Rb. Utrecht, 26-09-2007, nr. SBR 07-121

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 21 november 2006 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 12 juni 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit is de op 24 april 2006 aan eiseres verleende exploitatievergunning ingetrokken.

Het geding is behandeld ter zitting van 5 juli 2007, waar eiseres in persoon is verschenen. Namens verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen mr. M.H.A. de Vries, werkzaam bij de gemeente Montfoort.

Op 24 april 2006 heeft verweerder aan eiseres, destijds handelend onder de naam [K], een vergunning verleend voor de exploitatie van een horeca-inrichting, te vestigen op het adres [adres] te Montfoort. Op 30 april 2006 is eiseres gestart met een theetuin en galerie op dit adres. De bedoeling van eiseres was de exploitatie tot 1 oktober 2006 voort te zetten en bij gebleken succes dit jaarlijks te herhalen.

[R], (mede-)eigenaar van het aangrenzende (braakliggende) perceel, heeft bij brief van 7 mei 2006 bezwaar gemaakt tegen de verlening van de exploitatievergunning.

Bij primair besluit van 12 juni 2006 is de vergunning ingetrokken, op de grond dat deze was verstrekt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.

Op 27 juni 2006 heeft eiseres tegen dit primaire besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij verzocht om een oplossing teneinde haar schade te beperken, bijvoorbeeld door de exploitatie te gedogen totdat op haar bezwaar zou zijn beslist. Daarnaast heeft zij op 7 juli 2006 een verzoek ingediend tot vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van de theetuin en galerie, en heeft zij op 10 juli 2006 de rechtbank Utrecht verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het besluit van 12 juni 2006, dan wel een door de rechter te bepalen schadebeperkende maatregel.

De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak van 21 juli 2006 afgewezen, op de grond dat de intrekking van de exploitatievergunning naar verwachting in een bodemprocedure in stand zou blijven. Het vrijstellingsverzoek van eiseres is op 2 oktober 2006 door het college van burgemeester en wethouders (B&W) afgewezen, omdat niet werd voldaan aan de daarvoor in de beleidsregels geformuleerde voorwaarden.

Op 7 september 2006 heeft eiseres B&W om een schadevergoeding verzocht van € 37.265,-. Dit verzoek is op 31 oktober 2006 afgewezen. Daarna heeft eiseres op 6 december 2006 aan verweerder verzocht om, in het kader van een minnelijke regeling, over te gaan tot schadevergoeding ter hoogte van € 18.000,-. Op 30 januari 2007 is ook dit verzoek afgewezen, op de grond dat de door eiseres gemaakte kosten voor haar eigen risico dienen te komen.

Op 18 september 2006 is, naar aanleiding van het bezwaar van eiseres, een hoorzitting gehouden. Vervolgens heeft de Commissie van advies voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Montfoort (de Commissie) op diezelfde datum een advies aan de burgemeester uitgebracht. Dit advies luidt het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren. Tevens wordt geadviseerd het bezwaarschrift van [R] bij gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren. Het bezwaar van eiseres is vervolgens in het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Standpunten van partijen

Eiseres heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat zij zich bij de voorbereiding van haar onderneming goed heeft laten informeren door de gemeente en dat door het verstrekken van de vergunning bij haar het vertrouwen is gewekt dat zij met haar onderneming een aanvang kon maken. Dit is volgens haar ook bevestigd door [T] (verder te noemen [T]), werkzaam bij de eenheid Veiligheid van de gemeente Montfoort. Voorts acht eiseres de bij de intrekking door verweerder gemaakte belangenafweging niet inzichtelijk. Omdat de intrekking van de vergunning voortkomt uit een door de gemeente gemaakte fout, was de gemeente volgens eiseres gehouden de schade, die daarvan het directe gevolg was, te beperken door haar bijvoorbeeld een overgangstermijn te gunnen of door de geleden schade aan haar te vergoeden. De schade, bestaande uit de door haar gepleegde investeringen, is volgens eiseres aanzienlijk. Eiseres merkt verder op dat zij ten tijde van het overleg met [T] bekend was met de inhoud van het bestemmingsplan en juist om die reden uitgebreid om inlichtingen heeft verzocht en overleg heeft gepleegd. [T] had daarbij volgens eiseres aangegeven dat een kleinschalige theetuin geen probleem zou zijn. Eiseres bestrijdt verder de stelling van verweerder dat de verhuurders van het terrein waarop zij haar onderneming had voorzien, op de hoogte waren van het feit dat de exploitatie van een horecagelegenheid als [K] niet geoorloofd was, althans dat zij eiseres daarover hadden geïnformeerd. Tenslotte stelt eiseres dat het besluit onbevoegd is genomen, nu het niet, zoals in de APV is bepaald, door de burgemeester maar door het college van burgemeester en wethouders is ondertekend.

Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de Commissie, op het standpunt gesteld dat de abusievelijk verleende vergunning, wegens strijd met het bestemmingsplan terecht is ingetrokken. Op het moment van intrekking was de vergunning volgens verweerder nog niet onherroepelijk en lag er bovendien een bezwaarschrift met kans van slagen, zodat eiseres met een mogelijke intrekking diende rekening te houden en van een gerechtvaardigd vertrouwen bij eiseres niet kan worden gesproken. Volgens verweerder had eiseres bovendien haar onderzoeksplicht als ondernemer ruimer moeten invullen zodat zij had kunnen, en moeten, weten dat de vergunning in strijd was met het bestemmingsplan en daarom niet had mogen worden afgegeven. Ook was volgens verweerder aan de verhuurders al meerdere keren medegedeeld dat op het betreffende perceel geen horeca gevestigd mocht worden.

Toepasselijk recht

Artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Montfoort 2005 (APV) bepaalt dat het verboden is een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Het tweede lid van dit artikel bepaalt onder meer dat de burgemeester de vergunning weigert indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het bestemmingsplan.

In artikel 1.6, aanhef en onder b, van de APV is voorts geregeld dat tot intrekking van de vergunning kan worden overgegaan indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.

Beoordeling van het geschil

De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit, evenals het primaire besluit van 12 juni 2006, tot stand is gekomen in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit bevoegdelijk moet worden genomen. Op basis van artikel 1.6 en 2.3.1.2 van de APV is de burgemeester bevoegd om tot intrekking van een verleende vergunning over te gaan, zodat ook de burgemeester op het daartegen gemaakte bezwaar diende te beslissen. Het besluit op bezwaar dient dan ook om die reden te worden vernietigd. Nu verweerder bij fax van 4 juli 2007 heeft meegedeeld dat hij het besluit op bezwaar bekrachtigt en daarmee dit besluit geheel voor zijn rekening neemt, ziet de rechtbank in het onderhavige geval aanleiding om te beoordelen of toepassing kan worden gegeven aan de bevoegdheid voorzien in artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om de rechtsgevolgen van dit te vernietigen besluit in stand te laten. De rechtbank is van oordeel dat er redenen zijn om geen toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en overweegt daartoe als volgt.

Niet in geschil is dat de vergunning is afgegeven in strijd met het bestemmingsplan en dat deze ingevolge de bepalingen van de APV daarom niet had mogen worden verleend. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 december 2005, LJN: AU7608) kan aan een bestuursorgaan in het algemeen niet de bevoegdheid worden ontzegd een eenmaal genomen beslissing in te trekken, wanneer achteraf blijkt dat deze op een fout berust. Deze bevoegdheid vindt wel een begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit beginsel kan onder andere meebrengen dat de schade die door de aanvrager als gevolg van het herzien van de gunstige beslissing wordt geleden, door het bestuur moet worden vergoed. Daarvoor is naar het oordeel van de rechtbank wel van belang of eiseres (zonder meer) van de juistheid van het besluit heeft kunnen uitgaan.

Uit de in het geding gebrachte stukken, waaronder met name de emailcorrespondentie tussen eiseres en [T], en uit hetgeen door eiseres daaromtrent onweersproken is gesteld, blijkt dat zij ter voorbereiding op haar vergunningsaanvraag bij de gemeente heeft geïnformeerd naar de mogelijkheden. Zij heeft uitgebreid toegelicht wat haar plannen en bedoelingen waren en haar zorg geuit over de vraag of de vergunning tijdig in haar bezit zou zijn. Dat eiseres daarvoor bij [T] aan het juiste adres was, wordt bevestigd door het feit dat deze het primaire besluit tot intrekking van 12 juni 2006 namens verweerder heeft ondertekend. In haar emailbericht van 28 maart 2006 heeft [T] verder onder meer aangegeven dat een vergunning geen probleem zou zijn en dat eiseres, ook indien zij de vergunning nog niet ontvangen had "gewoon kon open gaan op 30 april".

