6.2 Toezicht en handhaving

Hoofdstuk 18 van de wet bevat de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak.

De bestuursrechtelijke handhavingstaak omvat het houden van toezicht op de naleving, het behandelen van klachten over de naleving en het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuursrechtelijke sanctie (artikel 18.1 van de wet).

Voor de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt aangesloten bij de bevoegdheidsverdeling in de hoofdstukken 4 en 5 van de wet. Voor de overige gevallen geldt dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak berust bij het college van burgemeester en wethouders, tenzij deze bij algemene maatregel van bestuur aan een ander bestuursorgaan wordt opgedragen (artikel 18.2 van de wet). Dat laatste gebeurt in hoofdstuk 13 van het onderhavige besluit.

Hoofdstuk 13 van het onderhavige besluit werkt bovengenoemde tenzij-formule uit artikel 18.2 van de wet uit (‘in de overige gevallen berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het college van burgemeester en wethouders, tenzij deze bij algemene maatregel van bestuur aan een ander bestuursorgaan wordt opgedragen’). De bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt in een aantal specifieke gevallen opgedragen aan bestuursorganen van waterschappen, provincies en het Rijk.

Leidend principe is dat een bestuursorgaan van een waterschap, provincie of het Rijk een bijzonder betrokken belang of specifieke deskundigheid heeft ten aanzien van een activiteit of een deel van de fysieke leefomgeving waarvoor die activiteit gevolgen kan hebben. In dat geval ligt het voor de hand de bestuursrechtrechtelijke handhavingstaak aan dat bestuursorgaan toe te delen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij een door gedeputeerde staten krachtens artikel 2.38 van de wet ingesteld zwemverbod. De bestuursrechtelijke handhavingstaak daarvan is toegedeeld aan gedeputeerde staten zelf.

Bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zal de tenzij-formule uit artikel 18.2 van de wet nog verder worden uitgewerkt. Een aantal gedoogplichten uit hoofdstuk 10 van de wet zal worden toegevoegd aan hoofdstuk 13 van het onderhavige besluit (voornamelijk van rechtswege opgelegde gedoogplichten).

Hoofdstuk 18 van de wet biedt de mogelijkheid om aan bestuursorganen, die advies met instemming op een omgevingsvergunning van een ander bestuursorgaan verlenen, de bevoegdheid toe te kennen om zelf handhavend op te treden met betrekking tot die delen van de vergunning waarmee zij hebben ingestemd (artikel 18.3 van de wet). Hoofdstuk 13 van het onderhavige besluit geeft invulling aan deze bepaling.

In hoofdstuk 13 van het onderhavige besluit is uitgegaan van het subsidiariteitsbeginsel: een instemmend bestuursorgaan wordt alleen een handhavingsbevoegdheid toegekend wanneer dat leidt tot een meer doeltreffende en doelmatige uitoefening van taken op grond van de wet.

De handhavingsbevoegdheid op een instemmingsrecht wordt bijvoorbeeld toegekend aan beheerders van gebieden en infrastructurele werken (bijvoorbeeld een natuurgebied of een waterstaatswerk) waar ter bescherming van de daar aanwezige natuur en infrastructuur bijzondere eisen gelden en waar het bestuursorgaan ook zelf toezicht houdt of laat houden. Degene die de overtreding van het deel van een omgevingsvergunning wat gaat over de activiteiten waar de beheerder mee moet instemmen constateert, werkt meestal in opdracht van de beheerder. Het levert geen meerwaarde op om toezichthoudende ambtenaren in dat geval steeds te verplichten om een handhavingsverzoek bij de gemeente in te dienen. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de Minister van Infrastructuur en Waterstaat zelf toezicht kan houden en kan handhaven wanneer hij instemming heeft verleend over een omgevingsvergunning met betrekking tot een beperkingengebiedactiviteit langs een rijksweg of een hoofdspoorweg. De handhavingsbevoegdheid op een instemmingsrecht bestaat ook voor bestuursorganen die instemming hebben verleend voor activiteiten die doorgaans in het buitengebied plaatsvinden en waarvoor specialistische kennis is vereist om ze adequaat te kunnen handhaven (bijvoorbeeld ontgrondingsactiviteiten en activiteiten met betrekking tot archeologische rijksmonumenten).

Wel dient de handhavingsbevoegdheid beperkt te blijven tot die onderdelen van de omgevingsvergunning, waarvoor het instemmingsorgaan een instemmingsrecht heeft. Daarbij is dubbele handhaving een aandachtspunt. Voorkomen moet worden dat een initiatiefnemer te maken krijgt met twee handhavingsacties van twee bevoegde bestuursorganen. Naar verwachting kan dit door een goede afstemming tussen handhavende bevoegde bestuursorganen afdoende worden voorkomen. Dit geldt als onderwerp van aandacht bij de implementatie van de wet. Mocht ondanks het maken van afspraken tussen bestuursorganen toch sprake zijn van dubbele handhaving, dan biedt de Awb de overtreder voldoende rechtsmiddelen om hiertegen op te komen. Daarom is hierover in het onderhavige besluit geen aanvullende regel opgenomen.

Ten opzichte van de voormalige regelgeving is dit een relatief beperkte wijziging. De genoemde instemmingsrechten vloeien vrijwel allemaal voort uit sectorale vergunningen op basis van het oude stelsel, waarvoor een separate bevoegdheidsverdeling gold voor zowel vergunningverlening als handhaving. De voormalige Wabo bevatte bovendien al een grondslag om bestuursorganen die een verklaring van geen bedenkingen moesten verlenen hier ook op te laten handhaven. Maar hiervan is destijds geen gebruik gemaakt, omdat daar gegeven de reikwijdte van de voormalige Wabo geen aanleiding toe was. Nu een aantal zeer specialistische sectorale vergunningstelsels in de wet is ondergebracht, waarbij toezicht en handhaving vooral plaatsvindt door de beheerder van een onderdeel van de fysieke leefomgeving of de expert, is ervoor gekozen deze mogelijkheid wel te benutten in het onderhavige besluit. Hiermee wordt recht gedaan aan het subsidiariteitsbeginsel van artikel 2.3 van de wet. Dit draagt ook bij aan een werkbare en uitvoerbare regeling voor de praktijk. Het voorkomt dat de desbetreffende toezichthouders steeds een handhavingsverzoek aan de gemeente moeten doen wanneer zij zelf een overtreding signaleren. Deze regeling draagt daarom bij aan de vermindering van administratieve lasten.

In afdeling 18.3 van de wet zal de Wet Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving worden opgenomen (via het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet)1.. Het betreft onder andere: de wettelijke basis voor omgevingsdiensten en randvoorwaarden voor gemeenten en provincies om tot een hogere kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te komen.

De uitwerking van de Wet Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving, het Besluit Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving, wordt opgenomen in afdeling 13.2 van dit besluit (via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet). Het betreft onder andere: het basistakenpakket van de omgevingsdiensten, de aanwijzing van omgevingsdiensten voor basistaken die een bijzondere deskundigheid vereisen (uitvoering en handhaving binnen BRZO-bedrijven en bedrijven met RIE 4-installaties), procescriteria voor uitvoerings- en handhavingsbeleid en het aanwijzen van bestuursorganen en instanties die bevoegd (en bij een verzoek verplicht) zijn om gegevens (aan elkaar) beschikbaar te stellen.

Bij het toezicht op de naleving zijn verschillende bestuursorganen betrokken. Het toezicht wordt niet alleen uitgevoerd door de bestuursorganen zelf maar ook door hun inspectiediensten, uitvoeringsdiensten en de omgevingsdiensten. De toezichthouders worden bij besluit van het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en de betrokken ministers aangewezen.

De wijze van toezicht verschilt onder het nieuwe regime. Zo wordt er minder gewerkt met (rijks)regels en meer met zorgplichten. Ook zullen er minder omgevingsvergunningen nodig zijn. Ook is een melding in het kader van de Omgevingswet minder vaak vereist. Verder zullen sommige (milieu)normen vervallen of op een andere plek (omgevingsplan) terechtkomen. Dit alles vraagt om een professionele toezichthouder. De professionalisering van het toezicht is ingezet met de eerder aangehaalde Wet Verbetering Vergunningverlening Toezicht en Handhaving.