HvJ EU, 13-12-2017, nr. C-403/16

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (PB 2009, L 243, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 182, blz. 1) (hierna: ‘visumcode’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Soufiane El Hassani en de Minister Spraw Zagranicznych (minister van Buitenlandse Zaken, Polen) over een beslissing van de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (bestuursrechter in eerste aanleg Warschau, Polen) tot verwerping van zijn beroep tegen de beslissing van de Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie [consul van de Republiek Polen te Rabat (Marokko)] van 27 januari 2015 tot weigering van afgifte van een visum aan El Hassani.

El Hassani heeft een aanvraag voor een Schengenvisum ingediend bij de consul van de Poolse Republiek te Rabat om zijn vrouw en zijn kind, die Poolse onderdanen zijn, te kunnen bezoeken. Die aanvraag is door de consul bij beslissing van 5 januari 2015 afgewezen.

Overeenkomstig de Poolse procedurevoorschriften heeft El Hassani een verzoek tot heronderzoek bij dezelfde consul ingediend, die op 27 januari 2015 zijn verzoek opnieuw heeft geweigerd, omdat niet zeker was dat El Hassani van plan was het Poolse grondgebied te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheid van zijn visum.

Verzoeker in het hoofdgeding heeft vervolgens beroep ingesteld tegen die beslissing bij de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Hij betoogt in wezen dat de weigering om in die omstandigheden een visum af te geven, een schending inhoudt van artikel 60 van de vreemdelingenwet, gelezen in samenhang met artikel 8 EVRM. Voorts is hij van mening dat artikel 76 van de vreemdelingenwet niet in een beschermingsnorm voorziet die met artikel 13 EVRM overeenstemt.

El Hassani voert ook aan dat, hoewel zijn vrouw en zijn kind Poolse onderdanen zijn, die nationale wettelijke regeling hem niet toestaat beroep in te stellen bij een bestuursrechter bij weigering van afgifte van een visum, terwijl echtgenoten van burgers van andere lidstaten van de Unie dit wel kunnen.

In zijn verweerschrift van 30 maart 2015 heeft de minister van Buitenlandse Zaken geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep overeenkomstig artikel 5, punt 4, van het wetboek bestuursrechtelijke procedure, en subsidiair tot ongegrondverklaring van het beroep en beëindiging van de procedure.

Bijgevolg heeft El Hassani de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie gevraagd het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 32, lid 3, van de visumcode, teneinde vast te stellen of de werkingssfeer van die bepaling ook het recht omvat om beroep in te stellen tegen de beslissing tot afwijzing van de visumaanvraag.

Bij beslissing van 24 november 2015 heeft de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie het beroep op grond van artikel 5, punt 4, van het wetboek bestuursrechtelijke procedure verworpen, op grond dat de bestuursrechter niet bevoegd is voor beroepen tegen een beslissing van de consul tot weigering van afgifte van een Schengenvisum. Deze rechter heeft bovendien geweigerd het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

Op 28 april 2016 heeft El Hassani cassatieberoep ingesteld bij de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) en daarbij in wezen aangevoerd dat hem als staatsburger van een derde land die geen familielid van een burger van een lidstaat van de Europese Unie in de zin van de inreiswet is, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor een nationale instantie is ontzegd, wat een schending oplevert van artikel 13 EVRM en artikel 32, lid 3, van de visumcode, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), die het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgen.

De verwijzende rechter is van oordeel dat in het Poolse recht de mogelijkheid om tegen een beslissingen over een visumaanvraag beroep in te stellen bij een bestuursrechter, zowel afhankelijk is van welke instantie de bestreden beslissing heeft genomen als van het statuut van de persoon die het beroep instelt.

Tegen de beslissingen van nationale autoriteiten tot weigering van afgifte van een visum die door de commandant van een grenspolitiepost of door de minister van Buitenlandse Zaken worden genomen, of de beslissing van de woiwode (Polen) tot weigering van de verlenging van een visum, kan immers beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, maar dat is niet altijd het geval bij beslissingen van een consul tot weigering van afgifte van een visum, met inbegrip van een Schengenvisum. Een onderdaan van een derde land kan tegen een dergelijke beslissing enkel beroep instellen bij een bestuursrechter als hij familielid van een onderdaan van een lidstaat van de Unie, van een lidstaat van de Europese Vrijhandelsassociatie, een lidstaat van de EER, of van de Zwitserse bondsstaat is in de zin van artikel 2, punt 4, van de inreiswet. Een andere onderdaan van een derde land komt slechts in aanmerking voor een administratief beroep, namelijk een verzoek tot heronderzoek door dezelfde autoriteit overeenkomstig artikel 76, lid 1, punt 1, van de vreemdelingenwet.

De verwijzende rechter stelt vast dat het feit dat de bestuursrechter niet bevoegd is voor zaken betreffende visa die door consuls worden afgegeven, zoals is bepaald in artikel 5, punt 4, van het wetboek bestuursrechtelijke procedure, een schending kan zijn van artikel 32, lid 3, van de visumcode, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea van het Handvest, dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt.

Daarom heeft de Naczelny Sąd Administracyjny de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 32, lid 3, van de visumcode, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht in een voorziening in rechte te voorzien.

