Wet van 22 maart 2017 tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met het beperken van de heffingsbevoegdheid van precariobelasting voor enige openbare werken van algemeen nut (hierna: Wet van 22 maart 2017).
Inhoudsopgave
HR, 22-01-2021, nr. 20/02220
HR, 22-01-2021, nr. 20/02220
Documentgegevens:
20/02220
- Instantie
Hoge Raad
- Datum
22-01-2021
- Zaaknummer
20/02220
- Vakgebied(en)
Belastingrecht algemeen (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:NL:HR:2021:83, Uitspraak, Hoge Raad, 22‑01‑2021; (Cassatie)
In cassatie op: ECLI:NL:GHARL:2020:5095
Beroepschrift, Hoge Raad, 22‑01‑2021
- Vindplaatsen
V-N 2021/6.15 met annotatie van Redactie
FED 2021/36 met annotatie van E. THOMAS
Belastingblad 2021/71 met annotatie van J.A. MONSMA
BNB 2021/65 met annotatie van A.O. LUBBERS
NLF 2021/0207 met annotatie van Rogier Froentjes
NTFR 2021/387 met annotatie van mr. B.S. Kats
Uitspraak 22‑01‑2021
Inhoudsindicatie
Precariobelasting; artikel 228, lid 2 Gemeentewet; overgangsrecht; inwerkingtreding gemeenteverordening.
Partij(en)
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
BELASTINGKAMER
Nummer 20/02220
Datum 22 januari 2021
ARREST
in de zaak van
het COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE VEENENDAAL
tegen
[X] B.V. te [Z] (hierna: belanghebbende)
op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 30 juni 2020, nrs. 19/00607 en 19/00658, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland (nrs. UTR 17/4538 en UTR 18/261) betreffende aan belanghebbende voor het jaar 2016 opgelegde aanslagen in de precariobelasting van de gemeente Veenendaal. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
1. Geding in cassatie
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal (hierna: het College) heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
2. Beoordeling van de klacht
2.1
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
2.1.1
De gemeenteraad van de gemeente Veenendaal heeft in oktober 2015 de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting ter zake van buizen, kabels, draden of leidingen 2016 (hierna: de Vo 2016) vastgesteld. In het lokale weekblad Veenendaalse Krant van 23 december 2015 is meegedeeld dat die verordening is vastgesteld en ter inzage ligt bij de gemeente. De Vo 2016 is op 9 november 2017 (elektronisch) bekendgemaakt in het gemeenteblad.
2.1.2
Aan belanghebbende, een netbeheerder, is op 31 december 2017 een aanslag precariobelasting voor het jaar 2016 opgelegd ter zake van het hebben van buizen, kabels, draden of leidingen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond.
2.2.1
Voor het Hof was onder meer in geschil of de gemeente bevoegd was de aanslag op te leggen.
2.2.2
Het Hof heeft geoordeeld dat de aanslag wettelijke grondslag ontbeert. Sinds 1 juli 20171.bepaalt artikel 228, lid 2, Gemeentewet dat geen belasting wordt geheven ter zake van a) de infrastructuur, bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Drinkwaterwet, b) een net als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, c) een gastransportnet als bedoeld in artikel 39a van de Gaswet, of d) werken als bedoeld in artikel 38 van de Warmtewet. De daarbij gegeven overgangsregeling2.bepaalt dat gemeenten waarin op 10 februari 2016 een belastingverordening gold voor het heffen van precariobelasting voor enige openbare werken van algemeen nut, in afwijking van artikel 228, lid 2, Gemeentewet, belasting kunnen blijven heffen tot 1 januari 2022, tot ten hoogste het in die verordening vastgestelde tarief. Deze overgangsregeling is naar het oordeel van het Hof in het onderhavige geval niet van toepassing. De Vo 2016 is op 9 november 2017 gepubliceerd in het elektronisch toegankelijke Gemeenteblad en is op 11 november 2017 in werking getreden. Die Vo 2016 gold dus niet op 10 februari 2016, aldus het Hof.
