CRvB, 04-05-2012, nr. 10-4552 AKW

Appellant, geboren in 1937, heeft zowel de Nederlandse als de Marokkaanse nationaliteit. Hij is volgens eigen zeggen in de jaren ’60 naar Nederland gekomen. Appellants eerste echtgenote woont in Nederland, evenals zijn volwassen kinderen uit dit huwelijk en zijn kleinkinderen. Appellant is in augustus 1988 opnieuw gehuwd. Zijn tweede echtgenote woont in Marokko. Uit dit huwelijk zijn vier kinderen geboren, voor wie appellant kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) heeft ontvangen. Hieraan lag ten grondslag dat appellant ten minste drie maanden per jaar bij zijn vrouw en kinderen in Marokko verbleef, zodat hij geacht werd (ook) met hen een huishouden te vormen.

Bij besluit van 24 april 2008 heeft de Svb appellant met ingang van het derde kwartaal van 2007 kinderbijslag geweigerd, op de grond dat hij niet meer verzekerd was ingevolge die wet. Het namens appellant tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit van 4 september 2008 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de Svb overwogen dat appellant in elk geval sedert 2004 het grootste deel van het jaar bij zijn gezin in Marokko verblijft en dat daaruit geconcludeerd kan worden dat het middelpunt van zijn maatschappelijk leven niet in Nederland maar in Marokko ligt. Appellant kan daarom volgens de Svb niet langer worden geacht ingezetene van Nederland te zijn.

De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat gelet op het totaalbeeld van de ter zake doende factoren geen steun kan worden gevonden voor de stelling van appellant dat het middelpunt van zijn maatschappelijk leven op de peildatum van het derde kwartaal van 2007 in Nederland lag. Appellant kan daarom niet als ingezetene van Nederland worden aangemerkt. De rechtbank ziet evenmin steun voor de stelling dat het middelpunt van appellants maatschappelijk leven zich zowel in Nederland als in Marokko afspeelt.

In hoger beroep is - voor zover hier van belang - namens appellant gesteld dat appellant ingezetene is van Nederland en dat ten onrechte voorbij wordt gegaan aan factoren die daarop wijzen. Voorts is opgemerkt dat appellant sinds oktober 2007 in Nederland verblijft en dat de kinderbijslag derhalve had moeten worden hervat.

De Svb heeft hangende het geding in hoger beroep medegedeeld dat naar aanleiding van de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (LJN BP1466) en 4 maart 2011 (LJN BP6285) is besloten het beleid ten aanzien van ingezetenschap te wijzigen. Heroverweging van de van belang zijnde feiten heeft in het voorliggende geval niet tot een ander oordeel geleid. Ter zitting van de Raad heeft de Svb medegedeeld dat appellant met ingang van het vierde kwartaal van 2008 weer als ingezetene wordt beschouwd en vanaf dat kwartaal weer kinderbijslag ontvangt.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat gezien de datum van het besluit van 24 april 2008 in dit geding aan de orde is of appellant op de peildata van het derde kwartaal van 2007 tot en met het tweede kwartaal van 2008 als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd.

In artikel 6 van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.

In de hiervoor genoemde arresten van 21 januari 2011 en 4 maart 2011 heeft de Hoge Raad overwogen dat het er bij de beoordeling naar de omstandigheden van ingezetenschap op aankomt of deze van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Die duurzame band hoeft niet sterker te zijn dan de band met enig ander land, zodat voor een woonplaats hier te lande niet noodzakelijk is dat het middelpunt van iemands maatschappelijke leven zich in Nederland bevindt. Uit de parlementaire geschiedenis van het fiscale woonplaatsbegrip volgt volgens de Hoge Raad dat de wetgever geen bijzondere betekenis heeft willen toekennen aan bepaalde (categorieën) omstandigheden, zoals iemands sociale of economische binding met een land. Die parlementaire geschiedenis acht de Hoge Raad ook maatgevend voor de uitleg van het begrip woonplaats in de AKW. In het licht daarvan moet worden aangenomen dat voor de aanwezigheid van een woonplaats in Nederland niet is vereist dat de betrokkene economische banden met Nederland heeft, bijvoorbeeld door het verrichten van betaalde arbeid.