Er zij aan herinnerd dat, volgens de bewoordingen van artikel 32, lid 3, van de visumcode, de aanvragers aan wie een visum is geweigerd, tegen die beslissing in ‘beroep’ kunnen gaan, waarbij het beroep wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen en de ‘nationale wetgeving van die lidstaat op het beroep van toepassing [is]’.

Hieruit volgt dat die bepaling, bij een definitieve beslissing tot weigering van een visum, aan de visumaanvragers uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om beroep in te stellen overeenkomstig de nationale wettelijke regeling van de lidstaat die deze beslissing heeft genomen.

De Uniewetgever heeft het aldus aan de lidstaten overgelaten de aard en de concrete modaliteiten te bepalen van de rechtsmiddelen waarover de visumaanvragers beschikken.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, bij ontbreken van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daaruit volgt dat een lidstaat twee cumulatieve voorwaarden moet vervullen, namelijk naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel en van het doeltreffendheidsbeginsel, om zich te kunnen beroepen op het beginsel van procedurele autonomie in gevallen die worden beheerst door het Unierecht (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 49).

Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Zij gelden zowel voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften (arrest van 18 maart 2010, Alassini e.a., C-317/08-C-320/08, EU:C:2010:146, punt 49).

Wat in de eerste plaats het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat dit vereist dat het geheel van regels die van toepassing zijn op beroepen, gelijkelijk van toepassing is op beroepen op grond van schending van het Unierecht en op beroepen op grond van niet-inachtneming van het nationale recht (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de tweede plaats het doeltreffendheidsbeginsel betreft, mag een nationale procedureregel zoals die in het hoofdgeding de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het staat aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, te oordelen of, en zo ja in welke mate, het heronderzoeksstelsel dat aan de orde is in het hoofdgeding, aan die vereisten voldoet.

In dat verband moet de nationale rechter rekening houden met het feit dat de uitlegging van de bepalingen van de visumcode, volgens overweging 29 van die code, in overeenstemming met de door het Handvest erkende grondrechten en beginselen moet gebeuren.

Volgens vaste rechtspraak kunnen de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten immers toepassing vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar kunnen zij niet daarbuiten worden toegepast. In zoverre heeft het Hof reeds eraan herinnerd dat het een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, niet aan het Handvest kan toetsen. Wanneer daarentegen een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, moet het Hof, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of deze regeling verenigbaar is met de grondrechten, waarvan hij de eerbiediging verzekert (zie met name arrest van 26 september 2013, Texdata Software, C-418/11, EU:C:2013:588, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de onderhavige zaak staat vast dat de weigering van het door de verzoeker in het hoofdgeding aangevraagde visum, die hem bij het standaardformulier van bijlage VI bij de visumcode is meegedeeld, op een van de in artikel 32, lid 1, van die code genoemde redenen is gebaseerd.

In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de visumcode de voorwaarden voor afgifte, nietigverklaring of intrekking van eenvormige visa regelt en dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten dus niet op grond van een andere reden dan die welke in die code zijn voorzien kunnen weigeren een eenvormig visum af te geven (arrest van 19 december 2013, Koushkaki, C-84/12, EU:C:2013:862, punten 47 en 51).

Het klopt dat de nationale autoriteiten bij het onderzoek van visumaanvragen over een ruime beoordelingsmarge beschikken inzake de toepassingsvoorwaarden van de weigeringsgronden als bedoeld in de visumcode en de beoordeling van de relevante feiten, maar die beoordelingsmarge doet niets af aan het feit dat die autoriteiten een bepaling van het Unierecht rechtstreeks toepassen.

Daaruit volgt dat het Handvest van toepassing is wanneer een lidstaat op grond van artikel 32, lid 1, van de visumcode de afgifte van een visum weigert.

Artikel 47 van het Handvest, dat een herbevestiging vormt van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, bepaalt in de eerste alinea dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden (zie in die zin arrest van 17 december 2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest bepaalt bovendien dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht wordt behandeld. De eerbiediging van dit recht veronderstelt dat het besluit van een bestuursorgaan dat niet zelf aan de voorwaarden van onafhankelijkheid en onpartijdigheid voldoet, later wordt onderworpen aan toezicht door een rechterlijk orgaan, dat onder meer bevoegd moet zijn om op alle relevante vragen in te gaan (arrest van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, punt 55).

Het begrip ‘onafhankelijkheid’, dat onlosmakelijk verbonden is met de taak van de rechter, houdt vooral in dat de betrokken instantie de hoedanigheid van derde heeft ten opzichte van de autoriteit die de aangevochten beslissing heeft genomen (arrest van 19 september 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, punt 49).

Hieruit volgt, zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat artikel 47 van het Handvest de lidstaten verplicht in een bepaald stadium van de procedure te voorzien in de mogelijkheid om een zaak betreffende een definitieve beslissing tot weigering van een visum voor de rechter aanhangig te maken.

Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 32, lid 3, van de visumcode, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht te voorzien in een beroepsprocedure tegen beslissingen tot weigering van een visum, waarvan de modaliteiten, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, een zaak van de rechtsorde van elke lidstaat zijn. Die procedure moet in een bepaald stadium van de procedure een voorziening in rechte waarborgen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht te voorzien in een beroepsprocedure tegen beslissingen tot weigering van een visum, waarvan de modaliteiten, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, een zaak van de rechtsorde van elke lidstaat zijn. Die procedure moet in een bepaald stadium van de procedure een voorziening in rechte waarborgen.

ondertekeningen