Aanhef

De Unie berust op de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) verankerde waarden, namelijk eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. In Artikel 2 VEU wordt eraan herinnerd dat de lidstaten deze waarden gemeen hebben in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.

In zijn conclusies van 21 juli 2020 heeft de Europese Raad verklaard dat de financiële belangen van de Unie moeten worden beschermd overeenkomstig de in de verdragen verankerde algemene beginselen, met name de in artikel 2 VEU vervatte waarden. Tevens benadrukte hij het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en het belang van de eerbiediging van de rechtsstaat.

De rechtsstaat vereist dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de wettelijke beperkingen die daaraan zijn gesteld, overeenkomstig de democratische waarden en de eerbiediging van de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en andere toepasselijke instrumenten, en onder controle van onafhankelijke en onpartijdige gerechten. Dit vereist met name dat de beginselen van legaliteit (3) hetgeen een transparante, controleerbare, democratische en pluralistische wetgevingsprocedure impliceert, van rechtszekerheid (4), van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht (5), van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten (6) alsmede van de scheiding der machten (7) in acht moeten worden genomen (8).

De toetredingscriteria, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld en in 1995 door de Europese Raad in Madrid zijn aangescherpt, zijn de essentiële voorwaarden waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen om een lidstaat van de Unie te worden. Deze criteria zijn thans verankerd in artikel 49 VEU.

Wanneer een kandidaat-lidstaat lidstaat wordt, sluit deze zich aan bij een juridische constructie die berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen (9). De wetgeving en praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen aan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie gegrondvest is.

Hoewel er onder de Uniewaarden geen rangorde bestaat, is eerbiediging van de rechtsstaat essentieel voor de bescherming van de andere fundamentele waarden waarop de Unie berust, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten. De eerbiediging van de rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met de eerbiediging van de democratie en van de grondrechten. Democratie en eerbiediging van de grondrechten zijn niet mogelijk zonder eerbiediging van de rechtsstaat, en omgekeerd.

Bij de uitvoering door de lidstaten van de Uniebegroting, met inbegrip van de middelen die worden toegewezen via het herstelinstrument van de Europese Unie dat is ingesteld bij Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad (10) en via leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, is — ongeacht de wijze van uitvoering — eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde voor naleving van het in artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verankerde beginsel van goed financieel beheer.

Goed financieel beheer kan enkel door de lidstaten worden verzekerd indien de overheidsinstanties overeenkomstig het recht handelen, indien gevallen van fraude, waaronder belastingfraude, belastingontduiking, corruptie, belangenconflicten of andere schendingen van het recht effectief door onderzoeks- en vervolgingsinstanties worden vervolgd en indien willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, met inbegrip van rechtshandhavingsinstanties, onderworpen kunnen worden aan effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten en het Hof van Justitie van de Europese Unie.

De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht moet te allen tijde worden gewaarborgd, en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten hun taken naar behoren kunnen uitvoeren. De rechterlijke macht en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten worden voorzien van toereikende financiële en personele middelen en procedures om effectief te kunnen optreden en op een wijze die het recht op een onpartijdig gerecht, met inbegrip van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, volledig in acht neemt. Onherroepelijke rechterlijke uitspraken moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd. Deze voorwaarden zijn vereist als minimale waarborg tegen onwettige en willekeurige besluiten van overheidsinstanties die de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden.

De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht veronderstelt met name dat de betrokken rechterlijke instantie haar rechtsprekende taken zowel volgens de toepasselijke voorschriften als in de praktijk volstrekt autonoom kan uitoefenen, zonder onderworpen te zijn aan enige hiërarchische beperkingen of ondergeschikt te zijn aan een andere instantie, en zonder van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en dat de betrokken rechterlijke instantie aldus beschermd is tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijke oordeelsvorming van haar leden kan belemmeren en hun beslissingen kan beïnvloeden. Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, met name met betrekking tot de samenstelling van de instantie en de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor wraking en afzetting van haar leden, teneinde bij rechtsonderhorigen elke redelijke twijfel weg te nemen wat betreft de invloed van externe factoren op deze instantie en haar neutraliteit ten opzichte van de in het geding zijnde belangen.

De eerbiediging van de rechtsstaat is niet alleen van wezenlijk belang voor burgers van de Unie, maar ook voor bedrijfsinitiatieven, innovatie, investeringen, economische, sociale en territoriale cohesie, en de goede werking van de interne markt, welke het meest zullen gedijen bij een gedegen juridisch en institutioneel kader.

Bij artikel 19 VEU, waarin de in artikel 2 VEU vastgestelde waarde van de rechtsstaat concrete invulling krijgt, worden de lidstaten verplicht om te voorzien in effectieve rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, waaronder de gebieden die verband houden de uitvoering van de Uniebegroting. Het loutere feit dat wordt voorzien in effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van het Unierecht te waarborgen, is het wezen van de rechtsstaat en vereist onafhankelijke gerechten (11). Het behoud van de rechterlijke onafhankelijkheid is van wezenlijk belang, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest (12). Dit geldt in het bijzonder voor de rechterlijke toetsing van de geldigheid van maatregelen, overeenkomsten en andere instrumenten die tot openbare uitgaven of schulden leiden, onder meer in het kader van openbare aanbestedingsprocedures, die ook aan gerechten kunnen worden voorgelegd.

Er bestaat derhalve een duidelijk verband tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer.

De Unie heeft een verscheidene instrumenten en processen ontwikkeld om de rechtsstaat en de toepassing ervan te bevorderen, waaronder financiële steun voor maatschappelijke organisaties, het Europees rechtsstaatmechanisme en het EU-scorebord voor justitie, en om de instellingen van de Unie effectief te laten reageren op schendingen van de rechtsstaat middels inbreukprocedures en de in artikel 7 VEU bepaalde procedure. Het in deze verordening bepaalde mechanisme vult deze instrumenten aan door de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name die welke gevolgen hebben voor de behoorlijke werking van overheidsinstanties en effectieve rechterlijke toetsing, kunnen de financiële belangen van de Unie ernstig schaden. Dit geldt voor individuele schendingen van die beginselen en a fortiori voor wijdverspreide schendingen of schendingen die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken of nalatigheden van overheidsinstanties, of door algemene maatregelen die door dergelijke instanties zijn vastgesteld.

Om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als dusdanig aan te merken, moet de Commissie een grondige kwalitatieve beoordeling verrichten. Die beoordeling moet objectief, onpartijdig en billijk zijn, en met inachtneming van relevante informatie uit beschikbare bronnen en van erkende instellingen, waaronder arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, verslagen van de Rekenkamer, het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat van de Commissie en het EU-scorebord voor justitie, verslagen van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (‘OLAF’) en het Europees Openbaar Ministerie (EOM), naargelang het geval, en de conclusies en aanbevelingen van de betreffende internationale organisaties en netwerken, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa zoals de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (‘Greco’) en de Commissie van Venetië, met name haar rechtsstaatcontrolelijst, de Europese netwerken van hoogste gerechtshoven en van raden voor justitie voor de rechtspraak. De Commissie moet indien nodig ter voorbereiding van een grondige kwalitatieve beoordeling het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Commissie van Venetië zo nodig raadplegen.

De maatregelen van deze verordening zijn met name nodig bij gevallen waarin de Uniebegroting niet effectiever kan worden beschermd middels andere in Uniewetgeving vervatte procedures. In financiële wetgeving van de Unie en de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving worden diverse mogelijkheden geboden om de Uniebegroting te beschermen, waaronder onderbrekingen, schorsingen of financiële correcties bij onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen in beheers- en controlesystemen. Bepaald moet worden welke maatregelen moeten worden genomen bij schendingen van de rechtstaatbeginselen, alsook welke procedure daartoe moet worden gevolgd. Dergelijke maatregelen moeten onder meer de schorsing van betalingen en vastleggingen, de schorsing van betalingen van tranches of de vervroegde terugbetaling van leningen en een vermindering van de financiering in het kader van bestaande vastleggingen omvatten, alsook een verbod op het aangaan van nieuwe verbintenissen met ontvangers of nieuwe overeenkomsten over leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten.

Bij het bepalen van de te nemen maatregelen dient het evenredigheidsbeginsel van toepassing te zijn, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen zijn begonnen, de duur en de herhaling van de gedraging, het oogmerk, de medewerking van de betrokken lidstaat bij het beëindigen van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsmede met de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie.

Het is essentieel dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Wanneer zij overweegt maatregelen te nemen, moet de Commissie rekening houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden. Aangezien betalingen in gedeeld beheer van de Commissie aan lidstaten juridisch losstaan van betalingen door nationale instanties aan begunstigden, mogen de passende maatregelen uit hoofde van deze verordening niet worden geacht afbreuk te doen aan de beschikbaarheid van financiering voor betalingen aan begunstigden volgens de betalingstermijnen die zijn bepaald in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. Uit hoofde van deze verordening vastgestelde besluiten en in deze verordening bepaalde verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden maken deel uit van het toepasselijke Unierecht met betrekking tot de besteding van middelen in gedeeld beheer. De lidstaten waarop de maatregelen betrekking hebben moeten de Commissie regelmatig verslag doen over de naleving van hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden. De verslaglegging over de naleving van de in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving opgenomen betalingsverplichtingen jegens begunstigden moet de Commissie in staat stellen te verifiëren dat de besluiten uit hoofde deze verordening geen enkele directe noch indirecte gevolgen hebben voor betalingen die op grond van de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving moeten worden gedaan.

