worden afgeleid dat de beperkingen van het recht op toegang tot de rechter die het gevolg kunnen zijn van het toekennen van immuniteit van jurisdictie aan de internationale organisatie en de verwijzing van de eiser naar de rechtsgang binnen de organisatie de essentie van het aan art. 6 lid 1 EVRM ontleende recht van de eiser onverlet moeten laten, een legitiem doel moeten dienen en proportioneel moeten zijn. Voor de Nederlandse rechter betekent dit dat hij in het concrete geval dient te toetsen of de rechtsgang binnen de internationale organisatie eiser ‘reasonable alternative means’ biedt om zijn rechten onder art. 6 lid 1 EVRM effectief te beschermen. Zie nader over deze rechtspraak van het EHRM A. Reinisch & U.A. Weber, In the Shadow of Waite and Kennedy. The Jurisdictional Immunity of International Organizations, the Individual's Right of Access to the Courts and Administrative Tribunals as Alternative Means of Dispute Settlement, International Organizations Law Review, 2004, blz. 59 e.v.; C.G. van der Plas, De taak van de rechter en het IPR, diss. 2005, blz. 264–266; N. Blokker, Recht van internationale organisaties, in: N. Horbach, R. Lefeber & O. Ribbelink (red.), Handboek Internationaal recht, 2007, blz. 437 e.v., blz. 449–451; A. Reinisch, The Immunity of International Organizations and the Jurisdiction of their Adminstrative Tribunals, Chinese Journal of International Law 2008, blz. 285 e.v.

Het gaat in de onderhavige zaak vooral om de vraag of art. 6 lid 1 EVRM een recht op mondelinge behandeling impliceert en of de procedure bij het Ambtenarengerecht effectieve bescherming van dit recht biedt. De rechtspraak van het EHRM (zie EHRM 12 november 2002, appl.nr. 28394/95, Döry tegen Zweden) leert dat

Het recht op een openbare behandeling impliceert dus een recht op mondelinge behandeling, maar dit recht is niet absoluut. Een mondelinge behandeling kan, afgezien van het geval waarin uitdrukkelijk of stilzwijgend afstand van het recht op mondelinge behandeling wordt gedaan, achterwege blijven wanneer de zaak geen feitelijke of rechtsvragen aan de orde stelt die niet op basis van het dossier en de schriftelijke stukken kunnen worden afgedaan. Zie nader over deze rechtspraak P. Smits, Artikel 6 EVRM en de civiele procedure, 2008, blz. 113–115 en 175–178.

Ik keer terug naar het middel.

Onderdeel A van het middel is gericht tegen r.o. 3.4 van het bestreden arrest, waar het hof onder meer overweegt:

Het onderdeel klaagt primair dat het hof een te enge, en daarom onjuiste, althans onbegrijpelijke uitleg heeft gegeven aan de grondslag van de vordering van [eiser], door te oordelen dat deze enkel stoelt op een aansprakelijkheid uit een voormalige dienstbetrekking, terwijl [eiser] een veel ruimere grondslag geeft aan zijn grondslag, namelijk dat de EOO zich niet hield aan — en zelfs niet beschikte over — normen op het gebied van arbeidsomstandigheden.

De klacht faalt m.i. Ter ondersteuning van het standpunt dat [eiser] een veel bredere grondslag aan zijn vordering zou hebben gegeven dan het hof heeft aangenomen, verwijst het onderdeel naar de dagvaarding in hoger beroep onder 1.8 t/m 1.14. Hoewel op die plaats inderdaad wordt betoogd dat de EOO geen regels op het gebied van arbeidsomstandigheden had of naleefde, valt niet in te zien dat [eiser] daarmee de arbeidsrechtelijke grondslag van zijn vordering zou hebben uitgebreid of gewijzigd. Het niet naleven van regels op het gebied van arbeidsomstandigheden — waardoor [eiser] stelt schade te hebben geleden — is immers onlosmakelijk verbonden met de arbeidsverhouding tussen [eiser] en de EOO, zodat niet onbegrijpelijk is dat het hof heeft geoordeeld dat de vordering van [eiser] is gestoeld op een aansprakelijkheid van de EOO die voortvloeit uit de voormalige dienstbetrekking tussen haar en [eiser]. Het oordeel van het hof kan, nu het berust op een aan het hof als feitenrechter voorbehouden uitleg van de gedingstukken, op juistheid niet worden onderzocht.

Subsidiair klaagt het onderdeel dat het hof, door het geschil omtrent de vordering van [eiser] op de daaraan meegegeven grondslag aan te merken als een ‘arbeidsgeschil’ zoals bedoeld in HR 20 december 1986, NJ 1986, 438, een te ruime interpretatie heeft gegeven aan dat begrip ‘arbeidsgeschil’. De klacht berust kennelijk op de opvatting dat de maatstaf om te bepalen of sprake is van een arbeidsgeschil ter zake waarvan de internationale organisatie zich kan beroepen op immuniteit, is of een procedure al dan niet het officiële functionaren van de organisatie belemmert.

De klacht berust op een opvatting die niet als juist kan worden aanvaard. De in die opvatting voorgestane maatstaf is te beperkt. De juiste maatstaf is dat het moet gaan om geschillen die onmiddellijk verband houden met de vervulling van de aan de organisatie opgedragen taken. Zie HR 13 november 2007, NJ 2008, 147 nt. N. Keijzer. Dit is ook de maatstaf die het hof in r.o. 3.4 heeft aangelegd. De klacht moet daarom falen.

Onderdeel B van het middel klaagt dat het hof bij de beoordeling van de vraag of de procedure voor Beroepscommité en Ambtenarengerecht een procedure is die een aan art. 6 EVRM gelijkwaardige bescherming biedt, een essentiële stelling van [eiser] onbesproken heeft gelaten. Het betreft de stelling dat art. 6 EVRM niet alleen eisen stelt in procedurele zin, maar ook in materiële zin (pleitnota in hoger beroep a/z [eiser] onder 28 t/m 38).

Het onderdeel zal niet tot cassatie kunnen leiden. De door het onderdeel bedoelde stelling berust op een onjuiste rechtsopvatting, zodat het hof de stelling slechts had kunnen verwerpen. Art. 6 EVRM stelt geen materiële eisen, althans geen eisen aan de inhoud van de ‘civil rights and obligations’ wier vaststelling in geding is. Ik citeer uit EHRM 21 november 2001, appl.nr. 37112/97 (Fogarty tegen het Verenigd Koninkrijk):

Onderdeel C van het middel komt op tegen de verwerping — in r.o. 3.10 — door het hof van de stelling van [eiser] dat het Ambtenarengerecht niet voldoet aan de eisen van art. 6 EVRM omdat het geen eigen feitenonderzoek verricht. Volgens het onderdeel is het oordeel van het hof onbegrijpelijk, omdat (1) het hof heeft nagelaten aan te geven uit welke ‘andere uitspraken’ dan de door het hof in r.o. 3.10 besproken uitspraak blijkt dat het Ambtenarengerecht in voorkomende gevallen zelf onderzoek doet en zich zo nodig door een deskundige laat adviseren, en (2) het hof niet is ingegaan op de uitspraak van het Ambtenarengerecht van 4 februari 2004 (nr. 2295), naar welke uitspraak [eiser] onder 84 van zijn pleitnota in hoger beroep heeft verwezen en waaruit zou volgen dat het Ambtenarengerecht de feitenvaststelling overneemt tenzij sprake is van een ‘manifest error’.

De onder (1) bedoelde klacht faalt. Blijkens de gedingstukken heeft de EOO de stelling van [eiser] dat het Ambtenarengerecht geen zelfstandig feitenonderzoek zou doen, gemotiveerd bestreden en daarbij verwezen naar uitspraken van het Ambtenarengerecht waaruit volgens de EOO blijkt dat het Ambtenarengerecht wèl zelfstandig de feiten onderzoekt en zo nodig herbeoordeelt en herziet (memorie van antwoord onder 27). Met ‘andere uitspraken’ heeft het hof kennelijk het oog op die door de EOO genoemde uitspraken.

Ook de onder (2) bedoelde klacht kan naar mijn oordeel geen doel treffen. De onder 84 van de pleitnota in hoger beroep van [eiser] geciteerde overweging uit de bedoelde uitspraak van het Ambtenarengerecht laat zich in redelijkheid niet anders lezen dan dat het gerecht, behoudens ‘manifest error’, zich niet geroepen acht bewijs door middel van verklaringen van personen die zijn afgelegd ten overstaan van de interne beroepsinstantie opnieuw te waarderen, nu het gerecht die personen niet zelf heeft gezien en gehoord. De overweging heeft dus niet betrekking op de algemene vraag of het Ambtenarengerecht zelfstandig feitenonderzoek doet, maar op een specifieke vraag van bewijswaardering. De tweede klacht faalt daarom reeds bij gebrek aan belang.

Onderdeel D van het middel is gericht tegen de verwerping door het hof — in r.o. 3.11 en 3.12 — van de stelling van [eiser] dat het Ambtenarengerecht niet voldoet aan art. 6 EVRM omdat het partijen het recht op een mondelinge behandeling stelselmatig ontzegt. Zie ik het goed, dan klaagt het onderdeel dat het oordeel van het hof onbegrijpelijk is omdat het hof kennelijk enerzijds tot uitgangspunt heeft genomen dat er in beginsel een recht bestaat op een openbare hoorzitting waarvan slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken, en anderzijds veronderstellenderwijs tot uitgangspunt heeft genomen dat in de meer dan 2200 zaken die sinds 1982 door het Ambtenarengerecht zijn behandeld slechts eenmaal tot een mondelinge behandeling is besloten. Subsidiair klaagt het onderdeel dat, indien het hof het gegeven van het houden van slechts één hoorzitting op 2200 zaken sinds 1982 niet (mede) tot uitgangspunt heeft genomen, het oordeel van het hof onbegrijpelijk is, omdat dan niet duidelijk is waarom het die (feitelijke) essentiële stelling niet heeft gevolgd.

De primaire klacht berust op een verkeerde lezing van het bestreden arrest en faalt derhalve wegens gebrek aan feitelijke grondslag. Het hof heeft de stelling van [eiser] dat in de meer dan 2200 zaken die sinds 1982 door het Ambtenarengerecht zijn behandeld slechts eenmaal tot een mondelinge behandeling is besloten, niet — ook niet veronderstellenderwijs — tot uitgangspunt genomen. Het hof heeft overwogen — in r.o. 3.12 — dat [eiser] weliswaar heeft gesteld dat het Ambtenarengerecht verzoeken om een hoorzitting pleegt af te wijzen, maar niet heeft gesteld (laat staan onderbouwd) dat het hierbij ging om gemotiveerde verzoeken om een hoorzitting in zaken waarin een hoorzitting wel geïndiceerd was, en dat dit ook anderszins niet is gebleken. Het hof heeft met deze overweging kennelijk tot uitdrukking willen brengen dat [eiser] niet aan zijn stelplicht heeft voldaan en dat de enkele stelling dat in de meer dan 2200 zaken die sinds 1982 door het Ambtenarengerecht zijn behandeld slechts eenmaal tot een mondelinge behandeling zou zijn besloten, zonder nadere onderbouwing die [eiser] niet heeft gegeven, ontoereikend is om te kunnen aannemen dat de procedure voor het Ambtenarengerecht op het punt van het recht op mondelinge behandeling geen aan art. 6 EVRM vergelijkbare bescherming biedt.

Uit het vorenstaande volgt dat naar mijn oordeel ook de subsidiaire klacht niet tot cassatie kan leiden. Het hof heeft kennelijk geoordeeld dat de bedoelde stelling van [eiser] slechts steun zou kunnen geven aan het betoog dat het Ambtenarengerecht, wat het recht op een mondelinge behandeling betreft, niet voldoet aan art. 6 EVRM, indien zou blijken dat het Ambtenarengerecht gemotiveerde verzoeken om een hoorzitting pleegt af te wijzen, ook in zaken waarin een hoorzitting wel geïndiceerd is. Nu het hof heeft vastgesteld dat [eiser] dit niet heeft gesteld (laat staan onderbouwd) en dit ook niet anderszins is gebleken, is niet onbegrijpelijk dat het hof de stelling van [eiser] niet heeft gevolgd.

Onderdeel E van het middel mist naast de eerder aangevoerde klachten zelfstandige betekenis.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,