HvJ EU, 16-03-2021, nr. C-28/20

In zijn rechtspraak inzake technische defecten die de werking van een luchtvaartuig aantasten, heeft het Hof een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de ‘interne’ en de ‘externe’ factoren die van invloed zijn op de activiteit van de luchtvaartmaatschappij, zonder dat het uitdrukkelijk deze terminologie heeft gebruikt. Dit is een van de redenen waarom ik voorstel deze benadering te volgen om het aan de orde zijnde probleem op te lossen. Teneinde beter toe te lichten waarom een dergelijk onderscheid relevant is, is het aangewezen om eerst kort de rechtspraak van het Hof dienaangaande samen te vatten, waarbij de aandacht wordt gevestigd op de lering die eruit kan worden getrokken.

In het arrest Wallentin-Herrmann16. heeft het Hof geweigerd de luchtvaartmaatschappij te ontheffen van haar aansprakelijkheid ten aanzien van de passagiers op grond dat het oplossen van een technisch probleem dat werd veroorzaakt door onvolkomenheden bij het onderhoud van een toestel, inherent was aan de normale uitoefening van de activiteit van een luchtvaartmaatschappij. Het Hof heeft zijn redenering gebaseerd op de vaststelling dat de luchtvaartmaatschappijen bij de uitoefening van hun activiteit gewoonlijk het hoofd moesten bieden aan diverse technische problemen, gelet op de bijzondere omstandigheden waarin het luchtvervoer plaatsvindt en de technische perfectie van de luchtvaartuigen. Het Hof heeft erop gewezen dat deze toestellen regelmatig werden onderworpen aan bijzonder strenge controles die deel uitmaken van de gebruikelijke omstandigheden waaronder luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd, juist om dergelijke problemen te vermijden en om het hoofd te bieden aan gebeurtenissen die de vliegveiligheid in gevaar brengen. Het Hof is dus tot de slotsom gekomen dat technische problemen die de werking van een luchtvaartuig aantasten, niet onder het begrip ‘buitengewone omstandigheid’ in de zin van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 vallen.17.

Deze rechtspraak is herhaald in het arrest Van der Lans18., dat betrekking had op de vraag of een storing die wordt veroorzaakt door een voortijdig defect van sommige onderdelen van het luchtvaartuig een dergelijke omstandigheid vormde. Het Hof heeft die vraag ontkennend beantwoord en verduidelijkt dat een dergelijke storing wezenlijk verbonden bleef met het zeer complexe systeem voor de werking van het toestel, dat door de luchtvaartmaatschappij onder vaak moeilijke en zelfs extreme omstandigheden — met name meteorologisch — werd gebruikt, en het voorts zo was dat geen enkel onderdeel van een luchtvaartuig onverslijtbaar was. Het Hof heeft vastgesteld dat een dergelijk incident inherent was aan de normale uitoefening van het bedrijf van de luchtvaartmaatschappij, omdat die luchtvaartmaatschappij gewoonlijk met dit soort technische problemen werd geconfronteerd.19.

Mijns inziens dient de bovengenoemde rechtspraak aldus te worden uitgelegd dat de luchtvaartmaatschappij de verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor het onderhoud en de goede werking van haar toestellen teneinde haar contractuele verplichtingen jegens de passagiers naar behoren na te komen. Met andere woorden, een luchtvaartmaatschappij kan niet ontkomen aan die verplichtingen door zich te beroepen op technische problemen die zij geacht wordt vast te stellen en op te lossen in het kader van het gebruikelijke beheer van de onderneming.

Daarbij wil ik de aandacht vestigen op het feit dat het Hof in de bovengenoemde arresten niet heeft uitgesloten dat technische problemen ‘buitengewone omstandigheden’ kunnen vormen, voor zover zij voortvloeien uit gebeurtenissen die niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij en deze maatschappij hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen. Volgens het Hof zou dit bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de fabrikant van de toestellen waaruit de vloot van de betrokken luchtvaartmaatschappij is samengesteld, of een bevoegde autoriteit, zou bekendmaken dat deze toestellen — die reeds in dienst zijn — een verborgen fabricagefout vertonen die gevolgen heeft voor de vliegveiligheid. Hetzelfde geldt voor luchtvaartuigen die zijn beschadigd door sabotage of terrorisme.20.

Mijns inziens komt dit voorbehoud in de rechtspraak van het Hof erop neer dat wordt erkend dat er, ook wat de technische defecten betreft, ‘externe’ factoren zijn waarvoor de luchtvaartmaatschappij niet aansprakelijk kan worden gesteld, omdat haar anders zou worden gevraagd het onmogelijke te doen ter voorkoming van dit soort gebeurtenissen die voor haar vluchtuitvoering gevolgen kunnen hebben.21. Aangezien de luchtvaartmaatschappij vaak geen enkele kennis heeft van de verborgen fabricagefouten of de handelingen die derden stellen ter verhindering van haar activiteiten, die veeleer beperkt zijn tot het dagelijkse beheer van de onderneming, lijkt het namelijk niet juist haar een nagenoeg onbeperkte verplichting op te leggen om elk technisch probleem te voorkomen dat gevolgen kan hebben voor de werking van de luchtvaartuigen.

De in het vorige punt uiteengezette redenering ligt overigens ten grondslag aan latere rechtspraak van het Hof volgens welke het betrokken defect, indien het uitsluitend is veroorzaakt door een botsing met een ‘vreemd’ voorwerp, niet kan worden beschouwd als wezenlijk verbonden met het systeem voor de werking van het toestel.

Dit was het geval in de zaak die heeft geleid tot het arrest Pešková en Peška22., dat betrekking had op schade aan een luchtvaartuig veroorzaakt door de aanvaring tussen dit luchtvaartuig en een vogel, alsook in de zaak die ten grondslag lag aan het arrest Germanwings23., dat betrekking had op de beschadiging van een band door losliggend puin op de start- of landingsbaan van een vliegveld. Voor de volledigheid dient ook te worden verwezen naar het recentere arrest Moens24., dat betrekking had op de kwalificatie als ‘buitengewone omstandigheid’ van de aanwezigheid van benzine op een start- of landingsbaan van een luchthaven, die niet afkomstig was van een luchtvaartuig van de luchtvaartmaatschappij die deze vlucht had uitgevoerd. Daardoor moest die baan worden gesloten en liep een vlucht een langdurige vertraging op. In bovengenoemde arresten is het Hof tot de conclusie gekomen dat de betrokken omstandigheden naar hun aard of oorsprong niet inherent waren aan de normale uitoefening van het bedrijf van de betrokken luchtvaartmaatschappij.

De bovenstaande analyse van de rechtspraak bevestigt dus de hierboven weergegeven stelling25. dat het Hof een onderscheid wil maken tussen ‘interne’ en ‘externe’ factoren bij alle omstandigheden die tot gevolg hebben dat de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij worden belemmerd, waarbij alleen de externe factoren als ‘buitengewoon’ kunnen worden aangemerkt.

Aangezien dit onderscheid niet noodzakelijkerwijs beperkt is tot het technische gebied, moet het worden uitgebreid tot het personeelsbeheer, waarbij het naar analogie wordt toegepast op de gebeurtenissen die gevolgen kunnen hebben voor dat personeelsbeheer. Uiteindelijk steunt een luchtvaartmaatschappij als onderneming niet alleen op haar luchtvaartuigen, maar ook op haar personeel. Het personeel van een luchtvaartmaatschappij is immers van essentieel belang voor haar werking, omdat het verantwoordelijk is voor een hele reeks taken, zoals de navigatie van het luchtvaartuig, de veiligheid van de passagiers en de dienstverlening aan boord.26. Materiële en personele middelen vormen dus fundamentele bestanddelen van elke onderneming die in de sector van het luchtvervoer van passagiers actief is.

Het lijkt dan ook logisch dat de luchtvaartmaatschappij ervoor verantwoordelijk is zodanig haar personeel te organiseren en de taken toe te wijzen dat zij de continuïteit van de vluchtuitvoering kan garanderen, hoewel zich verstorende incidenten voordoen, zoals de afwezigheid van bepaalde personeelsleden door jaarlijks verlof of ziekteverlof, die overigens worden geregeld door het Unierecht27., de nationale sociale wetgeving en collectieve arbeidsovereenkomsten. Aangezien dergelijke zuiver ‘interne’ incidenten alleen betrekking hebben op de organisatie van de materiële en personele middelen van een onderneming, waarvoor zij als enige verantwoordelijk is, lijkt het logisch om ze te beschouwen als wezenlijk verbonden met haar werking. Bijgevolg behoren zij te worden aangemerkt als incidenten die ‘inherent’ zijn aan de activiteit van een luchtvaartmaatschappij en elke andere onderneming.

De situatie is echter anders wanneer het personeel op ‘externe’ factoren reageert, waarover de luchtvaartmaatschappij geen controle heeft. Dit is het geval van een stakingsactie waartoe een werknemersvakbond heeft opgeroepen. Als verenigingen van personen die tot doel hebben gemeenschappelijke beroepsbelangen te verdedigen, vallen vakbonden naar hun aard structureel buiten de invloedssfeer van werkgevers. Vakbonden maken immers geen deel uit van de besluitvormingsstructuur van de onderneming, noch van het systeem voor de exploitatie of werking van de onderneming. Aangezien een vakbond betere arbeidsvoorwaarden wil afdwingen en het personeel ertoe aanzet het werk neer te leggen om de werkgever te dwingen zijn eisen te aanvaarden, moeten zijn activiteiten worden beschouwd als een ‘externe’ factor die de werking van een luchtvaartmaatschappij ernstig kan verstoren. Deze vaststelling geldt ongeacht het feit dat de vrijheid van vereniging op vakverenigingsgebied en het recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie, waaronder het stakingsrecht, in de rechtsorde van de Unie worden erkend. Verderop in mijn analyse zal ik op deze rechten terugkomen.

De onderhavige zaak is een goed voorbeeld van hoe ernstig de vluchtuitvoering van een luchtvaartmaatschappij kan worden verstoord als gevolg van de collectieve acties van de vakbonden. Uit het dossier blijkt dat de betreffende staking als grootschalig wordt omschreven, omdat de werknemersorganisaties in Zweden, Noorwegen en Denemarken eraan hebben deelgenomen. De luchtvaartmaatschappij is immers tegelijkertijd getroffen door collectieve acties in de drie landen waar zij het belangrijkste deel van haar economische activiteit uitoefent. Daarnaast dient te worden opgemerkt dat tot de staking is opgeroepen door de vakbonden die de piloten vertegenwoordigen, dat wil zeggen een personeelscategorie die de verwijzende rechter terecht omschrijft als ‘nodig voor de uitvoering van een vlucht’. Deze staking duurde zeven dagen en had als gevolg dat de luchtvaartmaatschappij ruim 4 000 vluchten moest annuleren, waardoor ongeveer 380 000 passagiers werden getroffen. Indien elk van die passagiers recht zou hebben gehad op de forfaitaire compensatie van artikel 7 van verordening nr. 261/2004, zou dat volgens de berekeningen die SAS aan het Hof heeft overgelegd ongeveer 117 000 000 EUR hebben gekost. Een dreigende langdurige staking had tot nog meer schade kunnen leiden. Uit deze vaststellingen blijkt dat er qua aard en omvang een aanzienlijk verschil bestaat tussen de stopzetting van de vluchtuitvoering door een vakbondsstaking en het gebruikelijke geval waarin sommige personeelsleden wegens jaarlijks verlof of ziekteverlof afwezig zijn op het werk. Derhalve ben ik van mening dat stakingen juridisch gezien anders moeten worden behandeld.

Het arrest Krüsemann, waarin het Hof heeft vastgesteld dat een wilde staking geen ‘buitengewone omstandigheid’ was, doet niet af aan de bovenstaande beoordeling, aangezien dit arrest beperkt is tot de omstandigheden van de zaak. De aandacht moet immers worden gevestigd op het feit dat het Hof bij die gelegenheid heeft geoordeeld dat de oorsprong van de staking ‘intern’ was, namelijk de aankondiging van de herstructurering van de onderneming, en dat de vakbonden of personeelsvertegenwoordigers er niet aan hadden deelgenomen.

Meer in concreto heeft het Hof vastgesteld, ten eerste, dat de luchtvaartmaatschappij haar herstructureringsplan met een ‘onverwachte aankondiging’ aan het personeel had meegedeeld en, ten tweede, dat de staking niet door de personeelsvertegenwoordigers was georganiseerd maar door de werknemers zelf, die zich ziek hadden gemeld. Uit de analyse van de motivering van dat arrest blijkt dat de kwalificatie van de staking als ‘inherent’ aan de normale uitoefening van het bedrijf van de luchtvaartmaatschappij kennelijk was gemotiveerd door de specifieke omstandigheden van de zaak. In het bijzonder verwijst het Hof in punt 42 van dat arrest naar ‘de voorwaarden bedoeld in de punten 38 en 39’28., waarin alleen de feitelijke elementen van het hoofdgeding worden samengevat. De specifieke context, met name de beheersmaatregel van de luchtvaartmaatschappij die tot slechtere arbeidsomstandigheden van de werknemers kon leiden, verklaart waarom het Hof zo stellig heeft geoordeeld dat het ‘gewoon [is] dat luchtvaartmaatschappijen in de uitoefening van hun bedrijf kunnen worden geconfronteerd met onenigheid of zelfs conflicten met de leden van hun personeel of een deel van dat personeel’.

Mijns inziens kan daaruit echter geen enkele conclusie worden getrokken met betrekking tot de kwalificatie van een staking waartoe plotseling wordt opgeroepen vanwege onenigheid tussen een vakbond en een werkgever, zoals in de onderhavige zaak het geval is. Er is geen enkele aanwijzing dat SAS een maatregel had aangekondigd of aangenomen waarop het personeel afwijzend zou hebben kunnen reageren. De betreffende staking lijkt veeleer door algemenere overwegingen te zijn ingegeven. Uit het dossier blijkt dat de vakbonden in 2019 hebben besloten om tot de staking op te roepen, omdat de onderhandelingen met de werkgever waren mislukt of daarbij onvoldoende vooruitgang was geboekt. In dit verband moet worden opgemerkt dat de vakbonden de collectieve overeenkomst met SAS voortijdig hebben beëindigd, waardoor de weg is vrijgemaakt voor collectieve onderhandelingen, met alle risico's van dien. Onderhandelingen bieden immers geen garantie dat de eisen worden ingewilligd. Veeleer moet er een overeenkomst met de tegenpartij worden bereikt. Wanneer de gebeurtenissen die tot de staking hebben geleid, chronologisch worden overlopen, is de eerste gebeurtenis schijnbaar de beëindiging van de genoemde collectieve overeenkomst door de vakbonden zelf en de kennelijke mislukking van hun inspanningen om van de werkgever toezeggingen inzake arbeidsvoorwaarden te verkrijgen. De verwijzing door Airhelp naar de in 2012 — dat wil zeggen zeven jaar vóór de gebeurtenissen die voor het onderzoek van de onderhavige zaak relevant zijn — met SAS gesloten overeenkomst, waarin de vakbonden zouden hebben ingestemd met loonsverlagingen om het voortbestaan van deze luchtvaartmaatschappij te garanderen29., lijkt mijns inziens echter te vaag om een rechtstreeks oorzakelijk verband met het ontstaan van de staking te kunnen leggen.

Ook het feit dat in de onderhavige zaak niet het personeel zelf maar veeleer een van de onderneming onafhankelijke vereniging de werking van de luchtvaartmaatschappij door ziekteverzuim van het personeel verstoort, sluit uit dat de beginselen van het arrest Krüsemann op het onderhavige geval worden toegepast. Bijgevolg moet de staking die door de vakbond is begonnen, zonder dat de werkgever iets te verwijten valt, worden beschouwd als een factor die ‘extern’ is aan de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij.

De draagwijdte van het arrest Krüsemann moet mijns inziens zoveel mogelijk worden beperkt tot de specifieke omstandigheden die tot dat arrest hebben geleid, anders zou overweging 14 van verordening nr. 261/2004 worden uitgehold. Deze overweging laat er geen twijfel over bestaan wanneer een staking als een ‘buitengewone omstandigheid’ kan worden aangemerkt. Los van de a priori indicatieve aard ervan en van het feit dat uiteraard per geval moet worden beoordeeld of de in die overweging bedoelde omstandigheden aan de twee hierboven gememoreerde cumulatieve voorwaarden30. voldoen, moet de verwijzing naar stakingen worden opgevat als een sterke aanwijzing dat de Uniewetgever voorstander is van een dergelijke kwalificatie.31.

Wat de toekomstige ontwikkelingen in de rechtspraak betreft, is het, los van de onderhavige zaak, aangewezen om bij de beoordeling of een staking inherent is aan de normale uitoefening van het bedrijf van de luchtvaartmaatschappij, een onderscheid te maken tussen de zuiver ‘interne’ verstorende factoren en de ‘externe’ factoren.

Enerzijds vinden sommige stakingen hun oorsprong in een conflict in de onderneming zelf, zoals het geval was in de zaak die tot het arrest Krüsemann heeft geleid. Anderzijds zijn er stakingen die gevolgen kunnen hebben voor de vluchtuitvoering van de luchtvaartmaatschappij, hoewel zij naar hun aard en oorsprong geen verband houden met het beheer van de onderneming, maar veeleer afhankelijk zijn van de wil van een derde entiteit, bijvoorbeeld een staking van luchtverkeersleiders, brandstofleveranciers, grondafhandelingspersoneel of, over het algemeen, een politieke staking die betrekking heeft op verschillende openbare diensten op het hele grondgebied van een lidstaat.32. In dit geval zou het zonder enige twijfel onevenredig zijn om de luchtvaartmaatschappij te verplichten ervoor te zorgen dat haar activiteiten niet worden verstoord, en koste wat kost passagiers te vervoeren. In sommige gevallen zou het bijna onmogelijk zijn om een dergelijke verplichting na te komen.

Dat geldt des te meer omdat het soort stakingen dat in het vorige punt is genoemd, wordt gekenmerkt door het feit dat zij vooral de algemene voorwaarden voor de economische activiteit van de luchtvaartmaatschappij beïnvloeden, waarop deze maatschappij over het algemeen geen enkele invloed heeft. Het lijkt dan ook passend om dit soort stakingen niet te beschouwen als een gebeurtenis die ‘inherent’ is aan de normale uitoefening van de activiteit van de luchtvaartmaatschappij.

Hieruit volgt dat een staking die is veroorzaakt door de personeelsvakbond van een luchtvaartmaatschappij, in omstandigheden als die in het hoofdgeding, niet kan worden beschouwd als een gebeurtenis die ‘inherent’ is aan de activiteiten van deze luchtvaartmaatschappij.

De conclusies van het Hof in het arrest Krüsemann kunnen mijns inziens niet worden toegepast op de situatie in het hoofdgeding, omdat zij verbonden zijn aan de specifieke omstandigheden van die zaak. Zoals reeds vermeld heeft het Hof in dat arrest vastgesteld dat de wilde staking gedeeltelijk binnen de ‘daadwerkelijke invloed’ van de luchtvaartmaatschappij viel, omdat zij haar oorsprong vond in een besluit van deze luchtvaartmaatschappij. Voor een beter begrip van dit arrest is ook relevant dat het Hof heeft opgemerkt dat deze wilde staking was opgehouden nadat de luchtvaartmaatschappij een akkoord met de werknemersvertegenwoordigers had gesloten. Uit deze vaststellingen kan dus worden afgeleid dat het Hof blijkbaar een verband zag tussen enerzijds de door de luchtvaartmaatschappij aangekondigde maatregel en anderzijds de snelle oplossing van het conflict, mogelijk omdat die maatregel was ingetrokken.

Vastgesteld moet worden dat de staking in de onderhavige zaak geenszins een reactie was op welke maatregel inzake het beheer van de onderneming dan ook. Integendeel, gelet op de hierboven geformuleerde overwegingen38., moet, zonder enige aanwijzing van het tegendeel, worden aangenomen dat alleen de looneisen van de werknemers aan de staking ten grondslag lagen. Bijgevolg kan niet alleen de luchtvaartmaatschappij vanwege haar gedrag ‘verantwoordelijk’ worden geacht voor het uitbreken van de staking. Hieruit volgt dat de beginselen van het arrest Krüsemann niet van toepassing zijn op de onderhavige zaak.

Ik moet wel toegeven dat ik me ongemakkelijk voel bij dit criterium van de ‘aansprakelijkheid’ voor het uitbreken van een staking — dat ten grondslag lijkt te liggen aan de redenering van het Hof in het arrest Krüsemann39. — en met name wat betreft het feit dat het op de onderhavige zaak zou moeten worden toegepast om hetzij de vakbond hetzij de luchtvaartmaatschappij voor de situatie ‘verantwoordelijk’ te stellen. Aangezien het Hof geen enkele informatie heeft over de arbeidsvoorwaarden van de werknemers van SAS, lijkt het mij niet gepast om te beoordelen of de looneisen van de vakbond gerechtvaardigd waren. Bovendien hangt een dergelijke beoordeling af van het standpunt van de sociale partners en de sociaal-economische context in elke lidstaat. Zoals ik hierna in detail zal uiteenzetten, staat het veeleer aan de sociale partners om in het kader van hun onderhandelingsvrijheid, zonder inmenging van de staat of de instellingen, over de lonen en arbeidsvoorwaarden te onderhandelen en die vrijelijk vast te stellen.40.

Afgezien van deze overwegingen zal dat criterium van de ‘aansprakelijkheid’ in de praktijk waarschijnlijk van weinig nut zijn. Daarnaast moet in aanmerking worden genomen dat de sociaal-economische context in een lidstaat autonoom kan wijzigen en tot slechtere arbeidsvoorwaarden kan leiden, ook zonder inmenging van de werkgever, bijvoorbeeld door inflatie die de koopkracht van de burgers aantast, of door een stijging van de kosten van levensonderhoud die met andere factoren verband houdt. In een dergelijk geval kan de werkgever redelijkerwijs niet verantwoordelijk worden gesteld voor de verslechterde situatie van de werknemers. Dat toont aan dat dit criterium niet op alle denkbare situaties kan worden toegepast. Mijns inziens is dat met name het geval in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding, waarin het niet mogelijk is één enkele reden voor de stakingsoproep aan te wijzen.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de uitlegging van verordening nr. 261/2004 in de onderhavige zaak ervoor moet zorgen dat het machtsevenwicht tussen de sociale partners wordt behouden. Meer in concreto moeten werknemers met behulp van deze uitlegging in staat zijn om collectieve acties te voeren zonder dat de luchtvaartmaatschappij daarvan onaanvaardbare nadelen ondervindt die een bedreiging vormen voor het voortbestaan van de onderneming. Het lijkt mij vanzelfsprekend dat een dergelijke uitkomst in niemands belang zou zijn. Op basis van deze algemene opmerkingen geef ik hierna enkele richtsnoeren die het Hof zullen helpen om de noodzakelijke afweging te maken die van invloed zal zijn op de uitlegging van verordening nr. 261/2004.

Ik ben gevoelig voor het door sommige belanghebbende partijen in de onderhavige zaak aangevoerde argument dat de luchtvaartmaatschappij zich moet kunnen beroepen op een ‘buitengewone omstandigheid’ in geval van een staking van haar eigen personeel wanneer zij, net als de werknemers, haar belangen in het kader van onderhandelingen probeert te behartigen. In dit verband herinner ik eraan dat het doel van verordening nr. 261/2004 erin bestaat de consumenten te beschermen, zoals blijkt uit overweging 1 daarvan. De wetgever heeft met de vaststelling van verordening nr. 261/2004 de belangen van de luchtreizigers met die van de luchtvaartmaatschappijen willen verzoenen.68. De wetgever heeft daarentegen niet het recht van de werknemers willen beschermen om in geval van conflicten tussen belangen over te gaan tot een collectieve actie, waaronder staking, teneinde hun belangen te verdedigen.

Indien de annulering of langdurige vertraging van een vlucht is veroorzaakt door een staking van de werknemers, brengt de toekenning van een recht op compensatie aan de passagiers het risico met zich dat dit recht op compensatie voor doeleinden van sociale bewegingen wordt ‘gebruikt’. De werknemers zouden er immers voor kunnen zorgen dat een groot aantal passagiers van de luchtvaartmaatschappij compensatie eist, waardoor extra druk op de directie van de onderneming wordt uitgeoefend en ernstige economische schade aan deze onderneming wordt toegebracht, die, zonder de mogelijkheid van vrijstelling, in beginsel verplicht zou zijn om in geval van annuleringen of langdurige vertragingen compensatie te betalen. Dit zou aanzienlijke financiële lasten voor de luchtvaartmaatschappijen meebrengen.69.

In deze context vestig ik de aandacht op het feit dat een luchtvaartmaatschappij over het algemeen minder gunstig wordt behandeld dan andere marktdeelnemers in soortgelijke omstandigheden. Zoals sommige belanghebbende partijen ter terechtzitting hebben vermeld, verplicht verordening nr. 261/2004 luchtvaartmaatschappijen om bijna ‘automatisch’ compensatie te betalen, terwijl andere marktdeelnemers zich in beginsel kunnen beroepen op vrijstellingsbepalingen en -clausules, vervat in respectievelijk nationale wettelijke regelingen inzake schadevergoeding en de contracten zelf, om zich op goede gronden tegen schadevorderingen te verzetten.70. Aangezien deze ongelijke behandeling moeilijk valt te begrijpen, rijst de vraag of een ‘corrigerende’ uitlegging van verordening nr. 261/2004 nodig is om in een mogelijkheid te voorzien om luchtvaartmaatschappijen een vrijstelling te verlenen.

Krachtens artikel 13 van verordening nr. 261/2004 mag in gevallen waarin een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert compensatie betaalt of aan de overige verplichtingen voldoet die krachtens deze verordening op haar rusten, geen enkele bepaling ervan worden uitgelegd als een beperking van het recht van de luchtvaartmaatschappij om volgens het geldende nationale recht schadevergoeding te verlangen van enige persoon, inclusief derden. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat een dergelijke vergoeding de financiële lasten van de luchtvaartmaatschappij gedeeltelijk of zelfs geheel kan compenseren.71. Ik betwijfel echter of de financiële verliezen door een eventuele verplichting om de passagiers compensatie te betalen in geval van een staking kunnen worden gecompenseerd door een hypothetisch recht van de luchtvaartmaatschappij om op grond van deze bepaling verhaal te nemen op derden.72. Onder voorbehoud van het in een gegeven geval in het toepasselijke nationale recht bepaalde zou een dergelijke vordering tot verhaal zeer waarschijnlijk moeten zijn gericht tegen de natuurlijke of rechtspersoon die geacht wordt de schade te hebben veroorzaakt. Evenwel valt niet uit te sluiten dat een dergelijke vordering wordt afgewezen in geval van een ‘rechtmatige’ staking, dat wil zeggen een collectieve actie tegen de werkgever die in overeenstemming is met het nationale sociale en arbeidsrecht.73. Aangezien een dergelijke optie blijkbaar niet mogelijk is zonder uitzonderingen, ben ik derhalve van mening dat deze niet van dien aard is dat de door de staking veroorzaakte schade wordt gecompenseerd en aldus tegemoet wordt gekomen aan de belangen van de luchtvaartmaatschappij.

Hoewel het recht op collectieve acties is ontworpen om de werknemers te helpen hun belangen ten aanzien van de werkgever te behartigen en de eventuele erkenning door het Hof van een recht van de passagiers om compensatie te verkrijgen in geval van een staking van het personeel van de luchtvaartmaatschappij ertoe zou bijdragen dat doel te verwezenlijken, gaat een uitlegging van verordening nr. 261/2004 in die zin volgens mij verder dan nodig is om de werknemers te beschermen. Ik betwijfel ten zeerste of de Uniewetgever de in de vorige punten beschreven uitkomst, namelijk een onevenredige verschuiving van het machtsevenwicht ten gunste van de werknemers, voor ogen had.

De bij artikel 16 van het Handvest verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractsvrijheid en de vrije mededinging, zoals voortvloeit uit de toelichting bij dit artikel, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen.74. De luchtvaartmaatschappij heeft als werkgever het recht om haar belangen te verdedigen en te eisen dat elk geschil met het personeel via onderhandelingen wordt opgelost. Aangezien zij het financiële risico draagt, heeft de luchtvaartmaatschappij bovendien het recht om de beheersmaatregelen te nemen die zij passend acht om het voortbestaan van de onderneming te verzekeren. Zij heeft eveneens het recht te worden beschermd tegen elke verstoring door derden, met inbegrip van het eventuele misbruik van een recht75., die haar voortbestaan in gevaar kan brengen.76. De in de vorige punten beschreven uitkomst zou juist als gevolg hebben dat de werkgever de facto het recht wordt ontzegd om zijn belangen daadwerkelijk te verdedigen, want als hij de eisen van het personeel niet inwilligt, is het alternatief dat hij het risico aanvaardt dat de onderneming failliet gaat, hetgeen mijns inziens onverenigbaar is met de in het Handvest gewaarborgde grondrechten.

Om het wettelijke doel van verordening nr. 261/2004 te verwezenlijken, acht ik het ook niet noodzakelijk dat in alle gevallen van stakingen een recht op compensatie van de passagiers moet worden erkend. Dat belang is reeds beschermd door het feit dat de passagiers die worden getroffen door een annulering of langdurige vertraging van hun vlucht wegens een staking van de werknemers krachtens artikel 8 van verordening nr. 261/2004 recht blijven hebben op terugbetaling of een andere vlucht, en krachtens artikel 9 van die verordening op verzorging. Dat toont aan dat er evenredige middelen zijn om de consument te beschermen, waarbij rekening wordt gehouden met het legitieme belang van de werknemers en de werkgevers om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten.

Uit het voorgaande volgt dat een staking die door een vakbond in de in de onderhavige conclusie omschreven omstandigheden is veroorzaakt, buiten de ‘invloed’ van een luchtvaartmaatschappij valt. Als werkgever heeft de luchtvaartmaatschappij het recht en de verantwoordelijkheid om met de werknemers over een overeenkomst te onderhandelen in het kader van de onderhandelingsvrijheid die de sociale partners genieten. Zij kan echter niet als enige verantwoordelijk worden gesteld voor de gevolgen van de collectieve acties van het personeel.

Om te beginnen zij opgemerkt dat de redelijke maatregelen die de luchtvaartmaatschappij op grond van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 moet treffen, erop moeten zijn gericht de passagiers te vrijwaren van de typische, en bijgevolg voorzienbare, nadelige gevolgen van een ‘buitengewone omstandigheid’, namelijk de annulering of langdurige vertraging van de betrokken vlucht. Gelet op de tussenconclusie dat een staking, zoals beschreven in de prejudiciële vraag, als een ‘buitengewone omstandigheid’ moet worden aangemerkt87., hoeft de verwijzende rechter dus niet per se na te gaan of de luchtvaartmaatschappij de staking zelf had kunnen voorkomen. Een dergelijke conclusie lijkt mij logisch, aangezien het uiteindelijk inherent is aan het begrip ‘buitengewone omstandigheid’ dat zij door de betrokken partijen niet kan worden voorspeld.

Een genuanceerdere beoordeling is evenwel gerechtvaardigd als blijkt dat de staking onrechtmatig is, omdat zij niet voldoet aan de nationale sociaal- en arbeidsrechtelijke voorwaarden. Het aspect ‘rechtmatigheid’ van een staking, waarop de verwijzende rechter wijst, kan inderdaad tot op zekere hoogte relevant zijn wanneer moet worden uitgemaakt welke ‘redelijke maatregelen’ de luchtvaartmaatschappij dient te treffen.88. Ik ben van mening dat de verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappij de verplichting moet omvatten alle wettelijke mogelijkheden te benutten om haar belangen en — indirect — die van de passagiers te verdedigen. Een van die mogelijkheden is dat de luchtvaartmaatschappij haar zaak aanhangig maakt bij de bevoegde rechtbanken om de arbeidsrechtelijke geschillen te beslechten. Het doel van een dergelijke aanpak zou erin bestaan de bevoegde rechtbanken te verzoeken de onrechtmatigheid van de collectieve acties vast te stellen en, in voorkomend geval, de beëindiging ervan te gelasten.89.

In dit verband merk ik op dat artikel 28 van het Handvest het recht van werknemers om collectieve actie te ondernemen slechts beschermt ‘overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken’. Deze verduidelijking heeft tot doel de werkingssfeer van het grondrecht af te bakenen. Op zichzelf zegt artikel 28 van het Handvest echter niets over cruciale aspecten als de voorwaarden waaraan een rechtmatige staking moet voldoen, zodat die moeten worden gespecificeerd door het recht waarnaar dit artikel verwijst.90. Artikel 52, lid 6, van het Handvest, krachtens welke ‘[m]et de nationale wetgevingen en praktijken […] ten volle rekening [moet] worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest’, moet in dezelfde zin worden uitgelegd.91.

Opgemerkt zij dat de Unie zeer beperkte wetgevende bevoegdheden heeft op de gebieden die binnen de bovengenoemde werkingssfeer vallen. Artikel 153, lid 1, onder f), VWEU bepaalt immers dat het Parlement en de Raad door middel van richtlijnen minimumvoorschriften kunnen vaststellen inzake ‘de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers’.92. Volgens artikel 153, lid 5, VWEU is deze bepaling echter niet van toepassing ‘op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting’.93. Hieruit volgt dat de Unie geen enkele wetgevende bevoegdheid heeft om regels betreffende de uitoefening van het stakingsrecht vast te stellen.94. Om die reden regelen sommige richtlijnen die naar collectieve onderhandelingen en acties verwijzen, deze aspecten overigens niet zelf. Desondanks is het zeker niet uitgesloten dat het Hof in de toekomst via de rechtspraak de kern van dit recht zal definiëren op basis van de grondwettelijke tradities die de lidstaten gemeen hebben.95.

Bij gebreke van relevante Unierechtelijke bepalingen is het nationale recht van toepassing. De verwijzing naar de ‘nationale wetgevingen en praktijken’ moet worden uitgelegd als een legaliteitsvoorwaarde die door het nationale recht wordt bepaald. Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat de werknemers zich niet op goede gronden kunnen beroepen op het in artikel 28 van het Handvest neergelegde recht indien zij de regels inzake collectieve acties schenden. Het lijdt geen twijfel dat de door artikel 16 van het Handvest beschermde vrijheid van ondernemerschap van de luchtvaartmaatschappij in geval van een conflict moet opgaan. Niettemin is het aan de luchtvaartmaatschappij om haar rechten te doen gelden door de beschikbare beroepswegen aan te wenden. De lidstaten moeten in de nodige rechtsmiddelen voorzien om effectieve rechterlijke bescherming van de sociale partners in geval van conflict te verzekeren, zoals bepaald in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest.

Voorts moet rekening worden gehouden met het feit dat de luchtvaartmaatschappij meer armslag heeft naarmate meer tijd verstrijkt tussen de gebeurtenis die een ‘buitengewone omstandigheid’ vormt en de vertrek- of aankomsttijd van een vlucht die door die gebeurtenis kan worden getroffen. Met andere woorden, wanneer de luchtvaartmaatschappij over voldoende tijd beschikt, zijn er normaal gesproken verschillende mogelijkheden die zij kan aanwenden om de betrokken passagier naar zijn eindbestemming te vervoeren. Die mogelijkheden zullen daarentegen heel beperkt of zelfs bijna onbestaand zijn indien zij weinig tijd heeft.96. Bijgevolg moet de luchtvaartmaatschappij in voldoende reservetijd voorzien om eventuele onvoorziene omstandigheden op te vangen.

Het Hof heeft in het arrest Eglītis en Ratnieks97. namelijk in herinnering gebracht dat een redelijke luchtvaartmaatschappij haar middelen naar behoren dient te organiseren zodat zij over voldoende reservetijd beschikt om alternatieve oplossingen te kunnen bieden. Een zorgvuldige en verstandige planning van de routes door de luchtvaartmaatschappij is derhalve van wezenlijk belang om de passagiers te vrijwaren van moeilijkheden en ongemak als gevolg van annuleringen van vluchten en langdurige vertragingen, overeenkomstig het in overweging 12 van verordening nr. 261/2004 beoogde doel.

De argumenten die ik heb uiteengezet ter ondersteuning van mijn standpunt dat het noodzakelijk is om in voldoende reservetijd te voorzien om eventuele onvoorziene omstandigheden op te vangen, zijn ook relevant in een context als die van het hoofdgeding, waarin de vakbond binnen de door de nationale wetgeving voorgeschreven termijn tot de staking heeft opgeroepen.98. Gelet op het belang dat het Hof hecht aan een reservetijd, lijkt het mij onverantwoord dat een luchtvaartmaatschappij van die extra tijd geen gebruik maakt om alle mogelijkheden te benutten om de gevolgen van de staking op haar activiteiten te verminderen. Dit geldt in het bijzonder in een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin de pilotenverenigingen op 2 april 2019 een staking hadden aangekondigd die zou beginnen vanaf 26 april 2019. SAS beschikte dus over een aantal weken — een langere termijn dan de in de Zweedse wetgeving voorgeschreven minimumtermijn (van ten minste zeven werkdagen) — om de nodige regelingen te treffen. Bijgevolg dient aan de verwijzende rechter te worden geantwoord dat de luchtvaartmaatschappij verplicht is om in haar planning rekening te houden met het feit dat zij binnen de door de nationale wetgeving voorgeschreven termijn over de uitoefening van het stakingsrecht is geïnformeerd.

Voor de volledigheid zij erop gewezen dat in bepaalde gevallen de vraag kan rijzen of de in artikel 5, lid 1, onder c), ii), van verordening nr. 261/2004 bedoelde vrijstellingen van toepassing zijn. Uit deze bepaling blijkt dat de betrokken passagiers in geval van annulering van een vlucht recht hebben op de in artikel 7 van deze verordening bedoelde compensatie ‘[tenzij] de annulering hun tussen twee weken en zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld’. Naargelang van het geval zou dit vereiste kunnen leiden tot een overlapping van de werkingssfeer van de genoemde bepalingen, namelijk in de gevallen waarin de nationale wetgeving bepaalt dat de stakingsoproep binnen een bepaalde termijn moet plaatsvinden.

Ik ben evenwel van mening dat deze mogelijkheid op zich niet kan afdoen aan de toepasselijkheid van de bepalingen die recht geven op compensatie, te weten artikel 5, lid 1, onder c), en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 261/2004, die het voorwerp zijn van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. Aangezien SAS niet stelt zich te hebben beroepen op de in artikel 5, lid 1, onder c), van deze verordening opgesomde vrijstellingen om de passagiers geen compensatie te hoeven betalen, is deze problematiek volgens mij bovendien louter hypothetisch en bijgevolg irrelevant voor de analyse van de onderhavige zaak.

In de onderhavige conclusie99. is reeds uiteengezet dat de luchtvaartmaatschappij op materiële en personele middelen steunt om de werking van de onderneming te verzekeren. Ik stel voor om, naar analogie met de rechtspraak betreffende het recht op compensatie bij een technisch defect van het luchtvaartuig, de luchtvaartmaatschappij de verantwoordelijkheid op te leggen om haar personeel zodanig te organiseren en de taken zodanig toe te wijzen dat zij de continuïteit van haar vluchtuitvoering kan garanderen, ook als zich verstorende incidenten voordoen. Deze aanpak is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, dat uitdrukkelijk eist dat de luchtvaartmaatschappij ‘alle beschikbare materiële, financiële en personeelsmiddelen [inzet] om te voorkomen dat [een buitengewone omstandigheid] zou leiden tot annulering of aanzienlijke vertraging van de betrokken vlucht’.100. Dit vereist uiteraard inzet op het gebied van personeelsreorganisatie. Net zoals de luchtvaartmaatschappij ervoor moet zorgen dat er voldoende personeel is om de afwezigheden door jaarlijks verlof en ziekteverlof op te vangen101., moet zij mijns inziens, voor zover mogelijk, ook over geschikt personeel beschikken om de taken van stakende collega's over te nemen als dat nodig is.

In dit verband is het van belang op te merken dat de verwijzing in de prejudiciële vraag naar het feit dat de staking betrekking heeft op ‘piloten die in dienst zijn bij een luchtvaartmaatschappij’ alsook naar de omstandigheid dat de staking ‘in overeenstemming met het nationale recht’ is georganiseerd, twee aspecten aan de orde stelt die de armslag van de werkgever bij de inzet van personeelsreorganisatiemaatregelen aanzienlijk kunnen beperken en waarmee de verwijzende rechter bij zijn beoordeling van de feiten rekening zal moeten houden. Het betreft de feitelijke en regelgevende beperkingen.

Wat de feitelijke beperkingen betreft, zij opgemerkt dat piloten een centrale functie uitoefenen op het gebied van luchtvervoer van passagiers, aangezien deze functie grote verantwoordelijkheidszin en een perfecte beheersing van de technische aspecten van de vluchtuitvoering vereist. Daarom moeten piloten een specifieke, intensieve opleiding volgen en vervolgens regelmatig worden bijgeschoold. De verwijzende rechter is dus terecht van mening dat zij ‘nodig [zijn] voor de uitvoering van een vlucht’. Aangezien piloten niet op zinvolle wijze kunnen worden vervangen door andere bemanningsleden die andere functies uitoefenen, lijkt het mij redelijk om van de luchtvaartmaatschappij te verlangen dat zij zoveel mogelijk voor operationele continuïteit zorgt. Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om te beoordelen of en in hoeverre een dergelijke operationele continuïteit in casu was gegarandeerd.

Uit regelgevend oogpunt dient te worden opgemerkt dat het voor de analyse relevant kan zijn dat de nationale wetgeving de onderneming verbiedt personeel aan te werven om stakers te vervangen. Ik herinner eraan dat de rechtspraak de maatregelen die een ‘onaanvaardbaar offer [betekenen] gelet op de mogelijkheden van [de] onderneming’ niet als ‘redelijk’ aanmerkt, waarbij uiteraard wordt verwezen naar maatregelen die op personeel, technisch en economisch gebied aanvaardbaar zijn. Hoewel het Hof zich nog niet uitdrukkelijk heeft uitgesproken over de vraag of dit begrip ook wettelijk toelaatbare maatregelen omvat, twijfel ik er niet aan dat het antwoord op die vraag bevestigend is. Het Unierecht kan van een luchtvaartmaatschappij niet eisen het nationale recht opzettelijk te schenden, temeer omdat artikel 28 van het Handvest werknemers ‘overeenkomstig […] de nationale wetgevingen en praktijken’ het recht waarborgt collectieve actie te ondernemen, zoals ik reeds heb vermeld. Aangezien deze bepaling naar het nationale recht verwijst en dit recht de draagwijdte van het stakingsrecht102. specificeert en grenzen stelt aan de bevoegdheden van de werkgever, is de werkgever dus verplicht deze in acht te nemen.

Hieruit volgt dat de omstandigheid dat het nationale recht eventueel verbiedt personeel aan te werven om stakers te vervangen, van bijzonder belang is. Met die omstandigheid dient bijgevolg rekening te worden gehouden bij de beoordeling van de ‘redelijke maatregelen’ die de luchtvaartmaatschappij mogelijk had moeten treffen.

De verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappij ten aanzien van de passagiers eindigt niet bij een staking. Integendeel, zij is verplicht de passagiers makkelijker toegang te geven tot vluchten van andere luchtvaartmaatschappijen die niet door de staking zijn getroffen, een onderwerp waarover het arrest Transportes Aéreos Portugueses103. waardevolle aanwijzingen geeft. Ik breng in herinnering dat het Hof heeft aangegeven dat ‘wanneer zich een buitengewone omstandigheid voordoet, een luchtvaartmaatschappij die wenst te ontkomen aan haar […] verplichting om aan de passagiers compensatie te betalen, […] zich in beginsel niet ertoe kan beperken de betrokken passagiers alternatief vervoer naar hun eindbestemming aan te bieden met de volgende vlucht die zijzelf uitvoert en die op de dag na de oorspronkelijk geplande dag van aankomst ter bestemming aankomt’.104.

Het Hof heeft in dat arrest geoordeeld dat ‘[d]e zorgvuldigheid die van deze luchtvaartmaatschappij wordt vereist om te kunnen worden vrijgesteld van haar verplichting tot compensatie, veronderstelt […] dat zij alle haar ter beschikking staande middelen aanwendt om ervoor te zorgen dat er bij de eerste gelegenheid en onder bevredigende voorwaarden een redelijk alternatief vervoer beschikbaar is. Dat kan onder meer betekenen dat zij moet zoeken naar andere rechtstreekse of indirecte vluchten die eventueel worden uitgevoerd door andere luchtvaartmaatschappijen die al dan niet tot dezelfde luchtvaartalliantie behoren en die minder laat aankomen dan de volgende vlucht van de betrokken luchtvaartmaatschappij.’105.

Het Hof vervolgt dat ‘[a]lleen indien er geen enkele zetel beschikbaar is op een andere rechtstreekse of indirecte vlucht waarmee de betrokken passagier zijn eindbestemming minder laat kan bereiken dan de volgende vlucht van de betrokken luchtvaartmaatschappij, of wanneer het organiseren van dergelijk alternatief vervoer voor deze luchtvaartmaatschappij een onaanvaardbaar offer vormt, gelet op de mogelijkheden van haar onderneming op het relevante tijdstip, […] deze luchtvaartmaatschappij dus [moet] worden geacht alle middelen te hebben aangewend waarover zij beschikte wanneer zij de betrokken passagier met een andere, namelijk de volgende door haar uitgevoerde vlucht ter bestemming brengt’.106.

Uit dat arrest volgt dat de luchtvaartmaatschappij in beginsel verplicht is ook in de mogelijkheid van alternatief vervoer via rechtstreekse of indirecte vluchten te voorzien, die eventueel worden uitgevoerd door andere luchtvaartmaatschappijen, voor zover het organiseren van dergelijk alternatief vervoer voor deze luchtvaartmaatschappij geen ‘onaanvaardbaar offer’ vormt gelet op de mogelijkheden van haar onderneming, hetgeen de verwijzende rechter dient te beoordelen.