2.3
Het Hof is er terecht vanuit gegaan dat de per 1 juli 2017 ingevoerde wijziging van artikel 228, lid 2, Gemeentewet directe werking heeft zodat – tenzij de overgangsregeling van toepassing is – na die datum geen precariobelasting geheven kan worden voor de in dat artikellid genoemde voorwerpen, ook niet indien het belastbare feit zich vóór 1 juli 2017 heeft voorgedaan.3.Eveneens juist is het oordeel van het Hof dat de Vo 2016 nog niet gold op 10 februari 2016 omdat zij pas in werking is getreden op 11 november 2017 na de (elektronische) publicatie in het Gemeenteblad. In deze context wordt volgens het normale spraakgebruik met het woord “gelden” bedoeld ‘van kracht zijn’. Bij gebreke aan een wettelijke definitie of anderszins een aanwijzing van wat in de overgangsregeling met het woord “gold” is bedoeld, is er geen reden hiervan af te wijken. Aangezien de Vo 2016 op 10 februari 2016 nog niet in werking was getreden4., was zij op die datum nog niet van kracht en gold zij daarom niet.
2.4
De klacht faalt.
3. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
- verklaart het beroep in cassatie ongegrond, en
- veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal in de kosten van belanghebbende voor het geding in cassatie, vastgesteld op € 1.068 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer M.A. Fierstra als voorzitter, en de raadsheren J. Wortel en A.F.M.Q. Beukers-van Dooren, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2021.
Van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal wordt een griffierecht geheven van € 532.
Toon alle voetnoten
Voetnoten
Voetnoten Uitspraak 22‑01‑2021
Artikel IV, eerste lid, van de Wet van 22 maart 2017.
Vgl. HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:289, rechtsoverwegingen 2.3.2 en 2.3.3.
Vgl. HR 24 december 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA3356, rechtsoverweging 3.5.
Beroepschrift 22‑01‑2021
Motivering beroepschrift in cassatie zaaknummer 20/02220
Hoge Raad der Nederlanden Belastingkamer Postbus 20303 2500 EH Den Haag
[…], 20 augustus 2020
Edelhoogachtbaar college,
Bij bericht van 21 juli 2020 heeft u mij in de zaak met nummer 20/02220 in de gelegenheid gesteld om het beroep in cassatie te motiveren. Met deze brief maak ik daarvan gebruik.
Inleiding
1.
De procedure draait om een aanslag precariobelasting ter grootte van € 1.854.350,91. Deze aanslag is voor kalenderjaar 2016 met dagtekening 31 december 2017 door de heffings- ambtenaar van de gemeente Veenendaal opgelegd aan [X] BV te [Z]. Deze aanslag wordt door het Hof in zijn uitspraak aangeduid als ‘tweede aanslag’1. (hierna: de aanslag).
2.
Grondslag voor de heffing is de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting ter zake van buizen, kabels, draden of leidingen 2016 (hierna: de Verordening). De Verordening is elektronisch bekendgemaakt.2.
3.
De wetgever heeft de precariobelasting op enige openbare werken van algemeen nut per 1 juli 2017 afgeschaft. Daarbij is door de wetgever een overgangsregeling getroffen voor gemeenten waarin op 10 februari 2016 een belastingverordening gold voor het heffen van deze belasting, waarbij zij deze belasting kunnen heffen tot 1 januari 2022 (hierna: de Overgangsregeling).3.
4.
De Verordening is door de gemeenteraad van Veenendaal vastgesteld op 29 oktober 2015, bekendgemaakt in het Gemeenteblad van 9 november 2017, en in werking getreden op 11 november 2017. Het Hof heeft kort gezegd geoordeeld dat de Verordening op 10 februari 2016 niet gold in de zin van de Overgangsregeling, zodat de aanslag geen wettelijke grondslag heeft (r.o. 4.6 van de Hofuitspraak). Het Hof heeft de aanslag vernietigd.
Klacht
5.
Het Hof heeft ten onrechte geoordeeld dat de aanslag geen wettelijke grondslag heeft, en die aanslag ten onrechte vernietigd. Dat licht ik hierna toe. Het hierna volgende moet voor zover nodig in onderlinge samenhang worden beschouwd.
Overgangsregeling in dit geval niet van toepassing
Overgangsregeling in zijn geheel niet van toepassing
6.
Het Hof heeft met zijn toetsing aan art. IV lid 1 van de Overgangsregeling, deze regeling ten onrechte van toepassing geacht.4. De Overgangsregeling is vastgesteld op 22 maart 2017, en in werking getreden op 1 juli 2017. De Verordening is vastgesteld op 29 oktober 2015, en de aanslag heeft betrekking op belastbare feiten in kalenderjaar 2016. De onderhavige heffing ziet daarmee op de periode van vóór de Overgangsregeling. Reeds daarom is zijn oordeel onjuist.