De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarmee in de voorbereidingsfase alles heeft gedaan binnen haar mogelijkheden om het risico, zoals zich dat in het onderhavige geval heeft verwezenlijkt, te vermijden. Dat eiseres verdergaand onderzoek had moeten doen, volgt de rechtbank niet. Het standpunt van verweerder dat de onderzoeksplicht van eiseres feitelijk verder zou reiken dan dat van het bestuursorgaan zelf (de vergunning is immers verleend), acht de rechtbank niet redelijk. Ook is niet gebleken dat eiseres wist dat aan de verhuurders van het perceel bij herhaling was medegedeeld dat een horeca-inrichting als door haar voorzien niet was toegestaan. Dit alles leidt tot de conclusie dat eiseres er van uit mocht gaan dat de vergunning terecht en op goede gronden was afgegeven.

Dat in beginsel het risico van gepleegde investeringen voor rekening van de ondernemer komt indien voor de daaraan ten grondslag liggende vergunning de bezwaartermijn nog niet is verlopen, acht de rechtbank juist. In het onderhavige geval berust de intrekking echter op een door verweerder gemaakte fout en niet op het door de derdebelanghebbende gemaakte bezwaar. In zo'n geval dient aan een zo verstrekkend besluit als de intrekking van een begunstigende beschikking naar het oordeel van de rechtbank een deugdelijke belangenafweging ten grondslag te liggen. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van gegeven de belangen van eiseres naar behoren te hebben afgewogen. In de eerste plaats is eiseres niet gehoord voordat de vergunning is ingetrokken, zo blijkt ook uit het verslag van de hoorzitting van 18 september 2006. Onder de gegeven omstandigheden had het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen om bij het nemen van het intrekkingsbesluit tenminste te onderzoeken wat de gevolgen voor eiseres waren en te bezien of in dat licht nog ruimte bestond om de aan de intrekking verbonden, voor eiseres negatieve, gevolgen te beperken. Uit het bestreden besluit blijkt niet van een dergelijke afweging. Verweerder beperkt zich daarin tot het standpunt dat, nu het besluit ten tijde van de intrekking nog niet onherroepelijk was, alle eventuele schade voor rekening van eiseres dient te komen en heeft ten onrechte niet bezien of aan eiseres een overgangstermijn had moeten worden gegund dan wel een andere vorm van compensatie had moeten/moet worden geboden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het niet zo zijn dat een fout van een bestuursorgaan zonder nadere afweging (geheel) voor rekening van de burger komt.

De rechtbank acht het verder voldoende aannemelijk dat eiseres als gevolg van het intrekken van de vergunning en de handhaving daarvan in bezwaar nadeel heeft geleden. Vast staat dat zij half juni 2006 abrupt de exploitatie van de galerie en theetuin heeft moet afbreken en dat zij daardoor in ieder geval het tot oktober van dat jaar geplande seizoen niet heeft kunnen afmaken en mogelijk de door haar verrichte investeringen niet heeft kunnen terugverdienen.

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft volstaan met beoordeling van het bezwaar op formele gronden. Verweerder had moeten bezien in hoeverre eiseres als gevolg van de intrekking van de vergunning schade heeft geleden die redelijkerwijs niet (geheel) voor haar rekening zou moeten blijven. Nu verweerder dat heeft nagelaten, verdraagt het bestreden besluit zich in zoverre niet met artikel 3:2 en artikel 3:4 van de Awb en ontbeert daardoor een deugdelijke motivering zoals bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het besluit komt daarmee voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in het voorgaande heeft overwogen en waarin een gemotiveerd oordeel met betrekking tot de aanspraken van eiseres op schadevergoeding of een andere vorm van compensatie is vervat.

De rechtbank ziet geen aanleiding over te gaan tot een proceskostenveroordeling nu niet is gebleken van kosten die hiervoor in aanmerking komen.

De rechtbank beslist als volgt.

verklaart het beroep gegrond,

vernietigt het bestreden besluit,

draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen,

bepaalt dat de gemeente Montfoort het door eiseres betaalde griffierecht ad € 141,- aan haar vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet en in het openbaar uitgesproken op 26 september 2007.

De griffier: De rechter:

mr. E. Mulder mr. Y. Sneevliet

Afschrift verzonden op: