Overname bevoegdheden door voorzitter veiligheidsregio, Regionaal Beleidsteam, operationeel leider

Lid 1 onder c, is uitgebreid als onderdeel van de aanpassing van de Politiewet 2012 vanwege de evaluatie van die wet (Kamerstukken II 2020/21, 35759; Stb. 2022, 216).

Over deze term zie de Inleidende opmerkingen bij par. 9Wvr.

De bevoegdheden gaan van rechtswege over op het moment van bijeenroepen van het Regionaal Beleidsteam (RBT). Er zijn geen vormvereisten. Voor de goede orde, zoals aangegeven in de Inleidende opmerkingen bij par. 9Wvr, kunnen gemeenten samenwerken bij een incident dat het grondgebied van meerdere gemeenten raakt, zonder dat het RBT bijeen wordt geroepen. Echter, indien het RBT bijeen is geroepen gaan de genoemde bevoegdheden van de burgemeester van de getroffen of bedreigde gemeenten in de regio over naar de voorzitter. Deze overgang van rechtswege houdt in dat art. 39 niet als een soort vetorecht kan worden gebruikt: het RBT is bijeen, maar individuele burgemeesters treffen nog maatregelen (zoals noodverordeningen) en de voorzitter trekt alleen de bevoegdheden naar zich toe als hij dat nodig acht. Dat is niet het systeem dat de Wvr voorschrijft. Zodra het RBT bijeen is geroepen gaan de bevoegdheden over en is het alleen de voorzitter die deze bevoegdheden kan aanwenden voor de aanpak van de crisis waarvoor het RBT bijeenkomt.

Deze clausule houdt in dat er gemeenten en hun burgemeesters in de betreffende regio zullen of kunnen zijn die niet deelnemen aan het Regionaal Beleidsteam en van wie bevoegdheden niet door de voorzitter worden overgenomen.

De overgang van bevoegdheden heeft alleen betrekking op crises (inclusief rampen) van meer dan lokale betekenis; dit is de betekenis van de zinsnede ‘ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing’. Elke betrokken burgemeester kan nog steeds van zijn bevoegdheden gebruikmaken in verband met lokale verstoringen en ongevallen, uiteraard waar nodig in afstemming met de voorzitter (Kamerstukken I 2009/10, 31 117, C, p. 32), nog afgezien van de hiervoor vermelde clausule waardoor niet-betrokken burgemeesters hun bevoegdheden volledig behouden.

Opvallend is dat niet alle voor crisisbeheersing van belang zijnde bevoegdheden van individuele burgemeesters worden overgenomen, hoewel het de bedoeling was om dit mechanisme toe te passen op alle relevante bevoegdheden die sectorale wetgeving aan burgemeesters toekent (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 44). Het lijkt erop dat daar geen keuze aan ten grondslag heeft gelegen en enkele bevoegdheden zijn vergeten; een aantal staat in de betreffende bepaling niet vermeld, zoals noodonteigening op grond van de onteigeningswet.

De uitzondering van art. 176 lid 3-6 betekent dat geen bekrachtiging is vereist.

De wetgever heeft niet gekozen voor een differentiatiemodel, waarbij de regio’s zelf mogen uitmaken of de commissaris van de Koning dan wel de burgemeester voorzitter van het RBT is (zie ook art. 11 lid 2). De belangrijkste reden hiervoor is de voorkeur voor een landelijk uniform model. Verder zouden er volgens de toelichting onevenwichtige verhoudingen kunnen ontstaan bij de afstemming als een crisis gemeenten treft die in twee regio’s binnen één provincie zijn gelegen en deze regio’s voor een verschillend model hebben gekozen; de commissaris van de Koning zou dan in de ene regio voorzitter RBT kunnen zijn en in de andere niet (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 49).

