Aanhef

Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad (2) is herhaaldelijk en ingrijpend gewijzigd (3). Omwille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst dient tot codificatie van die verordening te worden overgegaan.

Deze verordening voorziet in volledige harmonisering met betrekking tot de derde landen waarvan de onderdanen voor het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten die in het bezit moeten zijn van een visum (hierna tevens ‘de visumplicht’ genoemd) en die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld.

De vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen of daarvan zijn vrijgesteld, moet geschieden op basis van een toetsing per geval aan een aantal criteria. Die toetsing dient periodiek plaats te vinden en kan leiden tot wetgevingsvoorstellen tot wijziging van bijlage I bij deze verordening, die de lijst vaststelt van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum, en van bijlage II, die de lijst vaststelt van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten van de visumplicht zijn vrijgesteld voor een verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, niettegenstaande de mogelijkheid van landenspecifieke wijzigingen van die bijlagen onder bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld als resultaat van een visumliberaliseringsproces of als het uiteindelijke gevolg van een tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht (hierna tevens ‘de visumvrijstelling’ genoemd).

De lijsten van derde landen in de bijlagen I en II moeten consistent zijn en blijven met de in deze verordening vastgestelde criteria. Sommige derde landen, waarvan de situatie in verband met deze criteria is gewijzigd, moeten van de ene naar de andere bijlage worden overgebracht.

Ontwikkelingen in het internationaal recht die veranderingen meebrengen voor de status of de benaming van bepaalde staten of entiteiten moeten tot uiting komen in de bijlagen I en II.

Daar de onderdanen van IJsland, Liechtenstein en Noorwegen de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte(4) van de visumplicht zijn vrijgesteld, dienen die landen niet te worden opgenomen in de lijst in bijlage II.

Aangezien de tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, gesloten Overeenkomst over het vrije verkeer van personen (5) voorziet in een vrij verkeer zonder visa voor onderdanen van Zwitserland en van de lidstaten, dient Zwitserland niet te worden opgenomen in de lijst in bijlage II.

Onverminderd de verplichtingen die voortvloeien uit door de lidstaten gesloten internationale overeenkomsten en met name de op 20 april 1959 te Straatsburg ondertekende Europese Overeenkomst van de Raad van Europa inzake de afschaffing van visa voor vluchtelingen, dient de vaststelling van de visumplicht of -vrijstelling voor erkende vluchtelingen en staatlozen te geschieden naargelang het derde land waar die personen verblijven en dat hun een reisdocumenten heeft verstrekt. Gelet op de verschillen in het op erkende vluchtelingen en op staatlozen toepasselijke nationale recht, moeten de lidstaten evenwel kunnen bepalen of die categorieën van personen dienen te worden vrijgesteld, indien het derde land waar die personen verblijven en dat hun reisdocumenten heeft verstrekt een van de derde landen is waarvan de onderdanen van de visumplicht zijn vrijgesteld.

Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1931/2006 van het Europees Parlement en de Raad (6) dient een vrijstelling van de visumplicht te worden vastgesteld voor houders van een vergunning voor klein grensverkeer.

De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben om vrijstellingen van de visumplicht te verlenen voor houders van bepaalde paspoorten die geen gewone paspoorten zijn.

In bijzondere gevallen die aanleiding geven tot een specifieke visumregeling, moeten de lidstaten bepaalde categorieën van personen van de visumplicht kunnen vrijstellen of aan die plicht kunnen onderwerpen overeenkomstig het internationaal publiekrecht of het internationaal gewoonterecht.

De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben om erkende vluchtelingen, alle staatlozen ongeacht of zij onder het Verdrag van de Verenigde Naties van 28 september 1954 betreffende de status van staatlozen vallen, alsmede aan een schoolreis deelnemende scholieren van de visumplicht vrij te stellen, wanneer de personen van deze categorieën in een derde land verblijven dat is opgenomen in de lijst in bijlage II bij deze verordening.

De regelingen voor vrijstellingen van de visumplicht moeten de huidige praktijken volledig weerspiegelen. Sommige lidstaten verlenen een visumvrijstelling aan onderdanen van derde landen die zijn opgenomen in de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum en die zij zich als lid van de krijgsmacht verplaatsen in het kader van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) of het Partnerschap voor de Vrede. Ter wille van de rechtszekerheid moeten deze vrijstellingen, die zijn gebaseerd op internationale verplichtingen die buiten het bestek van het Unierecht vallen, worden genoemd in deze verordening.

Volledige wederkerigheid op visumgebied is een doel dat de Unie proactief dient na te streven in haar betrekkingen met derde landen om aldus bij te dragen aan verbetering van de geloofwaardigheid en samenhang van het buitenlands beleid van de Unie.

Er moet worden voorzien in een mechanisme van de Unie dat het mogelijk maakt om het wederkerigheidsbeginsel toe te passen wanneer één van de derde landen die zijn opgenomen in de lijst vin bijlage II een visumplicht toepast op onderdanen van ten minste één lidstaat. Dat mechanisme moet een reactie van de Unie vanuit solidariteitsoverwegingen mogelijk maken indien een dergelijk derde land de visumplicht toepast voor de onderdanen van ten minste één lidstaat.

Wanneer van een lidstaat een mededeling wordt ontvangen dat de visumplicht wordt toegepast op zijn onderdanen door een derde land dat is opgenomen in de lijst in bijlage II op, dienen alle lidstaten gezamenlijk te reageren en aldus te zorgen voor een reactie van de Unie op een situatie die de Unie als geheel aangaat en tot gevolg heeft dat haar burgers verschillend worden behandeld.

Teneinde zorg te dragen voor gepaste betrokkenheid van het Europees Parlement en de Raad in de tweede fase van de toepassing van het wederkerigheidsmechanisme, en gezien de politiek zeer gevoelige aard van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor alle onderdanen van een derde land dat is opgenomen in de lijst in bijlage II en de horizontale implicaties ervan voor de lidstaten, de met Schengen geassocieerde landen en de Unie zelf, met name voor hun externe betrekkingen en voor het algemene functioneren van het Schengengebied, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) handelingen vast te stellen ten aanzien van bepaalde onderdelen van het wederkerigheidsmechanisme. Bij de overdracht van die bevoegdheid aan de Commissie wordt de noodzaak van politieke bespreking van het Uniebeleid inzake visa in het Schengengebied in acht genomen. Ook wordt daarmee ingespeeld op de behoefte aan voldoende transparantie en rechtszekerheid bij de toepassing van het wederkerigheidsmechanisme op alle onderdanen van het betrokken derde land, met name via de corresponderende tijdelijke wijziging van bijlage II bij deze verordening. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven(7). Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen, ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.

Deze verordening dient te voorzien in een mechanisme dat een tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht mogelijk maakt voor een derde land dat is opgenomen in de lijst in bijlage II (‘het opschortingsmechanisme’) in geval van een noodsituatie die tot een snelle reactie noopt om de problemen op te lossen waarmee ten minste één lidstaat wordt geconfronteerd, rekening houdend met het algemene effect van de noodsituatie op de Unie als geheel.

Om te zorgen voor de efficiënte toepassing van het opschortingsmechanisme en van sommige bepalingen van het wederkerigheidsmechanisme, met name opdat alle relevante factoren en de mogelijke gevolgen van de toepassing van die mechanismen afdoende in aanmerking genomen kunnen worden, moeten de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend voor het bepalen van de categorieën onderdanen van het betrokken derde land ten aanzien waarvan de vrijstelling van de visumplicht tijdelijk moet worden opgeschort in het kader van het wederkerigheidsmechanisme, en voor het bepalen van de corresponderende duur van deze opschorting, alsmede met betrekking tot het opschortingsmechanisme. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (8). De onderzoeksprocedure dient te worden gebruikt voor de vaststelling van die uitvoeringshandelingen.

Het is noodzakelijk dat wordt voorkomen en tegengegaan dat onderdanen van een derde land die een bedreiging vormen voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid van de betrokken lidstaat misbruik maken van de vrijstelling van de visumplicht voor verblijven van korte duur.

Het opschortingsmechanisme moet het voor de lidstaten mogelijk maken kennis te geven van omstandigheden die tot een mogelijke opschorting leiden, en voor de Commissie het opschortingsmechanisme op eigen initiatief te activeren.

Meer bepaald zou het gemakkelijker moeten worden om het opschortingsmechanisme te gebruiken met korte referentieperioden en termijnen, waardoor de procedure snel kan verlopen, en tot de mogelijke opschortingsgronden zouden ook een vermindering van de samenwerking inzake overname en een wezenlijke toename van de risico's voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de lidstaten moeten behoren. Die vermindering van de samenwerking moet met name betrekking hebben op een wezenlijke toename van het percentage afgewezen overnameverzoeken, waaronder voor onderdanen van derde landen die door het betrokken derde land zijn gereisd, wanneer een overnameovereenkomst die tussen de Unie of een lidstaat en dat derde land is gesloten, in een dergelijke overnameverplichting voorziet. De Commissie moet het opschortingsmechanisme ook kunnen activeren indien het derde land geen medewerking verleent aan overname, met name wanneer een overnameovereenkomst is gesloten tussen het betrokken derde land en de Unie.

Voor de toepassing van het opschortingsmechanisme wordt met een wezenlijke toename een toename bedoeld die de drempel van 50 % overschrijdt. Daarmee kan ook een lagere toename bedoeld worden indien de Commissie dit in het specifieke geval dat door de betrokken lidstaat wordt gemeld, toepasselijk heeft geacht.

Voor de toepassing van het opschortingsmechanisme wordt met een laag percentage ingewilligde aanvragen bedoeld dat ongeveer 3 à 4 % van de asielaanvragen is ingewilligd. Daarmee kan ook een hoger percentage bedoeld worden indien de Commissie dit in het specifieke geval dat door de betrokken lidstaat wordt gemeld, toepasselijk heeft geacht.

Misbruik van de visumvrijstelling moet worden voorkomen en tegengegaan indien dat leidt tot een verhoging van de migratiedruk als gevolg van bijvoorbeeld een toename in ongegronde asielaanvragen, en ook wanneer dat leidt tot ongegronde aanvragen voor verblijfstitels.

Om te waarborgen dat na verloop van tijd nog steeds wordt voldaan aan de specifieke vereisten die zijn gehanteerd om de geschiktheid te beoordelen van een visumvrijstelling die is verleend na een succesvolle voltooiing van een visumliberaliseringsdialoog, dient de Commissie de situatie in de betrokken derde landen te volgen. De Commissie moet bijzondere aandacht besteden aan de mensenrechtensituatie in de betrokken derde landen.

De Commissie moet gedurende een periode van zeven jaar na de inwerkingtreding van de visumliberalisering voor een bepaald derde land op gezette tijden, ten minste jaarlijks, verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad, en daarna indien de Commissie dit nodig acht of het Europees Parlement of de Raad daarom verzoekt.

Voordat de Commissie een besluit neemt om de visumvrijstelling voor onderdanen van een derde land tijdelijk op te schorten, dient zij de mensenrechtensituatie in dat derde land in acht te nemen en rekening te houden met de mogelijke gevolgen van een opschorting van de visumvrijstelling voor die situatie.

De opschorting van de vrijstelling van de visumplicht door vaststelling van een uitvoeringshandeling moet betrekking hebben op bepaalde categorieën onderdanen van het betrokken derde land middels een verwijzing naar de betreffende soorten reisdocumenten en, in voorkomend geval, naar bijkomende criteria, zoals personen die voor het eerst naar het grondgebied van de lidstaten reizen. De uitvoeringshandeling dient te bepalen voor welke categorieën onderdanen de opschorting moet gelden, rekening houdend met de specifieke omstandigheden waarvan een of meer lidstaten of de Commissie melding maakt, en met het evenredigheidsbeginsel.

Teneinde te zorgen voor gepaste betrokkenheid van het Europees Parlement en de Raad bij de uitvoering van het opschortingsmechanisme, en gezien de politiek gevoelige aard van een opschorting van een vrijstelling van de visumplicht voor alle onderdanen van een derde land dat is opgenomen in de lijst in bijlage II bij deze verordening en de horizontale implicaties ervan voor de lidstaten en de Unie zelf, met name voor hun externe betrekkingen en voor het algemene functioneren van het Schengengebied, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen met betrekking tot de tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de onderdanen van de betrokken derde landen. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven. Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.

Teneinde voor de transparantie van de visumregeling en de voorlichting van de betrokkenen zorg te dragen, dienen de lidstaten de Commissie en de overige lidstaten in kennis te stellen van de maatregelen die zij in het kader van deze verordening hebben genomen. Om dezelfde redenen dient die informatie tevens in het Publicatieblad van de Europese Unie te worden bekendgemaakt.

De voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten of voor visumafgifte mogen geen afbreuk doen aan de regels inzake de erkenning van de geldigheid van reisdocumenten.

Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel is het met het oog op de goede werking van het gemeenschappelijk visumbeleid nodig en passend de weg van een verordening te kiezen om de lijst van de derde landen waarvan de onderdanen voor overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van de derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, vast te stellen.

Deze verordening mag geen afbreuk doen aan de toepassing van door de Europese Gemeenschap vóór de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 539/2001 gesloten internationale overeenkomsten die met zich brengen dat moet worden afgeweken van het gemeenschappelijk visumbeleid, en moet rekening houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis(9) die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt B, van Besluit 1999/437/EG van de Raad (10).

Wat Zwitserland betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis(11) die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punten B en C, van Besluit 1999/437/EG, gelezen in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/146/EG van de Raad (12).

Wat Liechtenstein betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis(13) die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punten B en C, van Besluit 1999/437/EG, gelezen in samenhang met artikel 3 van Besluit 2011/350/EU van de Raad (14).

Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk niet deelneemt overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad (15). Het Verenigd Koninkrijk neemt derhalve niet deel aan de vaststelling van deze verordening en deze is niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.

Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan Ierland niet deelneemt, overeenkomstig Besluit 2002/192/EG van de Raad (16). Ierland neemt derhalve niet deel aan de vaststelling van deze verordening en deze is niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat,