Tekst

Gezien de huidige toestand op de financiële markten kan de herkapitalisatie van banken meer doelstellingen dienen. Ten eerste dragen herkapitalisatiemaatregelen bij tot het herstel van de financiële stabiliteit en helpen zij het vertrouwen te herstellen dat nodig is om de interbancaire kredietverlening weer op gang te brengen. Bovendien biedt extra kapitaal in tijden van recessie een buffer die verliezen opvangt en de risico's beperkt dat banken insolvent worden. Onder de huidige omstandigheden, die met name zijn veroorzaakt door het omvallen van Lehman Brothers, hebben fundamenteel gezonde banken mogelijk kapitaalinjecties nodig, als reactie op een wijdverspreide opvatting dat hogere kapitaalratio's nodig zijn, omdat risico's in het verleden zijn onderschat en de kosten voor financiering zijn toegenomen.

Ten tweede kunnen herkapitalies[lees: herkapitalisaties] helpen de kredietverschaffing aan de reële economie veilig te stellen. Fundamenteel gezonde banken kunnen er de voorkeur aan geven hun kredietverschaffing in te krimpen om risico's te vermijden en hogere kapitaalratio's aan te houden. Kapitaalinjecties door de Staat kunnen beperkingen op de kredietverschaffing voorkomen en ervoor zorgen dat het doorsijpelen van de moeilijkheden van de financiële markten naar andere ondernemingen beperkt blijft.

Ten derde kan herkapitalisatie door de Staat ook een gepast antwoord zijn op de moeilijkheden van financiële instellingen die als gevolg van hun specifieke commerciële model of beleggingsstrategie aan de rand van de insolventie staan. Een kapitaalinjectie van overheidsmiddelen waarmee een individuele bank noodsteun wordt geboden, kan ook de systeemeffecten op de korte termijn als gevolg van een eventuele insolventie van die bank helpen voorkomen. Op de langere termijn zou herkapitalisatie inspanningen kunnen flankeren om de betrokken bank op de lange termijn opnieuw winstgevend te maken of haar op ordelijke wijze te liquideren.

In het licht van deze gemeenschappelijke doelstellingen moet de beoordeling van een herkapitalisatieregeling of -maatregel rekening houden met eventuele mededingingverstoringen op drie verschillende niveaus.

Ten eerste mag, doordat in één lidstaat de eigen banken worden geherkapitaliseerd, aan die banken geen buitensporig concurrentievoordeel ten opzichte van banken in andere lidstaten worden verleend. De toegang tot kapitaal tegen aanzienlijk lagere vergoedingen dan concurrenten uit andere lidstaten kan, zonder een passende risicogebaseerde rechtvaardiging, een substantieel effect hebben op de concurrentiepositie van banken op de ruimere, Europese interne markt. Buitensporige steun in één lidstaat kan tot een subsidierace tussen lidstaten leiden en moeilijkheden opleveren voor de economieën van lidstaten die geen herkapitalisatieregelingen hebben ingevoerd. Een coherente en gecoördineerde benadering van de vergoeding voor injecties van overheidsmiddelen en van de overige voorwaarden die aan herkapitalisatiemaatregelen worden verbonden, is van onmisbaar belang om een gelijk speelveld in stand te houden. Eenzijdig en ongecoördineerd optreden op dit gebied kan ook de inspanningen ondermijnen om de financiële stabiliteit te herstellen. (‘Garanderen van eerlijke concurrentie tussen lidstaten’).

Ten tweede kunnen herkapitalisatieregelingen die voor alle banken in een lidstaat openstaan zonder een passende graad van differentiëring tussen de begunstigde banken naargelang hun risicoprofiel, een ongerechtvaardigd voordeel verlenen aan noodlijdende of minder goed presterende banken ten opzichte van fundamenteel gezonde en beter presterende banken. Daardoor wordt de mededinging op de markt verstoord, worden prikkels uitgeschakeld, neemt het morele risico toe en wordt het algemene concurrentievermogen van de Europese banken aangetast. (‘Garanderen van eerlijke concurrentie tussen banken’).

Ten derde dient herkapitalisatie door de overheid, en vooral de daarvoor betaalde vergoeding, niet ten gevolge te hebben dat banken die geen beroep op overheidsfinanciering doen, maar die op de markt extra kapitaal pogen aan te trekken, in een aanzienlijk minder gunstige concurrentiepositie terechtkomen. Een overheidsregeling die marktwerking fnuikt, dwarsboomt ook het herstel van de normale marktwerking. (‘Garanderen van normale marktwerking’ ).

Iedere voorgenomen herkapitalisatie heeft op elk van deze drie niveaus cumulatieve effecten op de mededinging. Toch moet worden gezocht naar een evenwicht tussen deze mededingingsbezwaren en de doelstellingen van het herstel van de financiële stabiliteit, het veilig stellen van de kredietverschaffing aan de reële economie, en het aanpakken van het insolventierisico. Enerzijds moeten de banken tegen voldoende voordelige voorwaarden toegang krijgen tot kapitaal, om de herkapitalisatiemaatregel zo doeltreffend als nodig te maken. Anderzijds moeten de aan de herkapitalisatiemaatregelen verbonden voorwaarden garanties bieden voor een gelijk speelveld en voor een terugkeer op langere termijn naar normale marktvoorwaarden. De overheidsmaatregelen moeten daarom evenredig en tijdelijk zijn en moeten zodanig zijn ontworpen dat wordt voorzien in prikkels voor de banken om de Staat zo snel als de marktomstandigheden het toelaten uit te kopen, zodat een concurrerend en doelmatig Europees bankbedrijf uit de crisis herrijst. Een marktconforme vergoeding van kapitaalinjecties zou de beste garantie zijn tegen ongerechtvaardigde verschillen in het niveau van kapitalisatie en oneigenlijk gebruik van dat kapitaal. In ieder geval dienen de lidstaten te verzekeren, dat iedere herkapitalisatie van een bank op een reële behoefte is gebaseerd.

Het te bereiken evenwicht tussen financiële stabiliteit en mededingingsdoelstellingen, toont het belang aan van het onderscheid tussen fundamenteel gezonde, goed presterende banken en noodlijdende minder goed presterende banken.

Bij haar beoordeling van herkapitalisatiemaatregelen, in de vorm van regelingen dan wel steun aan individuele banken, besteedt de Commissie daarom bijzondere aandacht aan het risicoprofiel van de begunstigde banken (3). In beginsel dienen banken met een hoger risicoprofiel meer te betalen. Wanneer de lidstaten herkapitalisatieregelingen uitwerken die open staan voor een reeks uiteenlopende banken, dienen deze zorgvuldig na te denken over de toelatingscriteria en over de wijze waarop banken met verschillende risicoprofielen worden behandeld, en dienen zij hun behandeling dienovereenkomstig te differentiëren (zie bijlage 1). Daarbij dient rekening te worden gehouden met de situatie van banken die met moeilijkheden te kampen hebben als gevolg van de huidige uitzonderlijke omstandigheden, ook al zouden deze vóór de crisis als fundamenteel gezond zijn beschouwd.

Naast factoren, zoals de inachtneming van prudentiële kapitaalvereisten en toekomstige kapitaaltoereikendheid welke door de nationale toezichthouders worden bevestigd, zouden bijvoorbeeld Credit Default Swap (CDS) spreads en ratings van vóór de crisis een goede basis kunnen vormen om de vergoedingspercentages voor de verschillende banken te differentiëren. In de huidige spreads kunnen ook inherente risico's tot uiting komen, die de concurrentiepositie van sommige banken zullen aantasten wanneer deze uit de algemene crisissituatie komen. In de spreads van vóór de crisis en in de huidige spreads dient in ieder geval de eventuele druk van toxische activa en/of de zwakte van het commerciële model van de bank als gevolg van factoren, zoals te grote afhankelijkheid van kortetermijnfinanciering of een abnormale grote hefboom, tot uiting te komen.

In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan het nodig zijn om op de korte termijn een lagere vergoeding te accepteren voor noodlijdende banken, in de aanname en op voorwaarde dat op de langere termijn de kosten van het overheidsoptreden ten voordele van deze banken worden vertaald in de herstructurering die nodig is om de levensvatbaarheid te herstellen en om, door middel van compenserende maatregelen, rekening te houden met de gevolgen van de aan hen gegeven steun voor de mededinging. Financieel gezonde banken kunnen tegen betrekkelijk lage vergoedingen tot herkapitalisatiemaatregelen worden toegelaten, en dienovereenkomstig aanzienlijk verminderde voorwaarden voor overheidssteun op de langere termijn, mits zij instemmen met voorwaarden betreffende het inkopen of de omzetting van de instrumenten die het tijdelijke karakter van de betrokkenheid van de Staat handhaven, en het daarmee beoogde herstel van de financiële stabiliteit of de kredietverschaffing aan de economie, en die moeten voorkomen, dat de middelen voor ruimere strategische doeleinden worden misbruikt.

De Europese Centrale Bank heeft, in de aanbevelingen van haar Raad van bestuur van 20 november 2008, een methode voorgesteld voor de vaststelling van referntiewaarden[lees: referentiewaarden] ter bepaling van de vergoedingen van herkapitalisatiemaatregelen die de Staat ten behoeve van fundamenteel gezonde instellingen in het eurogebied neemt. In de fundamentele overwegingen welke aan die aanbevelingen ten grondslag liggen, zijn de in deze inleiding uiteengezette beginselen volledig terug te vinden. De Europese Centrale Bank legt, in overeenstemming met haar specifieke taken en verantwoordelijkheden, er de bijzondere klemtoon op, dat de herkapitalisatiemaatregelen doeltreffend moeten zijn, gelet op de versterking van de financiële stabiliteit en het stimuleren van een onverstoorde kredietstroom naar de reële economie. Tegelijk beklemtoont zij, dat de vergoeding marktgericht moet zijn, daaronder begrepen het specifieke risico van de individuele begunstigde banken, en dat een gelijk speelveld tussen concurrerende banken in stand moet worden gehouden.

De Commissie verwelkomt deze aanbevelingen van de Europese Centrale Bank die voor kapitaalinjecties een vergoedingsregeling voorstellen die is gebaseerd op een bandbreedte van rendementspercentages voor begunstigde banken die, ondanks verschillen in hun risicoprofiel, fundamenteel gezonde financiële instellingen zijn. Dit document wil ook richtsnoeren geven inzake andere voorwaarden dan vergoedingspercentages en inzake de voorwaarden waarop banken die niet fundamenteel gezond zijn, tot overheidskapitaal toegang kunnen krijgen.

Voorts erkent de Commissie dat de huidige, uitzonderlijke markttarieven geen redelijke referentiewaarden vormen ter bepaling van het juiste niveau van de kapitaalvergoeding, maar zij is niettemin van mening dat bij de herkapitalisatiemaatregelen van de lidstaten rekening moet worden gehouden met het feit dat de risico's in de periode vóór de crisis zijn onderschat. Anders zouden met de vergoedingstarieven voor de overheidssteun aan de begunstigde banken ongerechtvaardigde concurrentievoordelen worden verleend, hetgeen uiteindelijk erin kan resulteren dat particuliere herkapitalisatie wordt weggedrukt.

Wanneer kapitaalinjecties door de Staat op voet van gelijkheid met particuliere investeerders met een aanzienlijke deelneming (30 % of meer) gebeuren, aanvaardt de Commissie de vergoeding die voor de transactie is vastgesteld (6). Gezien de beperkte mededingingsbezwaren die een dergelijke transactie opwerpt, lijkt er, tenzij de voorwaarden van de transactie dusdanig zijn dat daarmee de prikkels voor particuliere investeerders aanzienlijk worden gewijzigd, in beginsel geen behoefte te zijn aan voorafgaande maatregelen ter bescherming van de mededinging of prikkels voor uitstappen.

Wanneer de Commissie de behandeling van de banken uit deze categorie beoordeelt, hecht zij een aanzienlijk belang aan het onderscheid tussen fundamenteel gezonde en andere banken, zoals dat in de punten 12 tot en met 15 is besproken.

Bij het bepalen van de totale vergoeding moet afdoende rekening worden gehouden met de volgende factoren:

De vergoeding voor herkapitalisatie door de Staat kan niet zo hoog zijn als de huidige marktpercentages (rond 15 %) (9), omdat die mogelijk niet noodzakelijkerwijs weergeven wat als normale marktvoorwaarden kan gelden (10). Daarom is de Commissie bereid te aanvaarden, dat de vergoeding voor de herkapitalisatie van fundamenteel gezonde banken onder de huidige markttarieven ligt, om zo banken te helpen van dit soort instrumenten gebruik te maken — en daardoor de financiële stabiliteit te herstellen en de kredietverschaffing aan de reële economie te verzekeren.

Tegelijk mag het totale van een herkapitalisatie door de Staat te verwachten rendement niet al te sterk van de huidige markttarieven afwijken, omdat:

Een vergoedingspercentage dat niet te sterk van de huidige markttarieven afwijkt, is van wezenlijk belang om te vermijden dat herkapitalisatie via de particuliere sector wordt weggedrukt, en moet de terugkeer naar normale marktomstandigheden helpen mogelijk te maken.

Voor de herkapitalisatie van banken die nièt fundamenteel gezond zijn, dienen striktere eisen te gelden.

Wat de vergoedingen betreft, deze dienen, zoals reeds uiteengezet, in beginsel het risicoprofiel van de begunstigde bank tot uiting te brengen en dienen hoger te zijn dan die voor fundamenteel gezonde banken (20). Een en ander laat voor de toezichthouders de mogelijkheid onverlet, bij herstructureringszaken, zo nodig, noodmaatregelen te nemen. Wanneer de vergoeding niet kan worden vastgesteld op het niveau dat aan het risicoprofiel van de bank beantwoordt, dient het toch zo dicht mogelijk de vergoedingen te benaderen die onder normale marktomstandigheden van een soortgelijke bank worden verlangd. Ondanks het feit dat de financiële stabiliteit moet worden verzekerd, kan het gebruik van kapitaal van de Staat ten behoeve van dit soort banken alleen worden aanvaard, mits de bank wordt geliquideerd of grondig en diepgaand wordt geherstructureerd, daaronder begrepen, in voorkomend geval, een verandering van het management en het corporategovernancebeleid. Daarom dient voor deze banken binnen zes maanden na de herkapitalisatie een omvattend herstructurerings- of een liquidatieplan te worden ingediend. Zoals in de bankenmededeling is vermeld, wordt een dergelijk plan beoordeeld overeenkomstig de beginselen die zijn neergelegd in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, en dient het compenserende maatregelen te bevatten.

Totdat de middelen aan de Staat zijn terugbetaald, dienen de beschermingsmaatregelen op gedragsgebied voor noodlijdende banken die in de reddings- en herstructureringsfase verkeren, in beginsel een restrictief dividendbeleid (daaronder begrepen een verbod op dividenden gedurende ten minste de periode van de herstructurering) te omvatten, de beperkingen van de beloning van het management of de uitkering van bonussen, een verplichting tot herstel en aanhouden van een verhoogde solvabiliteitsratio die met de doelstelling van financiële stabiliteit verenigbaar is, en een tijdschema voor het inkopen van de deelneming van de Staat.

Ten slotte houdt de Commissie ook rekening met de mogelijkheid, dat banken deelnemen aan herkapitalisatieoperaties die open staan voor alle of een groot deel van de banken in een bepaalde lidstaat, ook op basis van geringere differentiatie, en met als doel mettertijd een passend algemeen rendement te behalen. Sommige lidstaten kunnen de voorkeur geven aan minder ingewikkelde methoden, bijvoorbeeld omdat die eenvoudiger te beheren zijn. Onverminderd de mogelijkheid voor lidstaten om hun vergoedingen te baseren op de hiervoor uiteengezette methode, accepteert de Commissie vergoedingsmechanismen die resulteren in een totaal jaarrendement voor alle aan de regeling deelnemende banken dat voldoende hoog is om met de verschillen tussen de banken rekening te houden, en die prikkels voor uitstappen kunnen geven. Dit niveau moet normaal worden vastgesteld boven de in punt 27 bedoelde bovengrens voor Tier 1-kapitaalinstrumenten (21). Hierbij kan het gaan om een lagere instapvergoeding en passende, oplopende vergoedingen, maar ook om andere elementen voor differentiatie en beschermingsmaatregelen zoals hier reeds beschreven (22).