Art. 11 lid 3 heeft strikt genomen alleen betrekking op de voorzitter van het bestuur, niet op de voorzitter van het Regionaal Beleidsteam. In art. 39 Wvr is geen voorziening voor vervanging opgenomen. Het ligt evenwel in de rede art. 11 lid 3 ook hier toe te passen. De wetgever veronderstelt dat de voorzitter of diens vervanger te allen tijde een burgemeester is. Dat ligt voor de hand aangezien zowel bestuur als Regionaal Beleidsteam bestaat uit burgemeesters, waarbij het beleidsteam is aangevuld met andere bestuurders. Overigens kan in de praktijk een technisch voorzitter voor het RBT worden aangewezen, maar dat is iets anders dan vervanging van de voorzitter. Het schoolvoorbeeld van (zeer geslaagd) technisch voorzitterschap biedt de Bijlmerramp (4 oktober 1992), waarbij de burgemeester van Amsterdam het voorzitterschap overliet aan het hoofd van de afdeling Openbare orde en veiligheid; hij was zelf wel aanwezig, maar paste deze figuur toe om zich te kunnen concentreren op inhoudelijke aspecten (zie Hans Marijnissen, in Trouw, 30 september 2017, Reconstructie – In de chaos na de Bijlmerramp namen deze twee vrouwen het voortouw). Het voorgaande heeft gevolgen voor mogelijke piketregelingen voor de functie van voorzitter RBT. Waarneming van de voorzitter van het RBT kan alleen plaatsvinden door een burgemeester. De piket-poule dient dus slechts een selectie van burgemeesters te bevatten. Piket kent evenwel beperkingen. Zelfs indien de voorzitter veiligheidsregio geen piket heeft, of zelfs indien deze geheel niet in het land is, wil deze toch te allen tijde geïnformeerd worden wanneer zich een ernstig incident in zijn regio heeft voorgedaan. Hij moet in de gelegenheid zijn acuut terug te komen en/of het voorzitterschap van het RBT over te nemen. Er zijn voldoende voorbeelden van politici en topmanagers — in binnen- en buitenland — die hevige repercussies hebben ondervonden door zich afzijdig te houden, bijvoorbeeld door niet terug te keren van vakantie. Dat impliceert dat een piketregeling een achtervang-voorziening is. Wanneer de voorzitter aanwezig is zal deze — zelfs indien hij geen piket heeft — toch het voorzitterschap van het RBT dienen op te pakken. Die bestuurlijk-politieke realiteit wordt ondersteund door wetgeving waarin regels zijn terug te vinden inzake afwezigheid van de bestuurder (zoals art. 11 lid 3), dus niet inzake het wel of niet piket hebben van een bestuurder.

Lid 1 en 2 regelen wie kunnen deelnemen aan het RBT. De ‘functionarissen’ genoemd in lid 3 zijn onder meer de zogenoemde rijksheren, zie de Inleidende opmerkingen bij par. 9, aant. 3. Volgens de regering is de commissaris van de Koning niet bij het RBT aanwezig (Kamerstukken I 2009/10, 31 117, C, p. 37); de informatiepositie van de commissaris is gewaarborgd op grond van art. 43. Bovendien kan de commissaris een liaison sturen.

Het RBT is geen besluitvormend orgaan (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 43). Er wordt daarom ook niet gestemd; in lid 4 is alleen sprake van raadpleging. Dit ligt dus fundamenteel anders dan de situatie in het bestuur van de veiligheidsregio (art. 11 lid 5).

De (hoofd)officier van justitie maakt deel uit van het RBT omdat — volgens de regering — bij iedere crisis vermoedelijk strafrechtelijke implicaties ontstaan (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 39). Dat neemt niet weg dat de regering eerder — in het kader van de informatievoorziening — aangaf dat de opsporing en vervolging ‘nimmer ten koste kan gaan’ van de rampenbestrijding; ‘het sporenonderzoek is daaraan op dat moment ondergeschikt’, zij het dat ‘het de taak is van de hoofdofficier van justitie om de belangen van het strafrechtelijk onderzoek zoveel mogelijk veilig te stellen’ (Kamerstukken II 2002/03, 28 644, nr. 3, p. 46, Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 46). Nog onbeslist is de eventuele positie van de hoofdofficier van justitie als rijksheer. Momenteel is de commissaris van Koning daartoe aangewezen, maar dat is niet meer actueel. De rijksheer op het terrein van justitie kan een belangrijke rol vervullen ten aanzien van de continuïteit van de rechtspleging bij evacuatie van een gebied op grond van de Noodwet rechtspleging.

De gezagsdriehoek blijft bestaan naast het RBT, waarbij in het geval van een bovenlokale crisis de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de handhaving van de openbare orde het gezag over de politie uitoefent (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 39 en 46). De gezagsdriehoek zal volgens de regering in voorkomende gevallen bijeenkomen over de specifieke inzet van de politie: het kan nodig zijn om een afweging te maken tussen de verschillende belangen die een rol spelen in de betreffende crisis (openbare orde, veiligheid, handhaving rechtsorde), waarbij een besluit genomen moet worden over de uitvoering van de politietaak. De gezagsdriehoek heeft eveneens een functie als er sprake is van zeer vertrouwelijke informatie, die alleen in deze kring van personen gedeeld kan worden. De conclusies uit het overleg kunnen worden teruggekoppeld in het RBT (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 46).

De voorzitter neemt ook de informatievoorziening aan de bevolking en aan de personen betrokken bij de crisisbeheersing (inclusief rampenbestrijding) ex art. 7 over. Overigens past daarbij de relativering inzake welke organisatie en wie feitelijk overgaat tot het informeren van het publiek, zie het commentaar op art. 7 Wvr. Afgezien daarvan, ligt het volgens de regering zeer wel in de rede dat de voorzitter de burgemeesters van de getroffen gemeenten een rol laat spelen bij de informatievoorziening (Kamerstukken II 2008/09, 31 117, nr. 9, p. 31).

De commissaris heeft een rol ten aanzien van de samenwerking in het RBT, zie art. 41.

De praktijk kent de figuur van de bronregio, ingeval aan incident in een regio meerdere regio’s raakt. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 2016 zei daarover:

(NHC 2016, p. 13; in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing (2022) is dit niet opgenomen). Er kan uiteraard sprake zijn van een Coördinerende Veiligheidsregio, zoals dat wordt toegepast voor het IJsselmeer en voor de Waddenzee. De Wvr kent echter niet de figuur van uitoefening van bevoegdheden door een regio (bron en/of coördinerend) in het gehele door het incident getroffen gebied, ook interregionaal, zoals het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 2016 suggereerde. De minister van JenV heeft in de Contourennota versterking crisisbeheersing en brandweerzorg een verdere verkenning van de vormgeving en eventuele wettelijke verankering van een interregionaal beleidsteam (IRBT) aangekondigd (bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29517, nr. 225).

Een hiaat in de Wet veiligheidsregio’s is dat de positie van de operationeel leider alleen is geregeld voor de fase waarin de voorzitter veiligheidsregio optreedt. Dat neemt niet weg dat de regionaal operationeel leider tot en met ‘GRIP 3’ — dat wil zeggen voordat een Regionaal Beleidsteam is bijeengeroepen — onder het bevel van een burgemeester valt. (Overigens beperkt de regeling van de operationele leiding door de directeur publieke gezondheid zich niet tot GRIP 4, zie art. 32.) Het zou logischer geweest zijn indien de relatie tussen burgemeester en operationeel leider was geregeld; wanneer de voorzitter het overneemt, zou die gezagsrelatie dan eveneens op hem overgaan.

Tot inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s was de operationele leiding uitsluitend gekoppeld aan het opperbevel. Afgezien van de juridische gevolgen daarvan (afwijken normale verhoudingen, instellen hiërarchie), betekende dit dat — net als het opperbevel — de operationele leiding zich beperkte tot rampenbestrijding (openbare veiligheid). Met de plaatsing van het operationeel leiderschap in art. 39 Wvr heeft de wetgever die beperking laten vervallen. Het Regionaal Operationeel Team ondersteunt immers het Regionaal Beleidsteam over de volle breedte, met inbegrip van de aanpak van een aantasting van de openbare orde. Dat geldt eveneens indien het RBT nog niet bijeen is geroepen en een individuele burgemeester optreedt, ongeacht of dat is ter handhaving van de openbare veiligheid of ter handhaving van de openbare orde. De kernbevoegdheden van de burgemeester tezamen beschouwd betreffen immers beide belangen (art. 172, 175, 176 Gemw, art. 4 en 5 Wvr), zij het dat het opperbevel zelf een beperking kent (maar dat is niet meer dan een nadere invulling van art. 175 Gemeentewet).

Hoewel de wetgeving deze figuur niet kent, kunnen burgemeesters of voorzitters van verschillende regio's gezamenlijk besluiten één 'gemeenschappelijke' operationeel leider aan te wijzen indien dat nodig is voor een effectieve respons, denk aan een grootschalige evacuatie. Letterlijk 'desnoods' gebruiken zij daartoe hun noodbevoegdheden, in dit geval ter afwijking van de Wet veiligheidsregio's en het Besluit veiligheidsregio's.