CBb, 17-10-2018, nr. 18/1289

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 4.568 kilogram.

Het College heeft ten vervolge op een regiezitting van 12 april 2018 een aantal rechtshulpverleners en verweerder uitgenodigd gezamenlijk een representatieve selectie van zaken te maken en verweerder verzocht die zaken voortvarend in bezwaar af te handelen met het oog op behandeling van beroepen in deze zaken op de zitting van 26 september 2018.

Bij besluit van 5 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 4.634 kilogram.

Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

De achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel

Zoals het College in zijn uitspraken van 21 augustus 2018 (onder meer ECLI:NL:CBB:2018:414) heeft toegelicht maakt Nederland sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). De derogatie maakt het mogelijk onder voorwaarden af te wijken van de in de Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) neergelegde norm die inhoudt dat landbouwbedrijven per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond aanwenden. De Europese Commissie moet toestemming geven voor het ophogen van die norm. Nederland dient daartoe een actieprogramma op te stellen. Voorwaarde voor verlening van derogatie is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet overstijgt (het derogatieplafond). Het in de derogatie vermelde fosfaatplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van afspraken op nationaal niveau gelden sectorale plafonds. De gezamenlijke Nederlandse melkveehouderijen kunnen op basis daarvan gezamenlijk 84,9 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren. In het Zesde Nederlandse Actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2018-2021) heeft Nederland aangekondigd deze plafonds in de Meststoffenwet vast te leggen.

Tot 1 april 2015 gold een Europees stelsel van melkquota om de melkproductie te beperken. Nadat in 2008 in Europees verband is besloten om dat stelsel per 1 april 2015 af te schaffen, is in verband met de voorziene groei van melkveebedrijven de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) ingevoerd, met ingang van 1 januari 2015. Deze had tot doel de groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken via grondgebondenheid en/of mestverwerking. Per 1 januari 2016 is (met het Besluit van 26 september 2015, Stb. 2015, nr. 344) het stelsel van grondgebonden groei ingevoerd om grondloze groei van melkveehouders te voorkomen.

De overschrijding in 2014 van het derogatieplafond van de sector en in 2015 van het nationale derogatieplafond was aanleiding voor de regering om bij brief van 2 juli 2015 (Kamerstukken II, 2015–2016, 33 979, nr. 98) aan te kondigen dat een wetsvoorstel zal worden ingediend “ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten”. Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017, later is dat 2018 geworden, alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Omdat werd voorzien dat met de uitgifte van fosfaatrechten op het niveau van de melkveestapel op 2 juli 2015 de productie boven het fosfaatplafond zou uitkomen is een wettelijke voorziening opgenomen die het mogelijk maakt bij algemene maatregel van bestuur een afromingspercentage toe te passen zowel bij toekenning (verder ook genoemd: de generieke korting) als bij overdracht van rechten (zie de brief van 3 maart 2016, Kamerstukken II, 2015-16, 33 979, nr. 108). Deze generieke korting geldt niet voor bedrijven die in het kalenderjaar 2015 volledig grondgebonden waren, dat wil zeggen dat deze bedrijven in 2015 voldoende fosfaatruimte hadden voor hun volledige mestproductie. Voor bedrijven met een gering mestoverschot geldt een geringere korting.

Op 12 juli 2017 is de korting met inachtneming van de op dat moment bekende gegevens en de adviezen van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet en de Commissie knelgevallen fosfaatrechten vastgesteld op 8,3% (brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Kamer, Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 100).

Relevante bepalingen

Kern van het fosfaatrechtenstelsel is het in artikel 21b, eerste lid, van de Msw neergelegde verbod voor een landbouwer om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd.

Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is –, zijn, zoals hiervoor vermeld, uitgezonderd van de generieke korting. De generieke korting is neergelegd in artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet verminderd met 8,3%. In het tweede lid van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is de uitzondering voor grondgebonden bedrijven neergelegd.

Overtreding van artikel 21b, eerste lid, van de Msw is strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten.

Feiten

3. Verweerder is in het bestreden besluit uitgegaan van een melkveehouderij met op 2 juli 2015 102 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 8 stuks jongvee van één jaar en ouder (categorie 102) en 31 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101). Verweerder heeft bij de toekenning van fosfaatrechten aan appellanten de generieke korting van 8,3% toegepast.

De beroepsgronden

4. Appellanten voeren ten eerste aan dat ingevolge de Msw een generieke korting alleen is toegestaan als daartoe een noodzaak bestaat. Die noodzaak is er volgens de Nitraatrichtlijn enkel als het nationale derogatieplafond wordt overschreden. Dit staat echter niet vast. Er is geen noodzaak tot differentiatie van de korting naar sector of binnen de sector. Het is evenmin noodzakelijk om grondgebonden bedrijven uit te zonderen van de generieke korting. Het ontzien van grondgebonden bedrijven leidt tot een grotere belasting van andere groepen, zoals appellanten. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Bovendien is de korting hoger dan noodzakelijk, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de fosfaatrechten die beschikbaar komen door toepassing van de zogenoemde stoppersregeling en de afroming bij fosfaatoverdrachten. Appellanten worden als niet grondgebonden producent disproportioneel benadeeld door de korting. Zij hebben niet kunnen voorzien dat zij met kortingen als de onderhavige zouden worden geconfronteerd, dat deze met terugwerkende kracht zouden worden ingevoerd en, anders dan toegezegd, boven de 8% zouden uitkomen. Nu dit alles op het moment van het doen van investeringen niet voorzienbaar was, levert dit voor appellanten een individuele en disproportionele last op en is sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Ten slotte betogen appellanten dat verweerder ten onrechte twee kalveren die op 2 juli 2015 zijn verkocht aan een kalvermester ten behoeve van de slacht, niet heeft meegenomen in de basisgegevens. Het aantal stuks jongvee jonger dan één jaar had dan ook op 33 moeten worden vastgesteld.

Het standpunt van verweerder

5. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de generieke korting bijdraagt aan de uitvoering van de Nitraatrichtlijn en daarmee noodzakelijk is. Met de generieke korting wordt geborgd dat de totale fosfaatproductie in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het fosfaatreductieplafond. Verweerder heeft de berekening van de korting toegelicht. Compensatie tussen sectoren is volgens verweerder niet mogelijk. Verweerder acht de generieke korting niet in strijd met de beginselen van evenredigheid, gelijkheid, rechtszekerheid en opgewekt vertrouwen. Volgens verweerder is sprake van een fair balance en ondervinden appellanten geen individuele en disproportionele last. De generieke korting wordt toegepast voor alle niet grondgebonden melkveehouders. Verweerder ziet daarom geen reden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen. Kalveren die op 2 juli 2015 zijn afgevoerd worden niet meegeteld bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten, aldus verweerder, met uitzondering van dieren die op 2 juli 2015 zijn gestorven of direct naar de slacht zijn afgevoerd. Volgens verweerder is de reden hiervoor dat op deze wijze dubbeltellingen worden voorkomen.

Bespreking van de beroepsgronden

Appellanten voeren aan dat de generieke korting zoals neergelegd in wet en uitvoeringsmaatregel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, de evenredigheid en het vertrouwensbeginsel. Zoals ter zitting besproken, zal het College deze gronden betrekken bij het betoog van appellanten dat de generieke korting in strijd is met artikel 1 van het EP.

Artikel 1 van het EP luidt als volgt:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

Artikel 1 van het EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Artikel 1 van het EP is van toepassing bij overheidsinmenging in ‘possessions’ (eigendommen) van een individu. Inmenging kan bestaan uit ontneming of regulering van eigendom. De inmenging moet zijn voorzien bij wet (‘lawful’) en moet het algemeen belang (‘general interest’) dienen. Tot slot moet er een redelijk evenwicht (fair balance) bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.

Beide partijen, en ook het College, gaan ervan uit dat het fosfaatrechtenstelsel ingrijpt in eigendomsrechten en dus op het genot van eigendommen van melkveehouders, waaronder appellanten, zoals dat in de verdragsbepaling is bedoeld. Verder gaan beide partijen en ook het College ervan uit dat het stelsel regulering meebrengt (en niet een ontneming) van die rechten op het eigendom van de melkveehouders en dus ook op die van appellanten.

Ten aanzien van het algemeen belang van het fosfaatrechtenstelsel en meer in het bijzonder de generieke korting overweegt het College het volgende.

De Nederlandse wetgever heeft in dit verband een ruime beoordelingsmarge, die hij niet heeft overschreden met zijn oordeel dat het voor de sector als geheel wenselijk is de derogatie te behouden en dat het daarom noodzakelijk is maatregelen, waaronder de generieke korting, te treffen. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2015-16, 34 532, nr. 3, paragraaf 4.1) komt naar voren dat het (financiële) belang van de derogatie groot is. Bij het wegvallen van de derogatie nemen de totale mestafzetkosten voor de rundveehouderijsector met circa € 116 miljoen per jaar toe. Daarnaast zal de benodigde mestverwerkingscapaciteit met ruim 75% moeten toenemen om het extra overschot aan rundveemest te kunnen verwerken of zal, indien niet tijdig voldoende verwerkingscapaciteit gerealiseerd kan worden, een reductie van 20 procent van het aantal graasdieren noodzakelijk blijken. Naar het oordeel van het College kan daarmee worden aangenomen dat derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient. Dat het fosfaatrechtenstelsel de melkveesector betreft heeft als achtergrond dat gebleken is dat, mede naar aanleiding van het vervallen van de Europese melkquotering per 1 april 2015, de mestproductie in de melkveehouderij fors is toegenomen. Nederland heeft zich voorts gecommitteerd aan de sectorplafonds met het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Met de generieke afroming wordt geborgd dat de fosfaatproductie in de melkveesector en daarmee de totale fosfaatproductie in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het fosfaatproductieplafond.

Dat (op de peildatum) grondgebonden bedrijven worden ontzien bij het opleggen van de generieke korting heeft de wetgever gerechtvaardigd geacht, omdat grondgebonden bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat binnen de daarvoor geldende gebruiksnormen op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen. Grondgebonden bedrijven dragen daardoor ook niet bij aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen (Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 24). Daarbij was een nevendoel om in het kader van voorgestane verduurzaming biologische bedrijven, die onder de groep grondgebonden bedrijven vallen, te ontzien bij de korting. Ook deze doelstellingen kunnen bij de afweging van het algemene belang tegenover dat van niet grondgebonden bedrijven als dat van appellanten worden betrokken (vergelijk onder 6.2.3 van het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493).

Op grond van het vorenstaande is het College van oordeel dat de wetgever redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat het stelsel van fosfaatrechten, waarmee de productie van fosfaat wordt beperkt, en de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven, het algemeen belang dienen.

Vervolgens rijst de vraag of het fosfaatrechtenstelsel voorziet in een ‘fair balance’. Een fair balance vereist ‘a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued’, ofwel een redelijk evenwicht tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Ook bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever veel beoordelingsvrijheid toe.

Juist is dat de vrijstelling van de generieke korting voor grondgebonden bedrijven betekent dat de generieke korting voor andere, niet grondgebonden bedrijven hoger wordt. Dit levert, anders dan appellanten hebben betoogd, op zichzelf niet reeds een individuele en buitensporige last voor laatstgenoemde bedrijven op. De generieke korting die, zoals aangekondigd bij brief van 12 juli 2017 (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 100), uiteindelijk op, maximaal, 8,3% voor niet grondgebonden bedrijven is vastgesteld, is voorts naar het oordeel van het College niet onevenredig. Daarbij neemt het College in aanmerking dat dit percentage, onweersproken, gelegenheid biedt de veestapel in de periode van juli tot invoering op 1 januari 2018 via natuurlijk verloop te laten krimpen en, nu het verbod in artikel 21b van de Msw een jaarplafond betreft, ook nog gedurende het kalenderjaar 2018 kan worden bereikt (zie ook de memorie van toelichting, p. 23). Aanvankelijk is weliswaar een kortingspercentage van niet hoger dan 8% genoemd, maar dit doet aan het voorgaande niet af. Van een rechtens relevante toezegging van de zijde van verweerder is immers geen sprake, het gaat enkel om het uitspreken van verwachtingen over de hoogte van het percentage en een streven om niet boven een bepaald percentage uit te komen.

Nu appellanten, afgezien van de stelling dat zij als deel van de groep niet grondgebonden bedrijven disproportioneel worden getroffen, geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd, is niet gebleken dat zij een individuele en excessieve last hebben te dragen. Dit leidt het College tot de conclusie dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.

Vaststelling van de fosfaatrechten op de peildatum

7. Ten aanzien van de vaststelling van de fosfaatrechten bij toekenning is de vraag die partijen verdeeld houdt hoe “melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden” in artikel 23, derde lid, van de Msw moet worden uitgelegd. Appellanten menen dat de twee op 2 juli 2015 afgevoerde kalveren op die datum zijn gehouden op het bedrijf en dienen te worden meegeteld voor de fosfaatrechten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 23, derde lid, van de Msw zo moet worden uitgelegd dat op 2 juli 2015 aangevoerde dieren wel meetellen, maar op die datum afgevoerde dieren niet. Naar het oordeel van het College bieden de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 23, derde lid, van de Msw geen aanknopingspunten voor de door verweerder voorgestane uitleg. Nu die uitleg bovendien in het nadeel van het betrokken bedrijf is, heeft te gelden dat “melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden” betekent: melkvee dat op enig moment op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. Dat dit mogelijk tot dubbeltellingen leidt doet daar niet aan af. In de betrokken bepaling is voor de handelwijze van verweerder onvoldoende basis. Dit klemt te meer omdat de keuze om afgevoerde dieren niet en aangevoerde dieren wel mee te tellen een zekere mate van willekeur heeft.

Slotsom

Het beroep is gelet op rechtsoverweging 7 gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.

Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.002,-

(1 punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-).

Het College

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op aan appellanten het betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.002,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en

mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2018.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. M.G. Ligthart