Rb. Utrecht, 08-11-2011, nr. SBR 11-1488

Bij besluit van 28 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan KondorWessels Vastgoed B.V (hierna: vergunninghoudster) een monumentenvergunning verleend voor het vergroten van het bestaande gemeentehuis op het perceel Het Rond 1 te Zeist. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank.

Het beroep is, gevoegd met het verzoek met zaaknummer SBR 11/3123, behandeld ter zitting van 25 oktober 2011. Namens eiseres is verschenen gemachtigde voornoemd, bijgestaan door dr. G. Vermeer, deskundige. Namens vergunninghoudster is verschenen mr. C. Visser, advocaat te Utrecht.

Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden. De inhoudelijke bepalingen van de Chw hebben onmiddellijke werking voor de onder de reikwijdte van deze wet vallende besluiten. Vergunninghoudster en verweerder hebben betoogd dat de Chw op het onderhavige beroep van toepassing is; eiseres heeft zich op dit punt gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.

In artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw is onder meer bepaald dat afdeling 2, getiteld ‘Procedures’ van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten.

In bijlage I van de Chw is als categorie 3.1 opgenomen: ‘ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 of afdeling 3.3 van de Wet ruimtelijke ordening ten behoeve van de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden.’

Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Chw (TK 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 42) gaat het er om dat de onder de Chw vallende projecten daadwerkelijk worden gerealiseerd. Ieder besluit dat voor deze realisatie nodig is, geldt als genomen in het kader van het project.

De onderhavige monumentenvergunning is nodig omdat tussen het bestaande gemeentehuis aan Het Rond 1, een rijksmonument, en de daarnaast geplande nieuwbouw een verbinding tot stand wordt gebracht. Een glazen tussenbouw, met daarin de ontvangstruimte, burgerhal geheten, zal tegen de (achter)gevel van het rijksmonument worden geplaatst.

De uitbreiding van het gemeentehuis is onderdeel van de herontwikkeling van het vierde kwadrant van het centrum van Zeist. Deze herontwikkeling is vastgelegd in het bestemmingsplan ‘Het Rond - vierde kwadrant 2009’ (hierna: het bestemmingsplan). Tegen het bestemmingsplanbesluit is door eiseres geen beroep ingesteld. De herontwikkeling omvat de nieuwbouw van het gemeentehuis, de bouw van een ondergrondse parkeergarage voor ongeveer 200 plaatsen, 97 appartementen en drie grondgebonden woningen en de herinrichting van de openbare ruimte in het gebied tussen Het Rond, de Eerste Dorpsstraat en het Walkartpark te Zeist. Vergunninghoudster heeft op 30 september 2010 een bouwaanvraag ingediend die ziet op de uitbreiding van het gemeentehuis, de realisering van de parkeergarage en de bouw van 52 woningen.

Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige monumentenvergunning moet worden aangemerkt als één van de besluiten noodzakelijk voor realisering van de met het bestemmingsplan beoogde herontwikkeling van het vierde kwadrant van het centrum van Zeist, zijnde een project ten behoeve van de bouw van meer dan 20 woningen.

De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het bestemmingsplan, dat in de herontwikkeling voorziet, is aan te merken als een ontwikkeling krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals vereist in categorie 3.1 van bijlage I van de Chw.

Op 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden, als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Ingevolge het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 9.1.4, eerst lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) (Invoeringswet Wro) wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de WRO gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Ingevolge het tweede lid van dit artikel blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd.

Het ontwerp van het bestemmingsplan is met ingang van 14 augustus 2008 ter inzage gelegd. Aangezien dit later is dan het tijdstip van de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro per 1 juli 2008, doet de uitzonderingssituatie uit artikel 9.1.4, tweede lid, van de Invoeringwet Wro zich niet voor. Dit betekent dat het bestemmingsplan op grond van artikel 9.1.4, eerste lid van de Invoeringswet Wro gelijk is dan wel moet worden gesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat op het onderhavige beroep de Chw van toepassing is.

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn in dit geding. Daarbij is van belang dat de aanvraag voor de monumentenvergunning op 30 september 2010 is ingediend. Op deze zaak zijn daarom van toepassing de wetten aangehaald, zoals deze luidden voordat zij bij de invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Belanghebbende

Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan beroep tegen een besluit worden ingesteld door een belanghebbende bij dat besluit. De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of eiseres is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de monumentenvergunning. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen het al dan niet aanwijzen van een pand tot monument en de vergunning tot wijziging of sloop van een monument. In dit geval gaat het om een vergunning tot wijziging van een bestaand rijksmonument.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zoals onder meer verwoord in de uitspraken van 19 september 2001 (LJN: AD4001), 7 juli 2004 (LJN: AP8382) en 22 september 2004 (LJN: AR2516) volgt dat het voor het belanghebbendeschap bij een verleende monumentenvergunning niet noodzakelijk is dat de bezwaarmaker wordt beschermd in een rechtens te beschermen belang. Indien de monumentenvergunning is vereist voor realisering van een bouwplan met enige ruimtelijke uitstraling dient te worden beoordeeld of die uitstraling van dien aard is dat de werking van het besluit zich feitelijk doet gevoelen in de directe omgeving van het bouwplan.

Ter beantwoording van die vraag acht de rechtbank allereerst van belang de aard en omvang van het plan waarvoor vergunning is verleend. Zoals blijkt uit het bestreden besluit ziet de vergunning op het vergroten van het rijksmonumentale deel van het bestaande gemeentehuis.

Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de verleende monumentenvergunning vanwege de invloed van de nieuwbouw op het rijksmonument ziet op zowel de aansluiting van de nieuwbouw op het bestaande gemeentehuis als op de daarachter te realiseren uitbreiding zelf.

Vervolgens is van belang de vraag wie eiseres is en op welke wijze haar belangen bij het besluit zijn betrokken. Uit de stukken volgt dat eiseres, die zich volgens het register van de Kamer van Koophandel bezighoudt met het beleggen en beheren van vastgoed, eigenaar is van het pand Slotlaan 16-20. Het betreft een modern gebouw met daarin kantoorruimte, appartementen en op de begane grond een winkelfunctie. Het pand is gelegen aan de overzijde van de weg, tegenover de te realiseren uitbreiding van het gemeentehuis. De kantoorruimte in het pand wordt momenteel gehuurd door de gemeente Zeist van eiseres, die het in gebruik heeft voor de huisvesting van enkele gemeentelijke diensten. De gemeente Zeist is voornemens de huurrelatie te beëindigen zodra de nieuwbouw van het gemeentehuis gereed is. Het streven is er op gericht de ambtelijke diensten, die thans nog verspreid over de gemeente zijn gehuisvest, in de nieuwbouw bijeen te brengen. Eiseres heeft gesteld dat de commerciële potentie van haar pand samenhangt met de ruimtelijke kwaliteit van de directe omgeving. Door de uitbreiding van het gemeentehuis, door eiseres de ‘ponskaart’ genoemd, zal die kwaliteit verminderen. Dit zal een negatieve invloed hebben op de mogelijkheid het pand te verhuren of te verkopen, aldus eiseres.

Gelet op het voorgaande, de ruimtelijke uitstraling van de te realiseren uitbreiding van het gemeentehuis op de directe omgeving en de afstand gelegen tussen het pand van eiseres en de te realiseren nieuwbouw, waarop vanuit het pand van eiseres zicht bestaat, is niet onaannemelijk dat realisering van de nieuwbouw gevolgen kan hebben voor eiseres als eigenaar en verhuurder van het pand. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat eiseres is aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit.

Specialiteit: welke belangen moeten en mogen worden afgewogen?

Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988 (hierna: de Monumentenwet) is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Monumentenwet blijkt dat bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 11 van deze wet in het concrete geval de belangen van de aanvrager dienen te worden afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument (TK 1986-1987, 19 881, nr. 3, p. 20). De commerciële belangen van eiseres als eigenaar van het in de nabijheid gelegen pand, vallen daar niet onder. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de ABRvS van 10 oktober 2007 (LJN: BB5236). Hieruit volgt dat verweerder bij het voorbereiden en nemen van de monumentenvergunning terecht niet heeft betrokken de belangen van eiseres.

Relativiteit

Vergunninghoudster heeft betoogd dat het in artikel 1.9 van de Chw omschreven relativiteitsvereiste er aan in de weg staat dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt op de door eiseres aangevoerde gronden. Zij heeft gesteld dat de in Monumentenwet gestelde normen louter strekken tot bescherming van monumentale waarden en niet tot bescherming van de commerciële belangen van eiseres.

Ingevolge artikel 1.9 van de Chw vernietigt de administratieve rechter een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel van de Chw (TK 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 49) kan worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.

De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de ABRvS van 19 januari 2011 (LJN: BP1352) en 16 maart 2011 (LJN: BP7776).

Gelet op het vorenstaande is het in verband met artikel 1.9 van de Chw van belang om te beoordelen of de door eiseres ingeroepen normen uit de Monumentenwet kennelijk niet strekken ter bescherming van haar belangen. Eiseres heeft haar pand in de directe nabijheid van het bouwplan. Zij wil gevrijwaard blijven van een aantasting van het monument, omdat dat volgens haar raakt aan de kwaliteit van de leefomgeving en die kwaliteit (mede) bepalend is voor de commerciële aantrekkelijkheid van het vastgoed van eiseres ter plaatse.

Wat daar ook van zij, dit maakt niet dat eiseres zich ter bescherming van haar commerciële belangen kan beroepen op normen uit de Monumentenwet. De bepalingen van de Monumentenwet hebben ten doel het algemene belang van de bescherming van monumenten. Die bepalingen hebben niet ten doel de bescherming of het behoud van de kwaliteit van de leefomgeving. Dat belang wordt wel beschermd door, onder meer, de Wro. Eiseres had beroep in kunnen stellen tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, waarin het bouwplan is voorzien, doch heeft dat nagelaten. Eiseres kan voorts beroep instellen tegen de bouw- of omgevingsvergunning voor het oprichten van de nieuwbouw. Thans ligt echter enkel de monumentenvergunning ter toetsing voor.

Om bovengenoemde reden is de rechtbank verder van oordeel dat de belangen van eiseres bij het behoud van een goede kwaliteit van haar leefomgeving niet zijn verweven met de algemene belangen die de Monumentenwet beoogt te beschermen. Dit leidt tot de conclusie dat de betrokken normen van de Monumentenwet in dit geval kennelijk niet strekken tot bescherming van de commerciële belangen van eiseres. In die zin wijkt dit geval af van de situaties beoordeeld door de ABRvS in de uitspraken van 13 juli 2011 (LJN: BR1412) en 14 september 2011 (LJN: BS8857), welke uitspraken ter zitting ter sprake zijn gekomen.

Eiseres heeft nog aangevoerd dat zij zich vooral beroept op schending van het motiveringsbeginsel. Zij vindt dat verweerder zich verschuilt achter de adviezen van de RCE en de monumentencommissie en de eigen belangenafweging onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Dit betoog kan niet slagen. Daar waar eiseres zich niet kan beroepen op de normen uit de Monumentenwet kan zij zich evenmin beroepen op schending van normen die betrekking op de voorbereiding en de tijdigheid van het bestreden besluit, alsmede op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Het beschermingsbereik van die beginselen is verknoopt met de onderliggende materiële norm, in dit geval de normen uit de Monumentenwet. Een ander oordeel zou toepassing van de relativiteitseis zinledig maken. Op dit uitgangspunt dient in bijzondere omstandigheden een uitzondering te worden gemaakt; dergelijke omstandigheden doen zich in dit geval echter niet voor.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres, gelet op artikel 1.9 van de Chw, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is reeds om deze reden ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding.

De inhoudelijke beoordeling

Ter voorlichting aan partijen en om redenen van proceseconomie merkt de rechtbank nog op dat een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van eiseres niet tot een ander oordeel zou hebben geleid. Daarvoor is het volgende van belang.

Verweerder heeft aan het bestreden besluit het advies van de momumentencommissie Zeist van 20 januari 2011 (hierna: de monumentencommissie) en het advies de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) van 26 januari 2011 ten grondslag gelegd. De conclusie van het advies van de monumentencommissie is dat de cultuurhistorische waarden door de uitbreiding van het gemeentehuis niet worden aangetast. De door de monumentencommissie gemaakte opmerkingen maken deel uit van het bestreden besluit. De RCE heeft in zijn advies gesteld dat er vanuit oogpunt van monumentenzorg geen bezwaren bestaan tegen de sloop van bestaande aanbouw en de voorgestelde nieuwbouw. Ten aanzien van de exacte locatie van de aansluiting van de nieuwbouw op de achtergevel van het monument en de vormgeving van de doorbraken heeft de RCE nadere voorwaarden gesteld. Uit het e-mailbericht van de RCE van 22 september 2011 blijkt dat de rijksdienst van oordeel is dat inmiddels aan deze nadere voorwaarden is voldaan.

Eiseres heeft betoogd dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij heeft gesteld dat verweerder ten onrechte niet het totale bouwplan dat voortvloeit uit de herontwikkeling van het vierde kwadrant van het centrum van Zeist heeft voorgelegd aan de monumentencommissie en de RCE. Eiseres heeft in beroep een rapport overgelegd van dr. C. Vermeer, een deskundige op het gebied van monumentenzorg, waarin de uitbreiding van het gemeentehuis en de te realiseren woningbouw wordt beoordeeld. De conclusie van dit rapport is dat de plannen voor de uitbreiding van het gemeentehuis een zware aantasting betekenen van de monumentale waarden in de directe omgeving. De gevolgen van de bouw van honderd woningen op de monumentale waarden in dit zeer kwetsbare gebied in de tweede fase zijn volgens de deskundige zeer ernstig te noemen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de plannen vanuit het belang van de monumenten in de omgeving moeten worden ontraden.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het al dan niet verlenen van een monumentenvergunning als bedoeld in artikel 11 van de Monumentenwet beschikt over een discretionaire bevoegdheid, zodat ter beoordeling staat of verweerder in redelijkheid de monumentenvergunning heeft kunnen verlenen. Bij het aanwenden van deze bevoegdheid komt groot gewicht toe aan het op grond van artikel 16, tweede lid, van de Monumentenwet verplicht advies van de RCE, die bij uitstek deskundig is en betrokken is geweest bij de aanwijzing van het gemeentehuis als rijksmonument. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 30 juli 2008 (LJN: BD8902). Niet is gebleken dat de adviezen van de monumentencommissie en de RCE zodanige gebreken vertonen of onzorgvuldig tot stand zijn gekomen dat hieraan geen gewicht kan worden toegekend. Bij de verlening van een monumentenvergunning dienen, zoals onder 2.14 is overwogen, in het concrete geval de belangen van de aanvrager te worden afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument.

Ten aanzien van het betoog van eiseres dat er voor de uitbreiding van het gemeentehuis goede alternatieven bestaan, overweegt de rechtbank dat verweerder heeft te beslissen over de monumentenvergunning zoals die is aangevraagd. De door eiseres genoemde alternatieven spelen daarbij in beginsel geen rol.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder de RCE en de monumentencommissie ten onrechte slechts advies heeft gevraagd met betrekking tot de uitbreiding van het gemeentehuis. Zij overweegt daartoe dat de door eiseres bestreden vergunning, zoals hiervoor reeds aan de orde kwam, slechts ziet op de uitbreiding van het gemeentehuis en de aansluiting van deze uitbreiding op de achtergevel van het bestaande rijksmonumentale gemeentehuis. Er is geen rechtsregel die verweerder verplicht om bij de verlening van een monumentenvergunning voor genoemde aansluiting ook de overige plannen voor het gebied te betrekken. Het betoog van eiseres dat de herontwikkeling van het vierde kwadrant van het centrum van Zeist monumentale waarden elders in dit gebied aantast, kan

Eiseres heeft in beroep een rapport overgelegd van eerdergenoemde deskundige, dr. C. Vermeer. De RCE heeft in een brief van 22 september 2011 op dit rapport gereageerd. De rijksdienst heeft zich op het standpunt gesteld dat Vermeer in zijn rapport uitgaat van een verkeerd beoordelingskader. Bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag is volgens de RCE slechts de monumentale waarde van het bestaande gemeentehuis relevant en niet, zoals in het rapport van Vermeer tot uitgangspunt is genomen, tevens de mogelijke aantasting van bestaande monumentale waarden in de directe omgeving van het gemeentehuis. Verweerder heeft zich bij het oordeel van de RCE aangesloten.

De rechtbank volgt het oordeel van de RCE en verweerder. In de reeds genoemde uitspraak van de ABRvS van 10 oktober 2007 is overwogen dat bij de afweging of een vergunning als bedoeld in bedoeld in artikel 11 van de Monumentenwet zal worden verleend, de belangen van een aangrenzend monument geen rol spelen. In haar uitspraak van 15 november 2006 (LJN: AZ2248) heeft de ABRvS overwogen dat zelfs indien vaststaat dat de omgeving van het beschermde monument een rol heeft gespeeld bij de aanwijzing, hetgeen in het onderhavige geval gelet op de door de RCE in zijn advies van 26 januari 2011 verwoorde waardestelling van het gemeentehuis het geval lijkt te zijn, de enkele grond dat mogelijk afbreuk wordt gedaan aan de omgeving geen reden is om een monumentenvergunning te weigeren. In deze uitspraak is voorts overwogen dat de wetsgeschiedenis van de Monumentenwet evenmin een aanknopingspunt biedt voor een, door eiseres kennelijk voorgestane, ruime uitleg van het begrip ‘verstoren’ uit artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel voor deze wet (TK 1986-1987, 19 881, nr.3, p.18) is vermeld dat het begrip ‘verstoren’ vooral ziet op een mogelijke aantasting van archeologische monumenten. Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij het voorbereiden en verlenen van het bestreden besluit voorbij heeft kunnen en mogen gaan aan de gevolgen van de uitbreiding van het gemeentehuis voor onder meer de Eerste Dorpsstraat, het Walkartpark en de in het rapport van Vermeer genoemde ensemblewaarde van gemeentehuis, Postkantoor, Slotlaan en Hermitage en Walkartpark. Uit de uitspraak van de ABRvS van 4 augustus 2010 (LJN: BN3162), inzake het tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ingestelde beroep, vloeit, anders dan eiseres ter zitting heeft betoogd, niet voort dat verweerder in dit geval wel de omgeving van het monument bij haar toetsing had moeten betrekken.

Voor zover in het rapport van Vermeer is gesteld dat de uitbreiding van het gemeentehuis de monumentale waarde van het gemeentehuis zelf aantast, is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat de visie van Vermeer afwijkt van die van de RCE en de monumentencommissie niet betekent dat verweerder zijn vaste adviseurs op dit punt niet heeft mogen volgen. Verweerder heeft zijn standpunt terzake onderbouwd onder verwijzing naar het advies en de nadere reactie van de RCE. Daarbij acht de rechtbank van gewicht dat de RCE in zijn aanvullende brief van 22 september 2011 heeft toegelicht waarom hij in het rapport van Vermeer geen reden ziet om terug te komen op het eerdere advies van 26 januari 2011.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder in het rapport van Vermeer geen aanleiding heeft hoeven zien om af te wijken van de adviezen van de monumentencommissie en de RCE. De door eiseres aangevoerde beroepsgronden treffen, ook bij een inhoudelijke beoordeling, geen doel.