Om eindontvangers of begunstigden beter te beschermen, moet de Commissie op een website of internetportaal informatie en richtsnoeren verstrekken, alsook adequate instrumenten om de Commissie te kunnen informeren over elke schending van de wettelijke verplichting van overheidsdiensten en lidstaten om betalingen te blijven verrichten nadat maatregelen op grond van deze verordening zijn vastgesteld. De Commissie moet zorgen voor opvolging van dergelijke informatie om na te gaan of de toepasselijke voorschriften worden geëerbiedigd, met name artikel 69, artikel 74, lid 1, punt b), en artikel 104 van Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad (13). Indien nodig moet de Commissie, om ervoor te zorgen dat door overheidsdiensten of lidstaten verschuldigde bedragen daadwerkelijk aan eindontvangers of begunstigden worden betaald, verrichte betalingen terugvorderen of, indien passend, een financiële correctie doorvoeren door de Uniesteun voor een programma te verminderen in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving.

Teneinde de eenvormige toepassing van deze verordening te waarborgen en gezien het belang van de financiële gevolgen van op grond van deze verordening vastgestelde maatregelen, dienen aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden te worden toegekend, die moet handelen op basis van een voorstel van de Commissie.

Alvorens voor te stellen een maatregel op grond van deze verordening vast te stellen, dient de Commissie de betrokken lidstaat mee te delen waarom zij van oordeel is dat er in die lidstaat wellicht sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. De Commissie dient het Europees Parlement en de Raad onverwijld op de hoogte te stellen van een dergelijke kennisgeving en van de inhoud ervan. De betrokken lidstaat dient de kans te krijgen opmerkingen in te dienen. De Commissie dient deze opmerkingen in aanmerking te nemen.

Bij het vaststellen van termijnen voor de betrokken lidstaat overeenkomstig deze verordening dient de Commissie rekening te houden met in het bijzonder de hoeveelheid verstrekte en gevraagde informatie, de complexiteit van de betrokken feiten en de beoordeling ervan, alsmede de administratieve capaciteit van de betrokken lidstaat.

Indien de Commissie na analyse van de opmerkingen van de betrokken lidstaat van oordeel is dat aan de voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen is voldaan, moet zij bij de Raad een voorstel tot vaststelling van passende maatregelen indienen. De Raad moet binnen een termijn van één maand, uitzonderlijk verlengbaar met ten hoogste twee aanvullende maanden, door middel van een uitvoeringsbesluit reageren op het voorstel van de Commissie tot vaststelling van passende maatregelen. Opdat de Raad het besluit binnen deze termijnen neemt, moet de Commissie zo passend mogelijk gebruikmaken van haar rechten uit hoofde van artikel 237 VWEU en het reglement van orde van de Raad(14).

Na de vaststelling van maatregelen op grond van deze verordening dient de Commissie regelmatig toe te zien op de situatie in de betrokken lidstaat. De Commissie moet de situatie opnieuw beoordelen wanneer de betrokken lidstaat nieuwe corrigerende maatregelen neemt, of in ieder geval uiterlijk één jaar na de vaststelling van de maatregelen.

De Raad dient, op voorstel van de Commissie, maatregelen die een schorsende werking hebben op te heffen indien de situatie naar aanleiding waarvan deze maatregelen zijn opgelegd, voldoende is gecorrigeerd.

Bij de procedure voor de vaststelling en opheffing van de maatregelen moeten de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijke behandeling van alle lidstaten worden geëerbiedigd, en moet een onpartijdige en op feiten gebaseerde aanpak worden gevolgd. Indien de betrokken lidstaat bij wijze van uitzondering van mening is dat sprake is van ernstige schendingen van deze beginselen, kan hij de voorzitter van de Europese Raad verzoeken de zaak voor te leggen aan de volgende bijeenkomst van de Europese Raad. In dergelijke uitzonderlijke gevallen mag geen besluit over de maatregelen worden genomen totdat de Europese Raad de zaak heeft besproken. Dit proces mag in de regel niet langer duren dan drie maanden nadat de Commissie haar voorstel bij de Raad heeft ingediend.

De Commissie dient het Europees Parlement op de hoogte te houden van maatregelen die op grond van deze verordening zijn voorgesteld, vastgesteld en opgeheven.

De Commissie dient aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de toepassing van deze verordening. Bij de verslaglegging aan het Europees Parlement en de Raad moet de Commissie naast de effectiviteit van de vastgestelde maatregelen ook de algemene effectiviteit van de in deze verordening bepaalde procedure en de complementariteit van dit instrument met andere instrumenten in aanmerking nemen.

Deze verordening mag geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van het EOM of aan de verplichtingen van de lidstaten die niet deelnemen aan de bij Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad (15) ingestelde nauwere samenwerking,