HvJ EG, 23-03-2006, nr. C-408/03

Het in artikel 18, lid 1, EG bepaalde recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, wordt door een duidelijke en nauwkeurige bepaling van het EG-Verdrag rechtstreeks toegekend aan iedere burger van de Unie, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dat Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (zie arrest van 17 september 2002, Baumbast en R, C-413/99, Jurispr. blz. I-7091, punten 84 en 85).

Voor de onderhavige zaak vloeien die beperkingen en voorwaarden voort uit richtlijn 90/364.

Blijkens artikel 1, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn kunnen de lidstaten van de onderdanen van een andere lidstaat, die het recht van verblijf op hun grondgebied willen genieten, verlangen dat zij voor zichzelf en hun familieleden een ziektekostenverzekering hebben die alle risico's in het gastland dekt en over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van dat land komen.

Die voorwaarden, gelezen in samenhang met de vierde overweging van de considerans van die richtlijn, volgens welke degenen die het verblijfsrecht genieten, geen onredelijke belasting voor de algemene middelen van het gastland mogen vormen, berusten op de gedachte dat de uitoefening van het verblijfsrecht van de burgers van de Unie ondergeschikt kan worden gemaakt aan de rechtmatige belangen van de lidstaten (arrest Baumbast en R, reeds aangehaald, punt 90).

Met haar eerste grief verwijt de Commissie het Koninkrijk België dat het voor de toepassing van richtlijn 90/364 uitsluitend rekening houdt met de eigen bestaansmiddelen van de burger van de Unie die om toekenning van het verblijfsrecht verzoekt, dan wel met die van de echtgenoot of een kind van die burger, met uitsluiting van de van een derde afkomstige bestaansmiddelen, met name een levensgezel waarmee hij geen enkele juridische band heeft.

Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de in artikel 1, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 90/364 voorgeschreven beperkingen en voorwaarden moeten worden toegepast met inachtneming van de grenzen die het gemeenschapsrecht stelt en overeenkomstig de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat de ter zake vastgestelde nationale maatregelen passend en noodzakelijk moeten zijn om het beoogde doel te bereiken (arrest Baumbast en R, reeds aangehaald, punt 91).

In de punten 30 en 31 van het arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C-200/02, Jurispr. blz. I-9925), heeft het Hof vastgesteld dat het volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 90/364 volstaat dat onderdanen van lidstaten over toereikende bestaansmiddelen ‘beschikken’. Deze bepaling stelt niet het minste vereiste met betrekking tot de herkomst van deze middelen. Deze uitlegging is te meer geboden daar bepalingen waarin een zo fundamenteel beginsel als het beginsel van vrij verkeer van personen is neergelegd, ruim moeten worden uitgelegd.

Het Hof heeft derhalve beslist dat een uitlegging van de voorwaarde inzake toereikende bestaansmiddelen in de zin van richtlijn 90/364, volgens welke de betrokkene zelf over die bestaansmiddelen dient te beschikken, zonder dat hij zich dienaangaande kan beroepen op de bestaansmiddelen van een familielid dat hem vergezelt, aan die voorwaarde zoals zij in deze richtlijn is geformuleerd, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen zou toevoegen, hetgeen een onevenredige inmenging zou vormen in de uitoefening van het door artikel 18 EG gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, die niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten (arrest Zhu en Chen, reeds aangehaald, punt 33).

Uit die rechtspraak volgt dat, voorzover de financiële middelen door een familielid van de burger van de Unie worden gewaarborgd, de in artikel 1, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 90/364 gestelde voorwaarde inzake het bestaan van toereikende bestaansmiddelen is vervuld.

Onderzocht moet worden, of dezelfde conclusie zich opdringt wanneer een burger van de Unie zich wil beroepen op de inkomsten van zijn levensgezel die in de lidstaat van ontvangst woonachtig is.

Dat onderzoek heeft voornamelijk betrekking op de vraag naar de herkomst van die inkomsten, daar de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst hoe dan ook de noodzakelijke verificaties mogen verrichten wat betreft het bestaan, het niveau en de beschikbaarheid daarvan.

Het Koninkrijk België erkent dat dergelijke inkomsten in aanmerking kunnen worden genomen, voorzover zij afkomstig zijn van een persoon waarmee de begunstigde een juridische band heeft die hem verplicht in diens onderhoud te voorzien. Ter rechtvaardiging van een dergelijk vereiste voert het aan dat, indien wél rekening werd gehouden met de inkomsten van een persoon wiens band met de burger van de Unie niet juridisch is bepaald en derhalve probleemloos kan worden verbroken, het risico groter zou zijn dat die burger na bepaalde tijd ten laste van de bijstandsregeling van de lidstaat van ontvangst komt.

Die uitleg kan niet worden aanvaard, daar het vereiste van het bestaan van een juridische band, zoals het Koninkrijk België bepleit, tussen de verstrekker en de ontvanger van de inkomsten onevenredig is want verder gaat dan voor de verwezenlijking van het met richtlijn 90/364 beoogde doel noodzakelijk is, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaat van ontvangst.

Het verlies van toereikende bestaansmiddelen blijft een latent risico, ongeacht of die middelen persoonlijk dan wel van een derde afkomstig zijn, zelfs indien die derde zich ertoe heeft verbonden om de houder van het verblijfsrecht financieel te ondersteunen. De herkomst van die bestaansmiddelen heeft dus niet automatisch invloed op het risico dat een dergelijk verlies zich voordoet, daar het intreden van dit risico van de omstandigheden afhangt.

