HvJ EG, 10-04-2008, nr. C-398/06

Artikel 7 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna: ‘EER-Overeenkomst’) luidt als volgt:

Richtlijn 68/360 en de richtlijnen 90/364 en 90/365 zijn opgenomen in bijlagen V en VIII, respectievelijk, van de EER-Overeenkomst.

Ingevolge punt 4.2.1.1 van hoofdstuk B10 van de Vreemdelingencirculaire (hierna: ‘circulaire’), zoals die aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van kracht was, moeten economisch niet-actieve onderdanen van de lidstaten van de Unie en van de EER bewijzen dat zij voor een periode van ten minste één jaar zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikken om voor het verblijfsrecht in aanmerking te komen.

De Commissie herinnert er vooraf aan dat het recht van de burgers van de Unie om in elk van de lidstaten te verblijven een grondrecht is, dat algemeen tot uitdrukking is gebracht in artikel 18 EG. Ofschoon dit recht volgens deze bepaling kan worden onderworpen aan beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, moeten die beperkingen en voorwaarden eng worden uitgelegd, omdat bedoeld recht anders zou worden uitgehold.

De Commissie benadrukt vervolgens dat ofschoon de richtlijnen 90/364 en 90/365 de nationale autoriteiten de mogelijkheid geven om na te gaan of de aanvrager over toereikende middelen beschikt, zij evenwel geen referentieperiode vaststellen waarover moet worden beoordeeld of de middelen toereikend zijn. Het gastland moet dus de persoonlijke situatie van elke aanvrager beoordelen en derhalve van geval tot geval nagaan of zijn middelen als toereikend kunnen worden beschouwd, zonder daarbij enig abstract vereiste te mogen stellen inzake de duurzaamheid van de middelen.

Aangezien de situatie van de aanvrager kan wijzigen, meent de Commissie dat het, gelet op de finaliteit van de richtlijnen 90/364 en 90/365, ook onevenredig zou zijn om van hem een waarborg te verlangen dat hij in staat is om zijn verblijf voor de gehele duur ervan te financieren.

Om te voorkomen dat de begunstigde van het verblijfsrecht een onredelijke financiële last voor het gastland wordt, heeft deze laatste bovendien de mogelijkheid om te verlangen dat de geldigheidsduur van de verblijfskaart aan het eind van het tweede verblijfsjaar wordt bekrachtigd en dat de situatie van de betrokkene opnieuw wordt beoordeeld wanneer deze in de loop van zijn verblijf een beroep op openbare middelen doet, zonder dat er evenwel sprake kan zijn van een automatisme tussen een verzoek om sociale bijstand en de intrekking van de verblijfsvergunning.

Ten slotte betoogt de Commissie dat door van de aanvrager te verlangen dat hij het bewijs aandraagt dat hij voor een periode van ten minste een jaar over toereikende middelen beschikt, de administratieve formaliteiten voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning in strijd met de voorschriften van artikel 9, leden 1 en 3, van richtlijn 68/360 aanzienlijk worden verzwaard.

Het Koninkrijk der Nederlanden betwist het bestaan van de verweten inbreuk aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet, maar geeft aan dat het vereiste om te beschikken over toereikende middelen voor een periode van ten minste een jaar is afgeschaft bij het Vreemdelingenbesluit van 24 april 2006, dat op 29 april 2006 in werking is getreden en dat ertoe strekt om richtlijn 2004/38 om te zetten in Nederlands recht.

Volgens deze lidstaat is bedoeld vereiste nog steeds in de circulaire opgenomen, ook na 29 april 2006, maar is voormeld besluit van hogere orde zodat het in geval van conflict voorrang heeft op de circulaire.

Het Verenigd Koninkrijk meent dat de Commissie met haar argumenten meer verlangt dan de betrokken gemeenschapsbepalingen voorschrijven. Ofschoon deze lidstaat het standpunt van de Commissie volgt dat de richtlijnen 90/364 en 90/365 geen precieze tijdsspanne vastleggen waarvoor de aanvrager van een verblijfsvergunning moet bewijzen dat hij over toereikende middelen beschikt, benadrukt hij daarentegen dat het gastland, alvorens de verblijfsvergunning af te geven, de voorgenomen duur van het verblijf in de beschouwing moet betrekken om van geval tot geval te beoordelen of de aanvrager het bewijs heeft geleverd dat hij over toereikende middelen beschikt om te voorkomen dat hij gedurende zijn verblijf ten laste van de openbare middelen komt. Wanneer de voorgenomen duur van het verblijf onzeker is, moet het gastland zich ervan vergewissen dat de aanvrager over toereikende middelen beschikt om in de voorzienbare toekomst in zijn behoeften te voorzien.

Deze lidstaat merkt bovendien op dat de verwijzing van de Commissie naar artikel 9, lid 3, van richtlijn 68/360 irrelevant is. Artikel 2, lid 1, tweede alinea, van de richtlijnen 90/364 en 90/365 geeft immers uitdrukkelijk aan dat een lidstaat het recht heeft van een aanvrager het bewijs te verlangen dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 van die richtlijnen. Het feit dat dit bewijs wordt verlangd kan dan niet als een met artikel 9, lid 3, van richtlijn 68/360 strijdige bijkomende formaliteit worden beschouwd.

In de eerste plaats is het vaste rechtspraak dat het bestaan van een inbreuk moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen, zoals de bij het Vreemdelingenbesluit ingevoerde bepalingen, derhalve geen rekening kan houden, zelfs als dit een juiste toepassing zou vormen van de regel van gemeenschapsrecht waarop het niet-nakomingsberoep ziet (zie onder meer arresten van 11 oktober 2001, Commissie/Oostenrijk, C-111/00, Jurispr. blz. I-7555, punten 13 en 14; 30 januari 2002, Commissie/Griekenland, C-103/00, Jurispr. blz. I-1147, punt 23; 28 april 2005, Commissie/Spanje, C-157/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie punt 19, en 7 juli 2005, Commissie/Italië, C-214/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie punt 14).

In de tweede plaats is het in artikel 18, lid 1, EG neergelegde recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, een recht dat door een duidelijke en nauwkeurige bepaling van het Verdrag rechtstreeks wordt toegekend aan iedere burger van de Unie, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit laatste en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (zie arresten van 17 september 2002, Baumbast en R, C-413/99, Jurispr. blz. I-7091, punten 84 en 85, en 23 maart 2006, Commissie/België, C-408/03, Jurispr. blz. I-2647, punt 34).

In de onderhavige zaak vloeien deze beperkingen en voorwaarden voort uit de richtlijnen 90/364 en 90/365.

Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat het Koninkrijk der Nederlanden het bestaan van de verweten inbreuk aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet betwist. Door van aanvragers van een verblijfsvergunning te verlangen dat zij stelselmatig het bezit van toereikende middelen van bestaan voor een verblijf van ten minste een jaar bewijzen, zulks overigens ongeacht de werkelijke duur van het verblijf, wordt immers een voorwaarde gesteld die kennelijk onevenredig is aan het rechtmatige belang dat de lidstaten erbij hebben dat de begunstigden van het verblijfsrecht geen onredelijke belasting voor de openbare middelen worden. Dit vereiste gaat verder dan hetgeen de richtlijnen 90/364 en 90/365 bepalen en bemoeilijkt de afgifte van verblijfsvergunningen. Bijgevolg is dit vereiste in strijd met artikel 9, leden 1 en 3, van richtlijn 68/360.

Wat de argumenten van het Verenigd Koninkrijk ter betwisting van sommige argumenten van de Commissie betreft, moet worden opgemerkt dat deze lidstaat meent dat de bestreden bepaling, zoals die door Nederland wordt toegepast, in strijd is met de richtlijnen 90/364 en 90/365. De overige argumenten die door deze lidstaat zijn ontwikkeld en die in punt 24 van het onderhavige arrest zijn weergegeven, hebben geen betrekking op de bestreden Nederlandse regelgeving en zijn dus irrelevant voor het onderhavige beroep.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens de richtlijnen 68/360, 90/364 en 90/365 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door nationale bepalingen te handhaven volgens welke economisch niet-actieve en gepensioneerde onderdanen van de lidstaten van de Unie en van de EER moeten bewijzen dat zij duurzaam over middelen van bestaan beschikken om een verblijfsvergunning te verkrijgen.