1.3 Onderzoeksmethode, afbakening en definitiebepaling

Het vertrekpunt voor deze studie wordt gevormd door literatuuronderzoek. Om een beeld te krijgen van de procedurele eisen die het Hof heeft ingelezen in de hiervoor genoemde EVRM-rechten zijn om te beginnen diverse EVRM-handboeken en -commentaren geraadpleegd.1 De in deze handboeken en commentaren genoemde rechtspraak vormde tevens de basis voor het daarna gestarte jurisprudentieonderzoek en de daar genoemde landmark cases dienden als uitgangspunt. Deze zaken zijn vervolgens aangevuld met recentere EHRM-uitspraken waarin het eerdere standpunt werd bevestigd, teruggedraaid of genuanceerd door Straatsburg. Hierbij is in beginsel de rechtspraak over een periode van zes jaar (van begin 2011 tot en met eind 2016) meegenomen, tenzij het ging om landmark cases of anderszins belangrijke zaken van eerdere datum. Via de zoekmachine van het EHRM heeft een verdiepend jurisprudentieonderzoek plaatsgevonden.2 Bovendien zijn de voor dit onderzoek relevante annotaties3 bij EHRM-uitspraken bestudeerd. Tot slot zijn de artikelen in tijdschriften met als onderwerp de ‘proceduralisering’ van materiële EVRM-rechten bestudeerd.

In het kader van deel II van dit onderzoek is naast literatuur- en jurisprudentieonderzoek ook met diverse mensen (waaronder (voormalig) rechters) gesproken die werkzaam zijn (geweest) bij het EHRM of op een andere manier te maken hebben (gehad) met de werkzaamheden van het Straatsburgse Hof.4 Deze gesprekken dienden ter illustratie en beogen dus geenszins een alomvattend beeld te schetsen van de toetsingswijze van het Hof.

Voor wat betreft de afbakening van het onderzoek geldt het volgende. Voor dit onderzoek is gekozen voor een bestuursrechtelijke focus. De EHRM-jurisprudentie is daarom bestudeerd door een bestuursrecht-bril. Dit betekent dat met name is gekeken naar de procedurele consequenties van het inlezen van procedurele waarborgen in materiële EVRM-bepalingen voor het nationale algemeen en bijzonder bestuursrecht. Dit betekent dat de zuiver strafrechtelijke procedurele implicaties onder de materiële rechten niet (of slechts zijdelings) aan bod zullen komen.5 De procedurele eisen van de artikelen 6 en 13 EVRM dienen als vertrekpunt bij het beschrijven en analyseren van de procedurele ontwikkeling van de hiervoor genoemde vier materiële EVRM-rechten. De artikelen 5 en 7 EVRM zijn met name van belang voor het punitief bestuursrecht6 en blijven om die reden verder buiten beschouwing in dit onderzoek.7 Hoewel het voorgaande interessante vragen kan oproepen,8 gaat dit het bestek van dit onderzoek te buiten. Evenmin zal, hoewel procedureel van aard, in dit onderzoek aandacht worden besteed aan het Zevende Protocol bij het EVRM. Dit Protocol is nog niet door Nederland geratificeerd.9

Verder zullen in deze studie de zaken onder artikel 2 en/of 3 EVRM waarin sprake is van een uitzetting (expulsion) van een asielzoeker worden meegenomen voor dit onderzoek. Dit type zaken behoort tenslotte tot het bijzonder bestuursrecht (vreemdelingenrecht). Hoewel de uitleveringszaken (extradition) onder artikel 2 en/of 3 EVRM vaak nauw verband houden met de expulsion zaken, blijven deze in dit onderzoek buiten beschouwing, vanwege hun strafrechtelijke aard. Andere strafrechtelijke of privaatrechtelijke onderwerpen vormen evenmin de kern van dit onderzoek. Indien dit type zaken toch procedureel relevant is en ook (deels) van belang voor het bestuursrecht, wordt hier wel zijdelings aandacht aan besteed.10 Ook wanneer uit deze zaken meer algemene procedureel interessante conclusies kunnen worden afgeleid, komen die indirect aan de orde in deze studie. Noemenswaardig in dit kader tot slot is het overheidsaansprakelijkheidsrecht, dat onder omstandigheden ook relevant kan zijn voor het bestuursrecht. De start van een civiele procedure (onrechtmatige daad ex artikel 6: 162 BW) tegen een overheidsorgaan in combinatie met een beroep op het recht op leven (artikel 2 EVRM) kan voor deze studie van betekenis zijn. Namelijk voor zover het gaat om de procedurele positieve verplichting die op de nationale autoriteiten rust om na de (fatale) gebeurtenis een onderzoek te starten naar de toedracht. Anders is dit voor de materiële positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM (of de artikelen 3 en 8 van het EVRM en artikel 1 EP EVRM).11 Hierbij kan het gaan om het treffen van concrete (preventieve) maatregelen om het recht op leven te beschermen. Hoewel zeer interessant, valt deze materie buiten het bereik van dit promotieonderzoek.12

Tot slot blijft het Europese Unie-recht, en dan met name het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, in deze studie buiten beschouwing. De laatste jaren is de invloed van het Handvest op de nationale praktijk van de Lidstaten enorm toegenomen.13 Ten tijde van de start van dit onderzoek – begin 2011 – was dit nog niet in die mate het geval.14 Dit is de reden dat het EU-recht niet uitgebreid aan bod komt in deze studie. Daarnaast is het in kaart brengen van de procedurele waarborgen onder de genoemde materiële EVRM-rechten in zichzelf al omvangrijk. Bovendien zijn de rechten uit het Handvest geïnspireerd op het EVRM en de invulling die het EHRM aan het Verdrag heeft gegeven, en deze uitleg speelt ook binnen het Handvest een grote rol.

Nu de afbakening van dit onderzoek duidelijk is, kan kort worden stilgestaan bij de in dit onderzoek gebruikte terminologie en definitiebepaling.

Om te beginnen worden de termen ‘procedurele eisen’, ‘procedurele veplichtingen’ en ‘procedurele waarborgen’ als inwisselbaar beschouwd. Deze termen zullen afwisselend worden gebruikt in deze studie.

Verder staan in deze studie de algemene procesrechtelijke eisen en de procedurele waarborgen die van belang kunnen zijn voor de individuele rechtsbescherming centraal. Zeker in de gevallen waarin het gaat om mensenrechten is rechtsbescherming essentieel. In de kern gaat het bij de individuele rechtsbescherming in het bestuursrecht om het bieden van rechtsbescherming tegen de overheid, en daarmee het bieden van toegang tot de rechter.15 In dit onderzoek blijft de betekenis van rechtsbescherming echter niet beperkt tot de fase voor de rechter, maar strekt deze zich ook uit tot de daaraan voorafgaande fase. In bestuursrechtelijke termen: de verlengde besluitvormingsprocedure of bestuurlijke voorprocedure.16 Ook de eisen die voorafgaand aan het te nemen besluit door de nationale actoren in acht moeten worden genomen maken deel uit van dit onderzoek.

Bij de algemene procesrechtelijke eisen gaat het bijvoorbeeld om hoe het besluit tot stand komt en de daarbij geldende beslistermijnen.17 Voor een groot deel bestaat hier overlap met de procedurele zorgvuldigheidseisen die van belang zijn voor de individuele rechtsbescherming. Daarbij kan het onder andere gaan om (niet uitputtend) het horen van betrokkenen, het motiveren van het besluit en een toegankelijke nationale procedure.18 Zo is de hoorplicht tenslotte tevens een algemene procedurele rechtsnorm binnen het bestuursprocesrecht.19 Procedurele zorgvuldigheidseisen gelden echter ook buiten de context van de Awb en omvatten ook ongeschreven (rechts)beginselen. De keuze voor de algemene procesrechtelijke en procedurele zorgvuldigheidseisen heeft tot gevolg dat andersoortige procedurele eisen buiten het bereik van dit onderzoek vallen. Zo wordt niet ingegaan op de eisen die het EHRM in het kader van bijvoorbeeld de inzet van geheime strafrechtelijke bevoegdheden onder artikel 8 EVRM heeft geformuleerd. Dit soort eisen wordt in de EHRM-jurisprudentie vaak in het kader van het vereiste ‘bij wet voorzien’ genoemd. In de wet wordt de bevoegdheid gereguleerd.20 Hierbij moet dan worden gedacht aan een begrenzing van de tijd (periode) dat een telefoon wordt afgeluisterd, de procedure die wordt gevolgd bij de beoordeling van het verkregen (bewijs)materiaal, het gebruik en de opslag van het verkregen (bewijs)materiaal en tot slot de voorzorgsmaatregelen die moeten worden genomen wanneer de gegevens met andere partijen worden uitgewisseld.21 Dit type eisen is sterk afhankelijk van het type bevoegdheid en het soort zaak waarin de bevoegdheid wordt ingezet. In huiszoekingen in sociale zekerheidszaken onder artikel 8 EVRM gelden bijvoorbeeld weer andere wettelijke regels/ voorschriften waaraan de ambtenaar zich dient te houden, dan in het vorige voorbeeld waarbij telefoons worden afgetapt of computers worden uitgelezen. De algemene procesrechtelijke eisen en procedurele zorgvuldigheidseisen gelden in beginsel in elk type (bestuursrechtelijke) zaak. Wel wordt ook de toepassing van deze laatste categorie eisen, zoals eerder opgemerkt in dit hoofdstuk, gekleurd door de omstandigheden van het geval. Over de exacte kwalificatie van de verschillende procedurele eisen/regels kan discussie ontstaan, nu de grens soms wat diffuus is.

Uit de aard van de algemene procesrechtelijke eisen en de procedurele zorgvuldigheidseisen volgt tot slot dat de nadruk van dit onderzoek zal liggen op de verplichtingen die gelden voor de nationale uitvoerende organen en/of de rechter. En dus niet, of slechts sporadisch, op de verplichtingen voor de wetgever. Vanzelfsprekend rust er in de meeste gevallen uiteindelijk ook op de wetgevende autoriteit de plicht om eisen als het horen van betrokkene of het tijdig nemen van besluiten vast te leggen in de wet of om aan het bestuur in de wet eventueel (beslissings/beoordelings)ruimte toe te kennen. Zo kan dan worden gedifferentieerd al naar gelang de omstandigheden van het geval en de belangen die op het spel staan. Bij de eisen die het Hof onder omstandigheden stelt aan een zorgvuldige belangenafweging in het nationale parlement bij het aannemen van nieuwe wetgeving wordt in dit onderzoek echter niet stilgestaan.22