Tegen die achtergrond en ter bescherming van de rechtmatige belangen van de lidstaat van ontvangst, bevat richtlijn 90/364 bepalingen op grond waarvan die lidstaat kan optreden indien de financiële middelen inderdaad wegvallen, om te voorkomen dat de houder van het verblijfsrecht financieel ten laste van voornoemde staat komt.

Zo bepaalt artikel 3 van richtlijn 90/364, dat het verblijfsrecht blijft bestaan zolang degenen die dit recht genieten, voldoen aan de in artikel 1 van die richtlijn gestelde voorwaarden.

Op grond van die bepaling kan de lidstaat van ontvangst controleren of de burgers van de Unie die het verblijfsrecht genieten, hun hele verblijf lang voldoen aan de dienaangaande door richtlijn 90/364 gestelde voorwaarden. Verder biedt artikel 2, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn de lidstaten de mogelijkheid om, wanneer zij dit noodzakelijk achten, te verlangen dat de geldigheidsduur van de verblijfskaart aan het eind van het tweede verblijfsjaar wordt bekrachtigd.

Uit een en ander volgt dat het Koninkrijk België, door bij de toepassing van richtlijn 90/364 op de onderdanen van een lidstaat die aanspraak maken op rechten die voortvloeien uit die richtlijn en uit artikel 18 EG, de inkomsten van een in de lidstaat van ontvangst wonende levensgezel buiten beschouwing te laten wanneer niet voor de notaris een overeenkomst met een bijstandsclausule is gesloten, de krachtens voornoemd artikel 18 EG en voornoemde richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de eerste grief van de Commissie gegrond is.

Het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het Verdrag genoemde oogmerken, wordt rechtstreeks toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen (zie arrest van 8 april 1976, Royer, 48/75, Jurispr. blz. 497, punt 31).

De afgifte van een verblijfsvergunning aan een onderdaan van een lidstaat moet niet worden beschouwd als een rechtscheppende handeling, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een onderdaan van een andere lidstaat uit het oogpunt van de bepalingen van gemeenschapsrecht vaststelt (arrest Royer, reeds aangehaald, punt 33, en arrest van 25 juli 2002, MRAX, C-459/99, Jurispr. blz. I-6591, punt 74).

Het krachtens artikel 18 EG erkende recht van verblijf is echter niet onvoorwaardelijk, zodat het aan de burgers van de Unie staat het bewijs te leveren dat zij voldoen aan de dienaangaande door de relevante gemeenschapsbepalingen gestelde voorwaarden.

De voorwaarden voor de afgifte van de verblijfsvergunning worden, wat de werknemers betreft, geregeld door richtlijn 68/360; wat de zelfstandigen betreft, door richtlijn 73/148; wat de studenten betreft, door richtlijn 93/96; wat de werknemers en zelfstandigen betreft die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, door richtlijn 90/365, en wat de gemeenschapsonderdanen betreft die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, door richtlijn 90/364.

Enkel ingeval de onderdaan van een lidstaat niet kan bewijzen dat aan die voorwaarden is voldaan, mag de lidstaat van ontvangst een maatregel tot uitzetting treffen binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen (zie in die zin arrest van 17 februari 2005, Oulane, C-215/03, Jurispr. blz. I-1215, punt 55).

Met haar tweede grief nu verwijt de Commissie de Belgische wetgeving dat, wanneer de onderdaan van een lidstaat niet binnen een bepaalde termijn de voor de afgifte van de verblijfskaart vereiste documenten overlegt, dit automatisch leidt tot de afgifte van een bevel tot verwijdering.

Een dergelijke maatregel van automatische verwijdering doet af aan het wezen zelf van het verblijfsrecht, dat rechtstreeks door het gemeenschapsrecht wordt verleend. Zelfs indien een lidstaat in voorkomend geval een maatregel van verwijdering kan treffen indien een onderdaan van een lidstaat niet in staat is binnen een bepaalde termijn de documenten over te leggen waaruit blijkt dat hij aan de gestelde financiële voorwaarden voldoet, wordt de maatregel van verwijdering, als bedoeld in de Belgische wetgeving, onevenredig omdat hij automatisch is.

Immers, omdat het bevel tot verwijdering automatisch is, kan onder die wettelijke regeling geen rekening worden gehouden met de redenen waarom de betrokkene de vereiste administratieve handelingen niet heeft verricht, of met het feit dat hij eventueel toch in staat is aan te tonen dat hij voldoet aan de voorwaarden waarvan het gemeenschapsrecht zijn verblijfsrecht afhankelijk stelt.

In dit verband is het irrelevant dat bevelen tot verwijdering in de praktijk niet onmiddellijk worden uitgevoerd. De Belgische wetgeving, met name de artikelen 45, 51 en 53 van het KB, bepaalt na welke termijnen de bevelen tot verwijdering uitvoerbaar worden. Hoe dan ook, het feit dat de bevelen tot verwijdering beweerdelijk relatief van aard zijn, neemt niet weg dat die maatregelen onevenredig zijn aan de ernst van de inbreuk en de burgers van de Unie ervan kunnen afhouden om hun recht op vrij verkeer uit te oefenen.

Gelet op een en ander, moet de tweede grief van de Commissie gegrond worden verklaard.

Vastgesteld moet dus worden dat het Koninkrijk België: