EHRM, 07-12-2006, nr. 10504/03

Il ne prête pas à controverse entre les parties que le refus d'enregistrer le parti en question constituait une ingérence dans le droit du requérant à la liberté d'association, protégé par l'article 11. Tel est aussi l'avis de la Cour.

La restriction dénoncée n'est pas justifiée sous l'angle de l'article 11, sauf si, ‘prévue par la loi’, elle était dirigée vers un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 et ‘nécessaire, dans une société démocratique, pour les atteindre’.

Selon la Cour, l'ingérence était prévue par la loi, à savoir la loi n^o 424/1991 sur les partis politiques ainsi que la Charte des droits et libertés fondamentaux, laquelle loi satisfaisait aux exigences d'accessibilité et de prévisibilité. Ceci n'est pas davantage contesté par les parties.

Pour le Gouvernement, l'ingérence litigieuse visait le but légitime de la protection des droits d'autrui, dont notamment le droit garanti par l'article 7 § 1 de la Convention.

Le requérant soutient que, au contraire, c’était le but du PL de protéger les droits de l'homme contre des violations commises par les régimes totalitaires.

De l'avis de la Cour, la mesure litigieuse peut passer pour avoir visé au moins un des buts légitimes au sens du paragraphe 2 de l'article 11 : la protection des droits d'autrui.

En l'occurrence, le différend porte donc sur la question de savoir si l'ingérence était ‘nécessaire dans une société démocratique’.

Le Gouvernement note que le motif retenu par les autorités nationales pour refuser d'enregistrer le PL était le but proclamé tendant à ‘l'annulation de la continuité juridique avec les régimes totalitaires (imprescriptibilité, impunité de certains faits)’. Comme le requérant a confirmé dans son recours devant la Cour suprême, ce but visait à punir les crimes du régime communiste notamment en déclarant criminels certains faits commis entre 1948 et 1989, c'est-à-dire à introduire la rétroactivité de certaines dispositions du code pénal. De l'avis de la Cour suprême, un tel objectif était absolument incompatible avec le principe inaliénable de l'Etat de droit car il s'attaquait à ses bases démocratiques. Le Gouvernement souscrit à cet avis, considérant que si un parti vise à abolir l'interdiction de rétroactivité de la loi pénale, il tend ainsi à éliminer un des éléments constitutifs de l'Etat de droit et nie aussi un principe fondamental du droit international des droits de l'homme, consacré entre autres par l'article 7 § 1 de la Convention. Qui plus est, en vertu de l'article 15 § 2, ce principe ne peut faire l'objet d'aucune dérogation. Il ne fait donc pas de doute que le droit de ne pas être sujet à l'application rétroactive d'une loi pénale est un attribut inaliénable de l'individu qui fait partie du noyau dur des droits de l'homme.

Selon le Gouvernement, il découle de cette importance capitale du principe de la non-rétroactivité qu'il ne peut pas être supprimé, du moins dans une société démocratique, et ce ni par le biais des méthodes formellement démocratiques. En tout état de cause, la République tchèque serait toujours liée par cet impératif sur le plan international.

Il s'ensuit pour le Gouvernement que toute activité politique tendant à abolir ce principe doit être strictement interdite ou éliminée au plus tôt. Même la liberté d'expression, dont se nourrit la démocratie, ne saurait s'appliquer là où sont en jeu l'ordre constitutionnel du pays et ses obligations internationales n'autorisant aucune dérogation. En effet, l'intérêt à respecter ces obligations qui consacrent les valeurs essentielles de la communauté internationale l'emporte sur celui d'un parti politique à engager un débat public visant à supprimer cette obligation.

Dans la situation où le changement de l'ordre constitutionnel tchèque envisagé par le PL était donc incompatible avec l'idéal européen d'une société démocratique et avec les engagements internationaux de la République tchèque, les autorités nationales ont raisonnablement conclu que les fondateurs de ce parti ne pouvaient pas se prévaloir de la protection de la Convention.

Le Gouvernement soutient également que la mesure attaquée était proportionnée au but poursuivi. Dès lors que le refus d'enregistrement se basait exclusivement sur le but précité du PL, il ne s'agissait pas d'interdire au requérant d'exercer son droit d'association en bloc et pro futuro. Si l'intéressé avait renoncé audit but, rien ne se serait opposé à l'enregistrement du parti et il aurait pu participer à la compétition politique.

De l'avis du Gouvernement, il serait au contraire disproportionné de demander aux autorités d'autoriser des partis dont le programme vise à abolir les éléments essentiels d'une société démocratique. Selon lui, l'on ne saurait empêcher les autorités de prendre au sérieux les buts proclamés par un parti dans ses statuts, car il serait absurde d'exiger de l'Etat d'attendre passivement dans l'espoir qu'à la suite de son accès au pouvoir ledit parti ne sera pas en mesure de mettre son programme en application.

Le Gouvernement soutient donc que la mesure litigieuse a satisfait à tous les critères fixés par la jurisprudence.

Le requérant observe que l'article 11 doit s'envisager aussi à la lumière de l'article 10 et que les exceptions visées dans son paragraphe 2 appellent une interprétation stricte, ce qui réduit la marge d'appréciation de l'Etat. Se référant à l'arrêt Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie(n^o46626/99, § 48, CEDH 2005-… (extraits)), il rappelle la nécessité d'examiner si le refus d'enregistrer un parti politique répond à un ‘besoin social impérieux’. Il soutient à cet égard que dans la présente affaire, il n'existait aucune menace imminente à la démocratie et qu'il n'y avait donc pas lieu de recourir à une mesure aussi extrême que la suppression du PL avant même qu'il ait pu commencer son activité.

Selon le requérant, la mesure contestée n’était donc pas nécessaire dans une société démocratique ; au contraire, pour être une société démocratique, la République tchèque doit déclarer et appliquer sa discontinuité avec les régimes totalitaires, pour empêcher que ceux-ci se mettent en place. En effet, étant donné que les protagonistes de ces régimes ont un pouvoir illimité sur la législation pénale, ils pourraient toujours s'assurer une impunité absolue.

L'intéressé s'oppose également à ce que le but litigieux du PL soit interprété comme une introduction générale de la rétroactivité. Il ressort selon lui de la formulation pertinente que le PL visait la discontinuité avec les régimes totalitaires et tendait à promouvoir l'annulation de ‘l'impunité de certains faits’. Le requérant admet que l'un des moyens pour atteindre ce but pouvait être, comme l'a dit la Cour suprême, le fait de définir rétroactivement comme criminels certains faits qui n'avaient pas été considérés comme tels par l'Etat totalitaire. Sur ce point, il souligne que l'article 7 § 2 de la Convention constitue une brèche dans le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale, ce que le Gouvernement a complètement négligé dans ses observations. Il note que, dès lors que cette exception ne figure pas dans le droit interne tchèque, il était légitime pour un parti politique de s'efforcer de l'introduire dans la législation, afin que celle-ci soit compatible avec l'article 7 § 2.

La Cour a confirmé à plusieurs reprises le rôle primordial que jouent les partis politiques dans un régime démocratique où ils bénéficient des libertés et droits reconnus par l'article 11 (ainsi que par l'article 10) de la Convention. En effet, ceux-ci représentent une forme d'association essentielle au bon fonctionnement de la démocratie car ils ont, de par leur rôle, la capacité d'exercer une influence sur l'ensemble du régime du pays. Etant donné qu'ils participent ainsi à un exercice collectif de la liberté d'expression, les partis politiques peuvent prétendre à la protection des articles 10 et 11 de la Convention car toute mesure prise à leur rencontre affecte à la fois la liberté d'association et, partant, l'état de la démocratie dans le pays dont il s'agit (voir, parmi beaucoup d'autres, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, arrêt du 30 janvier 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, §§ 25, 42–43 ; Parti socialiste de Turquie (STP) et autres c. Turquie, n^o 26482/95, § 36, 12 novembre 2003 ; Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, n^o46626/99, § 45, CEDH 2005-… (extraits)).

La liberté d'association n'est toutefois pas absolue et il faut admettre que lorsqu'une association, par ses activités ou les intentions qu'elle déclare expressément ou implicitement dans son programme, met en danger les institutions de l'Etat ou les droits et libertés d'autrui, l'article 11 ne prive pas les autorités d'un Etat du pouvoir de protéger ces institutions et personnes. Cela découle à la fois du paragraphe 2 de l'article 11 et des obligations positives qui incombent à l'Etat en vertu de l'article 1 de la Convention de reconnaître les droits et libertés des personnes relevant de sa juridiction (Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], n^os 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, §§ 96–103, CEDH 2003-II). Néanmoins, l'Etat doit user de ce pouvoir avec parcimonie, car les exceptions à la règle de la liberté d'association appellent une interprétation stricte, seules des raisons convaincantes et impératives pouvant justifier des restrictions à cette liberté.

Ainsi, la Cour a déjà estimé qu'un parti politique peut mener la campagne en faveur d'un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l'Etat à deux conditions :

Il en découle nécessairement qu'un parti politique dont les responsables incitent à recourir à la violence ou proposent un projet politique qui ne respecte pas une ou plusieurs règles de la démocratie ou qui vise la destruction de celle-ci ainsi que la méconnaissance des droits et libertés qu'elle reconnaît, ne peut se prévaloir de la protection de la Convention contre les sanctions infligées pour ces motifs (voir Yazar et autres c. Turquie, n^os 22723/93, 22724/93 et 22725/93, § 49, CEDH 2002-II ; Refah Partisi et autres, précité, § 98).

Pour déterminer si le refus d'enregistrer un parti politique répond à un ‘besoin social impérieux’, la Cour doit principalement rechercher :

Elle tiendra également compte dans son examen global quant à ces points de l'évolution historique dans laquelle se situe le refus d'enregistrer le parti politique en question (voir Refah Partisi et autres, précité, § 104 ; Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu, précité, § 48).

Lorsqu'elle exerce son contrôle, la Cour n'a point pour tâche de se substituer aux autorités nationales qui sont mieux placées qu'une juridiction internationale pour décider de la politique législative et des mesures de mise en œuvre, mais de vérifier sous l'angle de l'article 11 les décisions qu'elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d'appréciation. Il ne s'ensuit pas qu'elle doive se borner à rechercher si l'Etat défendeur a usé de ce pouvoir de façon raisonnable, de bonne foi et avec soin ; il lui faut considérer l'ingérence litigieuse à la lumière de l'ensemble de l'affaire pour déterminer si elle était ‘proportionnée au but légitime poursuivi’ et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent ‘pertinents et suffisants’. Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés par l'article 11 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents (voir, mutatis mutandis, Parti communiste unifié de Turquie et autres, précité, §§ 46–47 ; Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu, précité, § 49).

En l'espèce, les autorités tchèques ont expressément invoqué, pour justifier les décisions litigieuses, la nécessité de protéger les bases démocratiques de l'Etat et, partant, les droits des citoyens. Il incombe maintenant à la Cour d'examiner si l'on peut considérer que le refus d'enregistrer le PL répondait à l'époque des faits à un ‘besoin social impérieux’ pour atteindre les buts légitimes poursuivis et qu'il était proportionné à ces buts.

La Cour relève que dans les passages en cause de ses statuts, le PL présentait un projet politique visant à obtenir, dans le respect des règles démocratiques, l'annulation de la continuité juridique avec les régimes totalitaires. Le requérant confirme que ce but aurait dû être atteint par l'annulation de‘ l'impunité de certains faits’ commis par les représentants du régime communiste, c'est-à-dire par l'introduction de nouvelles dispositions pénales définissant rétroactivement comme criminels certains faits qui n'avaient pas été considérés comme tels par l'Etat totalitaire. L'intéressé est d'avis qu'un tel changement de la législation est autorisé par l'article 7 § 2 de la Convention et ne porte donc aucunement atteinte aux principes démocratiques. Bien qu'il ait soumis cet argument à la Cour constitutionnelle, en réaction à la décision de la Cour suprême, la juridiction constitutionnelle ne s'y est pas prononcée (voir paragraphes 47–50 ci-dessous).

La Cour rappelle qu'il ressort des travaux préparatoires de la Convention que le paragraphe 2 de l'article 7 a pour but d'introduire une exception dans le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale, car ‘des situations peuvent se produire dans lesquelles le législateur d'un pays se voit forcé de recourir à une loi pénale rétroactive’. Ce raisonnement était selon les auteurs de la Convention valable notamment pour les crimes de guerre commis lors de la seconde guerre mondiale ainsi que pour les crimes contre l'humanité.

La Cour n'a pas à se prononcer sur un quelconque parallèle entre les faits qui se sont produits en Europe pendant la seconde guerre mondiale et les événements survenus sur le territoire de l'ancienne Tchécoslovaquie entre 1948 et 1989. Elle considère néanmoins qu'il faut tenir compte du contexte historique et politique de la présente affaire. Elle observe à cet égard qu'après le changement de régime en 1989, le législateur tchèque a adopté deux lois (n^o 480/1991 et 198/1993) déclarant que le régime communiste violait constamment et systématiquement les droits de l'homme, les principes fondamentaux de l'Etat démocratique, les traités internationaux ainsi que ses propres lois, et qu'il poursuivait ses buts en commettant des infractions et en persécutant les citoyens. De surcroît, le requérant a fait savoir devant les juridictions nationales que le PL entendait procéder, lors de l'introduction rétroactive de nouvelles infractions, dans le respect des règles démocratiques et dans le sens de l'exception prévue par l'article 7 § 2 de la Convention (voir aussi Kolk et Kisliy c. Estonie (déc.), n^o 23052/04, 17 janvier 2006).

Par ailleurs, l'article 5 de la loi n^o 198/1993 dispose que le délai de prescription ne courait pas, pour ce qui est des infractions restées impunies pour des raisons politiques, entre le 25 février 1948 au 29 décembre 1989. Vu l'âge des auteurs éventuels de telles infractions, cette disposition équivaut de facto, selon la Cour, à l'imprescriptibilité de ces faits, en faveur de laquelle le PL voulait mener campagne.

Eu égard aux éléments susmentionnés, rien ne permet de constater, selon la Cour, que le PL n'entendait pas poursuivre ses buts à l'aide des moyens légaux et démocratiques, et que le changement de la législation proposé était incompatible avec les principes démocratiques fondamentaux.

Certes, on ne saurait exclure que le programme politique d'un parti cache des objectifs et intentions différents de ceux qu'il affiche publiquement. Pour en savoir plus, il faut comparer le contenu de ce programme avec les actes et prises de positions des membres et dirigeants du parti en cause. Or, en l'espèce, le programme du PL, tel que précisé par son comité préparatoire au cours de la procédure devant les autorités nationales, n'aurait guère pu se voir démenti par de quelconques actions concrètes car, sa demande d'enregistrement ayant été rejetée, le parti n'a pas même eu le temps d'en mener (voir, mutatis mutandis, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu, précité, § 57).

Il convient enfin de noter que la Cour a déjà jugé que le rejet de la demande d'enregistrement était une mesure radicale qui ne pouvait s'appliquer qu'aux cas les plus graves (voir, mutatis mutandis, Parti socialiste et autres, précité, § 51).

Or, en l'espèce, eu égard à l'absence de projet politique du PL de nature à compromettre le régime démocratique dans le pays et/ou à l'absence d'une invitation ou d'une justification de recours à la force à des fins politiques, le refus de l'enregistrer apparaît disproportionné au but visé et, partant, non nécessaire dans une société démocratique.

Il y a donc eu violation de l'article 11 de la Convention.