Rb. Rotterdam, 01-12-2016, nr. ROT 16/6461

Bij besluit van 7 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om verlenging van de aan [derde belanghebbende] verleende vergunning ingewilligd.

Bij besluit van 2 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep gevoegd behandeld met de procedures ROT 16/59 en

ROT 16/41 ter zitting van 12 oktober 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon] , geoloog en [persoon] senior beleidsmedewerker. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon] directeur. Tevens was aanwezig aan de zijde van eiseres

[persoon] deskundige.

Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.

1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2. Op 13 oktober 2009 heeft verweerder aan [bedrijf] . een vergunning verleend voor het opsporen van koolwaterstoffen voor een gebied in Noord-Brabant. De vergunning is op 13 april 2010 overgedragen aan [bedrijf] Bij akte van 29 april 2010 is de naam gewijzigd in [derde belanghebbende]

3. Bij brief van 20 juni 2011 heeft verweerder de Tweede Kamer medegedeeld dat geen (proef)boringen naar schaliegas zullen plaatsvinden en geen onomkeerbare stappen zullen worden gezet. Bij brief van 18 september 2013 heeft verweerder de Tweede Kamer geïnformeerd dat is besloten dat in afwachting van een structuurvisie Schaliegas en een plan-MER geen proefboringen naar schaliegas zullen plaatsvinden, en geen beslissingen zullen worden genomen over proefboringen.

4. Verweerder heeft met vergunninghoudster afgesproken dat geen gebruik zou worden gemaakt van de verleende vergunning. Vanwege het aflopen van de geldigheidsduur van vijf jaar heeft vergunninghoudster op 8 september 2014 gevraagd om verlenging van de vergunning, op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.

5. Verweerder heeft op 7 oktober 2014 het verzoek aangehouden en de vergunning voor zover nodig verlengd om te voorkomen dat die in afwachting van de structuurvisie over Schaliegas en het plan-MER teniet zou gaan. De verlenging duurde totdat inhoudelijk op het verzoek was beslist. De afspraak is herhaald dat van de vergunning geen gebruik zou worden gemaakt.

6. Verweerder stelt dat het besluit van 7 oktober 2014, dat in bezwaar is gehandhaafd, formeel een verlenging is, maar dat materieel het besluit over de verlenging is aangehouden. Er is voldaan aan artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet. Op het moment van besluitvorming was evenwel onderzoek gaande in het kader van het opstellen van een plan-MER en een Structuurvisie over schaliegas. Het was de bedoeling dat gedurende de onderzoeksperiode geen nieuwe rechten zouden ontstaan. Het was evenwel ook niet de bedoeling dat bestaande rechten teniet zouden gaan. In afwachting van de onderzoeksresultaten is de geldigheid van de verleende vergunning verlengd. De inhoudelijke beoordeling is aangehouden tot na de afronding van de Structuurvisie. De afspraak dat van de vergunning geen gebruik werd gemaakt, is gehandhaafd.

7. Eiseres voert aan dat het besluit onduidelijk is. De afspraken van verweerder met de mijnbouwondernemingen zijn onbevoegd gemaakt nu de Mijnbouwwet daarvoor geen grondslag biedt. De afspraken zijn in strijd met de rechtszekerheid en de rechtsbescherming. Het besluit is in strijd met artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet. Er is ten onrechte niet getoetst aan artikel 9 (vergunningverlening), 21 (intrekkingsgronden), van de Mijnbouwwet. En artikel 1.3.10 van de Mijnbouwregeling is niet beoordeeld. Cuadrilla voldoet niet aan de vereisten voor een vergunninghouder in Engeland en Hongarije. Er geldt een MER-plicht.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Volgens vaste rechtspraak moet aan de volgende cumulatieve vereisten worden voldaan om te kunnen worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid: 1) er moet een ledenbestand zijn; 2) het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht; 3) de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.’ (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 12 mei 2016, 201602214/1/A3 en 201602214/2/A3; ECLI:NL:RVS:2016:1370).

De rechtbank is van oordeel dat eiseres belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Bepalend daarvoor is of zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

Blijkens artikel 2 van haar statuten stelt eiseres zich ten doel een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de leden van de vereniging en in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties. Dit belang is rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken, nu aannemelijk is dat de verlenging van de verleende opsporingsvergunning als een stap in de richting van de winning van schaliegas kan worden geduid.

9. De beroepsgronden die eiseres aanvoert over de afspraken die zijn gemaakt tussen verweerder en vergunninghoudster kunnen niet slagen. Die afspraken zijn wel vermeld in de beide besluiten, maar maken daarvan geen deel uit. Die afspraken staan niet ter beoordeling in dit geding.

Eiseres stelt in haar beroepschrift onder het kopje ‘ontvankelijkheid en relativiteit’ dat uit de Mijnbouwwet volgt dat deze wet ook de veiligheid, doelmatigheid en het belang van de bescherming van het milieu beschermt. Eiseres beroept zich met name op artikel 6, 9, eerste lid, 10 en 21 van de Mijnbouwwet.

Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

In de memorie van toelichting op de Mijnbouwwet (memorie van toelichting kamerstuk 26 219 nr. 3, pagina 6 en 20) staat als volgt.

‘Dit wetsvoorstel beoogt één overzichtelijk en helder kader te bieden voor een verantwoorde en doelmatige mijnbouw.’

Afbakening andere wetgeving

‘In dit wetsvoorstel wordt ervoor gekozen mijnbouwspecifieke zaken op basis van deze wet te regelen en andere (algemene) zaken zo veel mogelijk over te laten aan bestaande generieke wetgeving.

‘Het oude systeem van de mijnwetgeving (integrale sectorwetgeving, waarbij de belangenafweging wat betreft mijnbouwactiviteiten geheel plaatsvond op basis van de mijnwetgeving) is daarmee definitief verlaten’.

‘Een goed voorbeeld is het belang van de bescherming van het milieu’.

‘Als uitvloeisel van de hierboven aangegeven keuzen komt de mogelijkheid om in het belang van het milieu een opsporings-, winnings- of opslagvergunning te weigeren of aan deze vergunningen in het belang van het milieu voorschriften te verbinden, te vervallen. Aan deze mogelijkheid bestaat geen behoefte meer, nu het milieubelang geheel zal worden behartigd door de milieuvergunning op basis van de Wet milieubeheer of op basis van de Mijnbouwwet (mijnbouwmilieuvergunning, zie paragraaf 6.3). Dergelijke milieuvergunningen zijn alleen niet vereist, indien voor de desbetreffende activiteit op basis van één van beide wetten algemene milieuregels gelden (zie hierboven). De hier gemaakte keuze heeft tot gevolg dat er een scherpere scheiding is ontstaan tussen het milieubelang en de overige door de Mijnbouwwet bestreken belangen.’

Hoewel het belang van het milieu en de overige belangen waarvoor eiseres zich inzet in algemene zin wel betrokken zijn bij hetgeen de Mijnbouwwet regelt, zijn de bepalingen van de wet - voor zover hier van belang - gelet op de hierboven aangeduide afbakening niet tot stand gekomen met het oog op de bescherming van die belangen. De Mijnbouwwet heeft als voornaamste doel een verantwoorde en doelmatige mijnbouw.

Dat geldt ook voor de bepalingen waarop eiseres zich met name beroept en die hier relevant zijn. De artikelen 6, 9, eerste lid, 10 en 21 zien op de technische, economische doelmatigheidsaspecten van de uitvoering en de procedure inzake vergunningverlening. De omstandigheid dat in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, de maatschappelijke verantwoordelijkheidszin staat genoemd als beoordelingsaspect voor de vergunningaanvrager komt niet het gewicht toe dat eiseres daaraan geeft. Eiseres verwijst in dit verband naar artikel 1.3.10 van de Mijnbouwregeling. Evenwel daarin noch in artikel 1.3.08, derde lid, waarnaar is verwezen komt het woord ‘maatschappelijk’ voor.

Aan de orde is hier de toepassing van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.

Hetgeen in dit artikellid is bepaald dient vooral de belangen van een vergunninghouder. Het artikellid stelt hem in staat om, met uitsluiting van andere mijnbouwondernemingen, een aan de vergunninghouder gegeven project af te ronden. Daaruit volgt dat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet een marktordeningsinstrument is, dat niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres.

Het voorgaande leidt ertoe dat de rechtbank de naar voren gebrachte beroepsgronden die betrekking hebben de Mijnbouwwet buiten beschouwing laat, nu artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit onduidelijk is, ondeugdelijk gemotiveerd en in strijd is met het beleid van verweerder, zoals uiteengezet in de brieven aan de Tweede Kamer.

De rechtbank is van oordeel dat de strekking van het besluit voldoende duidelijk is. Hoewel enigszins verwarrend is dat verweerder enerzijds spreekt van het formeel verlengen van de verleende vergunning en tegelijkertijd stelt dat het verzoek materieel wordt aangehouden, blijkt uit de toelichting van verweerder wat de bedoeling is van het besluit: het voorkomen dat de rechten van vergunninghoudster teniet gaan in afwachting van de uitkomst van nadere rapportage. Verweerder heeft uiteengezet dat het beleid erop is gericht dat in de onderzoeksperiode geen nieuwe rechten ontstaan, maar dat dit niet betekent dat eerder verleende rechten verloren gaan. De aanhouding van het verzoek, onder conservering van de bestaande rechten, past daarin. Aldus is geen sprake van strijd met het beleid van verweerder of van een motiveringsgebrek.

12. Anders dan eiseres stelt is er voor een opsporingsvergunning geen MER-plicht. Overigens is ter zitting naar voren gebracht dat wel een MER is opgesteld, maar niet is overgelegd, omdat geen uitvoering wordt gegeven aan de vergunning.

13. Het beroep is ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en

mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van

mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

1 december 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlagen:

Artikel 6 Mijnbouwwet

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister:

a. delfstoffen op te sporen;

b. delfstoffen te winnen;

c. aardwarmte op te sporen;

d. aardwarmte te winnen.

2 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het verbod niet van toepassing is op in die maatregel omschreven categorieën van opsporen of winnen van aardwarmte.

3 Het in dit hoofdstuk met betrekking tot opsporen of winnen van delfstoffen bepaalde is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot opsporen of winnen van aardwarmte.

Artikel 7 Mijnbouwwet

1. Een vergunning wordt niet verleend, voorzover deze bij het in werking treden zou gaan gelden voor een gebied waarvoor op dat tijdstip reeds een door een ander gehouden vergunning voor dezelfde delfstof geldt.

2 Een vergunning wordt evenmin verleend, voorzover deze bij het in werking treden zou gaan gelden voor een voorkomen waarvoor op dat tijdstip reeds een door een ander gehouden opslagvergunning geldt.

3 Het eerste lid blijft buiten toepassing ten aanzien van de in artikel 11, eerste lid, bedoelde andere delfstoffen.

Artikel 8 Mijnbouwwet

Een winningsvergunning wordt slechts verleend, indien aannemelijk is dat de delfstoffen binnen het gebied waarvoor de vergunning zal gelden economisch winbaar zijn.

Artikel 9 Mijnbouwwet

1. Onverminderd de artikelen 7 en 8 kan een vergunning slechts worden geweigerd:

a. op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager,

b. op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de activiteiten, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, te verrichten,

c. op grond van het gebrek aan efficiëntie en verantwoordelijkheidszin, daaronder mede verstaan maatschappelijke verantwoordelijkheidszin, waarvan de aanvrager blijk heeft gegeven bij activiteiten als bedoeld in de artikelen 6, eerste lid en 25, eerste lid, onder een eerdere vergunning, of

d. indien een keuze moet worden gemaakt uit twee of meer aanvragen om een vergunning die bij een beoordeling op grond van de onderdelen a, b en c gelijkwaardig zijn gebleken, in het belang van het doelmatig en voortvarend opsporen en winnen.

2 Een vergunning kan op grond van de financiële mogelijkheden van de aanvrager worden geweigerd als onvoldoende verzekerd is dat de aanvrager zal voldoen aan hem op te leggen verplichtingen als bedoeld in de artikelen 46, 47 en 102.

3 Met het oog op de toepassing van het eerste en tweede lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld die bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning in acht worden genomen. Zodanige regels worden in elk geval gesteld met betrekking tot opsporings- en winningsvergunningen voor koolwaterstoffen.

4 Van de plaatsing in de Staatscourant van een regeling als bedoeld in de tweede volzin van het derde lid wordt mededeling gedaan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Van een besluit tot wijziging van zodanige regeling wordt eveneens mededeling gedaan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 10 Mijnbouwwet

1. Onverminderd de artikelen 7 en 8 wordt de houder van een opsporingsvergunning die met gebruikmaking van die vergunning de aanwezigheid van de betrokken delfstoffen heeft aangetoond, op zijn aanvraag, ingediend gedurende de geldingsduur van die vergunning, een winningsvergunning voor die delfstoffen verleend voor het gebied waarvoor de opsporingsvergunning geldt. Indien de opsporingsvergunning geldt voor een gebied dat niet overeenkomstig artikel 11, vijfde lid, is begrensd en de aanwezigheid van de betrokken delfstoffen slechts in een deel van het gebied is aangetoond, wordt de winningsvergunning verleend voor het deel van het gebied, waarvoor verlening uit geologisch oogpunt gerechtvaardigd is.

2 Het eerste lid geldt niet, indien weigering van de winningsvergunning gerechtvaardigd wordt door een van de in artikel 9, eerste lid, onderdelen a tot en met c, genoemde gronden. Artikel 9, tweede, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

3 Indien een aanvraag als bedoeld in het eerste lid is ingediend, blijft de opsporingsvergunning, voorzover deze betrekking heeft op het aangevraagde gebied, tenminste gelden tot het tijdstip waarop de beschikking waarbij op de aanvraag wordt beslist onherroepelijk wordt. Indien een winningsvergunning wordt verleend, vervalt op het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt, voor het gebied waarvoor de winningsvergunning geldt, de opsporingsvergunning voor de betrokken delfstoffen. Voorzover hierdoor voorschriften als bedoeld in artikel 12 vervallen die nog niet zijn uitgewerkt, gaan zij gelden als voorschriften die zijn verbonden aan de winningsvergunning.

Artikel 18 Mijnbouwwet

1. Onverminderd artikel 32c, kan Onze Minister een vergunning slechts op aanvraag van de houder wijzigen.

2. Een vergunning kan niet zodanig worden gewijzigd dat zij komt te gelden voor:

a. andere activiteiten of andere delfstoffen;

b. een groter gebied.

3. Een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt slechts ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. In een beschikking, waarbij het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt verlengd, kan het gebied waarvoor die vergunning geldt, worden beperkt tot een deel van het gebied. Artikel 11, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

4. Een aanvraag om verkleining van het gebied waarvoor een vergunning geldt, wordt slechts ingewilligd met inachtneming van artikel 11, derde en vierde lid.

5. Van een beschikking tot wijziging van een vergunning wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.

Artikel 21 Mijnbouwwet

1. Onze Minister kan een vergunning intrekken, indien:

a. de bij de aanvraag verstrekte gegevens of bescheiden zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend waren geweest,

b. de vergunning niet langer nodig is voor de goede uitvoering van de activiteiten waarvoor zij geldt,

c. dit wordt gerechtvaardigd door een wijziging in de technische of financiële mogelijkheden van de houder,

d. niet overeenkomstig de vergunning is of wordt gehandeld, of

e. voor de houder van de vergunning of de in artikel 22 bedoelde aangewezen persoon als zodanig geldende regels niet worden nageleefd.

2 Onze Minister gaat niet over tot intrekking op grond van het eerste lid, onderdeel d of e, dan nadat hij de houder schriftelijk heeft gewaarschuwd en de houder of de in artikel 22 bedoelde aangewezen persoon zich na de waarschuwing voortdurend of opnieuw aan de overtreding schuldig maakt.

3 Onze Minister kan een winningsvergunning op aanvraag van de houder intrekken. Een aanvraag tot intrekking kan slechts worden afgewezen, indien het voor een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen noodzakelijk is dat de houder een aan de vergunning verbonden voorschrift of een voor hem als zodanig geldende regel naleeft.

4 De houder van een opsporingsvergunning kan afstand doen van de vergunning. De vergunning vervalt met ingang van de dag na die waarop Onze Minister een schriftelijke verklaring van de houder heeft ontvangen, waarbij deze van de vergunning afstand doet.

5 De vergunning vervalt van rechtswege:

a. als de houder een natuurlijke persoon is, met ingang van de dag na die waarop die persoon is overleden;

b. als de houder een rechtspersoon is, met ingang van de dag na die waarop die persoon heeft opgehouden te bestaan.

6 Van een beschikking tot intrekking van een vergunning of van het vervallen van een vergunning wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.

Artikel 1.3.10 Mijnbouwregeling

1Een opsporings- of winningsvergunning voor koolwaterstoffen wordt geweigerd indien de manier waarop de aanvrager voornemens is het opsporingsonderzoek of de winning in het gebied, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, te verrichten het belang van een doelmatige en voortvarende opsporing en winning in onvoldoende mate verzekert.

2 Bij de beoordeling van de manier waarop de aanvrager voornemens is het opsporingsonderzoek of de winning te verrichten, kunnen onder meer worden betrokken:

a. de mate waarin het programma, bedoeld in artikel 1.3.1, tweede lid, onderdeel , onderscheidenlijk artikel 1.3.3, derde lid, onderdeel e, en vierde lid bijdraagt aan een doelmatige en voortvarende opsporing en winning;

b. de geologische onderbouwing van het in onderdeel a bedoelde programma;

c. de praktische uitvoerbaarheid van het in onderdeel a bedoelde programma;

d. de doelmatigheid in de bedrijfsvoering en de verantwoordelijkheidszin, waarvan de aanvrager eerder heeft blijkgegeven.

3 Artikel 1.3.8, derde lid is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 1.3.08 Mijnbouwregeling

1. Een opsporings- of winningsvergunning voor koolwaterstoffen wordt geweigerd indien de technische mogelijkheden van de aanvrager niet toereikend zijn voor een goede uitvoering van het opsporingsonderzoek of de winning in het gebied, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd.

2 Bij de beoordeling van de technische mogelijkheden van de aanvrager worden in ieder geval betrokken:

a. de geologische en mijnbouwkundige kennis van de aanvrager;

b. de ervaring met opsporing en winning van de aanvrager, alsmede de wijze waarop deze activiteiten door hem zijn uitgevoerd;

c. de technische mogelijkheden van de rechtspersonen, waarvan de aanvrager de dochtermaatschappij is of die behoren tot de groep, waartoe de aanvrager behoort, voor zover blijkt dat deze technische mogelijkheden ter beschikking staan of zullen staan van de aanvrager.

3 Indien de aanvraag wordt ingediend door meerdere aanvragers gezamenlijk, worden bij de beoordeling, bedoeld in het tweede lid, de gegevens betrokken ten aanzien van elk van hen afzonderlijk, of, voor zover de aard van de gegevens dat meebrengt, ten aanzien van hen gezamenlijk. Tevens wordt daarbij betrokken de wijze waarop de samenwerking tussen hen zal plaatsvinden.