Naar aanleiding van deze arresten heeft de Svb aangekondigd dat zijn - wetsinterpreterend - beleid ten aanzien van ingezetenschap gewijzigd zal worden. In een brief van 10 augustus 2011 gericht aan de president van de Raad heeft de Svb de thans gehanteerde uitgangspunten bij de beoordeling van ingezetenschap medegedeeld en nader toegelicht. Deze uitgangspunten, die blijkens een mededeling ter zitting binnenkort in de Beleidsregels Svb nader kenbaar gemaakt zullen worden, komen er - kort en op hoofdlijnen samengevat - op neer dat de Svb wonen in Nederland aanneemt als sprake is van een persoonlijke band van duurzame aard tussen betrokkene en Nederland. Of sprake is van zo’n band wordt beoordeeld aan de hand van alle in aanmerking komende feiten en omstandigheden van het geval. Bepalend is of uit de uiterlijke feiten en omstandigheden blijkt dat de banden van betrokkene met Nederland voldoende sterk zijn om te kunnen aannemen dat hij hier te lande het middelpunt van zijn persoonlijke levensbelangen heeft. Objectieve en subjectieve factoren als woon- en werkomgeving, gezin, financiën en inschrijving in het bevolkingsregister worden tegen elkaar afgewogen om tot een eindoordeel te komen. Er wordt niet beslist op basis van één factor, het onderlinge verband van factoren is doorslaggevend.

Factoren waar de Svb in dit verband in het bijzonder acht op slaat zijn de duurzaamheid van het verblijf in Nederland of elders en het al dan niet kunnen beschikken over een duurzame woning in Nederland. Voor zover op basis van het geheel van feiten en omstandigheden niet ondubbelzinnig kan worden vastgesteld waar een betrokkene woont, acht de Svb het kunnen beschikken over een duurzame woning een doorslaggevende factor. De intentie van een betrokkene om in Nederland te wonen acht de Svb van belang indien deze blijkt uit objectieve feiten en omstandigheden en deze ook verwezenlijkt kan worden. Bij de beoordeling van de persoonlijke band met Nederland betrekt de Svb een groot aantal feiten en omstandigheden zoals, onder meer, de plaats waar het gezin van betrokkene verblijft, de aanwezigheid van familie in Nederland, de wijze waarop in het onderhoud wordt voorzien en het volgen van een cursus Nederlandse taal of andere opleidingen.

Ten slotte gaat de Svb ervan uit dat een betrokkene slechts in één land tegelijk woonachtig kan zijn.

Voor het voorliggende geschil is tevens van belang het beleid van de Svb ten aanzien van het einde van de verplichte verzekering na vertrek uit Nederland. De Svb onderscheidt hier een drietal situaties. Bij vertrek om zich definitief in het buitenland te vestigen, zal het ingezetenschap met ingang van de volgende dag eindigen. Bij verblijf in het buitenland voor minder dan een jaar geldt als uitgangspunt dat het ingezetenschap niet eindigt, mits het - voorgenomen - buitenlands verblijf bedoeld is tijdelijk te zijn. Bij vertrek voor meer dan een jaar uit Nederland zal de band met Nederland minder sterk worden naarmate de betrokkene langer buiten Nederland verblijft. Aan de hand van de feitelijke omstandigheden zal worden beoordeeld of de betrokkene (nog) als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd. Ingezetenschap eindigt in elk geval - behoudens in zeer uitzonderlijke gevallen - als drie jaar zijn verlopen na het vertrek uit Nederland.

Voorts is van belang de toelichting op de thans door de Svb gehanteerde uitgangspunten. Daarin is het volgende opgenomen.

“Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waaronder het arrest van januari, blijkt dat de [Hoge] Raad van mening is dat de nationale criteria betreffende ingezetenschap tot de conclusie kunnen leiden dat een persoon in twee landen woont (zie over de dubbele woonplaats in de jurisprudentie van de Hoge Raad de conclusie van de AG van 31 maart jongstleden, zaaknr. CPG 10/02689, LJN: BQ2085).

Vanuit een fiscaal perspectief is een dubbele woonplaats geen onoverkomelijk probleem. Immers, in de fiscaliteit is het ingezetenschap niet zozeer van belang voor de vraag of belasting mag worden geheven maar voor de vraag naar welke maatstaf dit zal gebeuren. Het ingezetenschap dient louter om vast te stellen of een persoon als binnenlandse belastingplichtige dan wel als buitenlandse belastingplichtige moet worden gezien. Als twee landen belasting wensen te heffen van één persoon, zijn er andere instrumenten dan het ingezetenschap die worden ingezet om conflicten te vermijden (zo wordt vaak gekeken naar het aantal dagen/nachten die een persoon in een jaar in het ene of andere land doorbrengt).

In het kader van de sociale zekerheid geldt dat het in beginsel onwenselijk is dat een persoon in twee landen verzekerd is; enerzijds om dubbele premiebetaling te voorkomen, anderzijds om problemen te voorkomen die zich kunnen voordoen bij de toekenning van uitkeringen. Daarnaast geldt dat verdragen inzake sociale zekerheid in de regel ter voorkoming van dubbele verzekering juist het ingezetenschap als criterium hanteren. Een beoordeling van het ingezetenschap die ertoe leidt dat een betrokkene in twee landen ingezetene is, staat derhalve haaks op het verdragsrecht. Op basis van deze overwegingen is er in de nieuwe beleidsregels voor gekozen aan te haken bij de systematiek van het OESO Modelverdrag dat er, anders dan de jurisprudentie van de Hoge Raad, toe leidt dat een persoon slechts van een land ingezetene kan zijn.”

Ter zitting van de Raad is van de zijde van de Svb voorts verklaard dat in gevallen als het onderhavige, waarin een betrokkene een aantal jaren achter elkaar gedurende langere tijd bij zijn gezin in het buitenland verblijft, als vaste gedragslijn wordt gehanteerd dat bij een verblijf van meer dan zes maanden per jaar in drie opvolgende jaren de betrokkene niet meer als ingezetene van Nederland wordt beschouwd.

Zoals de Raad al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 oktober 2006 (LJN AZ2599) is het de exclusieve taak van de rechter om in procedures als de onderhavige het wettelijk begrip ingezetene uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat de Svb geen wetsinterpreterende beleidsregels mag opstellen, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. Zij zijn in het algemeen dus niet van doorslaggevende betekenis voor het antwoord op de vraag of een betrokkene als ingezetene moet worden aangemerkt, met dien verstande dat wel steeds beoordeeld moet worden of de Svb zijn beleidsregels ter zake, voor zover daarin sprake is van een begunstigende uitleg van de wet, ook stelselmatig heeft toegepast.

Appellant heeft onbetwist jarenlang in Nederland gewoond. Ter zitting van de rechtbank heeft appellant vermeld circa 45 jaar geleden naar Nederland te zijn gekomen. Hij heeft zowel de Nederlandse als de Marokkaanse nationaliteit. Appellant heeft hier een huurhuis, waarin zijn eerste echtgenote woont. Zijn kinderen en kleinkinderen wonen in Nederland. Daarnaast heeft appellant een echtgenote en vier kinderen in Marokko. Op 3 september 2005 heeft appellant op een door hem ingevuld formulier vermeld dat hij zijn gezin in Marokko vier maal per jaar bezoekt en in totaal tien maanden per jaar daar verblijft. In een brief van 5 oktober 2005 heeft hij vermeld zeven tot tien maanden per jaar bij zijn gezin in Marokko door te brengen. In augustus 2006 heeft appellant verklaard zijn gezin in Marokko één à twee keer per jaar te bezoeken en daar ongeveer 44 weken per jaar te verblijven.

In zijn onder 3.2 genoemde arresten heeft de Hoge Raad vooropgesteld dat de wetgever met het woonplaatsbegrip in de volksverzekeringswetten heeft beoogd aan te sluiten bij het fiscale woonplaatsbegrip. Om te vermijden dat dit eenvormige begrip door de rechter in zaken betreffende de sociale zekerheid op een andere wijze wordt uitgelegd dan door de rechter in belastingzaken, is beroep in cassatie opengesteld ter zake van schending of verkeerde toepassing van de regels over de woonplaats in - onder andere - de artikelen 2 en 3 van de AKW en de daarop gebaseerde bepalingen. Daarmee is de Hoge Raad aangewezen als de hoogste rechter met betrekking tot de uitleg van dit woonplaatsbegrip.

Zoals onder 4.3 al kort is weergegeven, heeft de Hoge Raad overwogen dat voor de beoordeling waar iemand woont, acht moet worden geslagen op alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval. Het komt er daarbij op aan of deze omstandigheden van dien aard zijn dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Die duurzame band behoeft niet sterker te zijn dan de band met enig ander land, zodat voor een woonplaats hier te lande niet noodzakelijk is dat het middelpunt van iemands maatschappelijk leven zich in Nederland bevindt. De Hoge Raad heeft in dit verband verwezen naar zijn arrest van 22 december 1971, BNB 1973, 120. In dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat artikel 4, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen - waarin evenals in artikel 3, eerste lid, van de AKW is neergelegd dat waar iemand woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld - niet uitsluit dat, beoordeeld naar de omstandigheden, iemand tegelijkertijd zowel met Nederland als met een ander land een zo duurzame betrekking van persoonlijke aard onderhoudt dat hij gezegd moet worden in beide landen te wonen.

Uit de onder 4.10 en 4.11 weergegeven overwegingen van de Hoge Raad leidt de Raad af dat de Hoge Raad geen ruimte ziet voor een andere uitleg van het woonplaatsbegrip bij de uitvoering van de sociale verzekeringswetten dan onder de belastingwetgeving. De Raad kan de Svb dan ook niet volgen in zijn standpunt dat binnen de sociale zekerheid voor een andere invulling van dit begrip moet worden gekozen, waarbij een dubbele woonplaats is uitgesloten. Ook voor de toepassing van de AKW dient derhalve aan de hand van de door de Hoge Raad gegeven criteria te worden beoordeeld of de betrokkene ten tijde van belang zijn woonplaats in Nederland had.

Gezien de onder 4.9 geschetste omstandigheden is de Raad van oordeel dat appellant op de in geding zijnde peildata (ook) woonplaats in Nederland had. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat appellant enige decennia in Nederland heeft gewoond, hij de Nederlandse nationaliteit heeft, appellant hier te lande beschikt over een duurzame woning, waarin zijn eerste echtgenote woonachtig is en waar hij steeds terugkeert, zijn kinderen en kleinkinderen in Nederland wonen en appellant nimmer de intentie heeft geuit zich blijvend buiten Nederland te vestigen, welke intentie ook niet uit de omstandigheden valt af te leiden. Dat appellant gedurende enige jaren langere periodes bij zijn tweede gezin in Marokko heeft verbleven, kan niet afdoen aan de duurzame band van persoonlijke aard tussen appellant en Nederland die uit voornoemde omstandigheden blijkt.

Het onder 4.2 tot en met 4.13 overwogene leidt de Raad tot het oordeel dat appellant op de peildata van het derde kwartaal van 2007 tot en met het tweede kwartaal van 2008 ten onrechte niet als ingezetene is aangemerkt. De rechtbank heeft het bestreden besluit ten onrechte in stand gelaten. De Raad zal de aangevallen uitspraak daarom vernietigen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip woonplaats. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt.

De Raad ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,– voor verleende rechtsbijstand in eerste aanleg en op € 437,– voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, tezamen € 759,–.