7.
Dat het Hof het (overgangs)recht — het heffingsverbod van art. 228 lid 2 Gemeentewet en de Overgangsregeling — onjuist heeft geïnterpreteerd, blijkt ook uit de wetsgeschiedenis ter zake. Met name in de nota naar aanleiding van het verslag is hierover het nodige opgemerkt:
‘Met het oorspronkelijke wetsvoorstel en ook met de gewijzigde overgangsregeling worden geen beperkingen met terugwerkende kracht ingevoerd. Het wetsvoorstel treedt namelijk in werking in de toekomst, zonder dat bepaald is dat de wijzigingen terugwerken in het verleden. Als het wetsvoorstel in werking treedt in 2017 dan blijft alle aan 2017 voorafgaande jaren geheven precariobelasting in stand, gemeenten hoeven niets terug te betalen. Ook mogen gemeenten op grond van de wettelijke voorschriften inzake het opleggen van aanslagen over de perioden dan wel jaren voor inwerkingtreding waarin een verordening gold voor het heffen van precariobelasting op nutsnetwerken na inwerkingtreding van het wetsvoorstel alsnog aanslagen opleggen naar het toenmalig geldende tarief, mits dit gebeurt binnen driejaar na het ontstaan van de belastingschuld.
Wel is het zo dat gemeenten aan bepaalde voorwaarden moeten hebben voldaan in het verleden om in aanmerking te komen voor de overgangsregeling die het mogelijk maakt na in inwerkingtreding nog tien jaar precariobelasting te kunnen blijven heffen op nutsnetwerken. In de gewijzigde overgangsregeling betreft dit de voorwaarde dat er op 10 februari 2016 een verordening gold op basis waarvan precariobelasting op nutsnetwerken kan worden geheven. Ook mag het tarief gedurende de overgangsperiode hoogstens het tarief zijn dat op de dag van 10 februari 2016 in de verordening stond om de precariobelasting niet verder te laten stijgen.
Het stellen van voorwaarden waaraan in het verleden moet zijn voldaan om een beroep te kunnen doen op een overgangsrechtelijke regeling is niet ongebruikelijk. Overgangsrecht beoogt immers de verhouding tussen de rechtstoestand in het verleden en de rechtstoestand na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving te regelen.’
En verder:
‘Tot het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel kunnen alle gemeenten nog precariobelasting op nutsnetwerken heffen. Over de perioden dan wel jaren voor inwerkingtreding waarin een verordening gold voor het heffen van deze precariobelasting en nog geen aanslagen zijn opgelegd, kunnen ook na inwerkingtreding van het wetsvoorstel gemeenten alsnog aanslagen opleggen naar het toenmalig geldende tarief, mits dit gebeurt binnen driejaar na het ontstaan van de belastingschuld. Vanaf het moment van inwerkingtreding kunnen alleen de gemeenten die onder de overgangsregeling vallen nog tien jaar blijven heffen over de tijdvakken na inwerkingtreding.’
8.
Uit deze toelichting blijkt duidelijk dat de wetgever een knip heeft gemaakt tussen de belastingtijdvakken (of perioden of jaren) van vóór de per 1 juli 2017 geldende Overgangsregeling, en de tijdvakken daarna. Met betrekking tot de tijdvakken van vóór 1 juli 2017 zijn volgens de wetgever geen beperkingen met terugwerkende kracht ingevoerd of beoogd. De Overgangsregeling heeft volgens de wetgever enkel betrekking op tijdvakken die ingaan op of na 1 juli 2017. De voorwaarde in de Overgangsregeling dat op 10 februari 2016 een belastingverordening gold, heeft volgens de wetgever alleen betekenis voor tariefmaximering, en om in aanmerking te komen voor de Overgangsregeling, welke regeling eerst van toepassing is op tijdvakken van na 1 juli 2017.5. Maar dat betekent niet dat in dit geval na 1 juli 2017 moet worden getoetst aan de Overgangsregeling en de daarin opgenomen voorwaarde(n), zoals het Hof ten onrechte heeft gedaan.
9.
Nu de Verordening en de aanslag zien op de periode van vóór de Overgangsregeling, heeft het Hof ten onrechte getoetst aan die Overgangsregeling, en ten onrechte geoordeeld dat de aanslag geen wettelijke grondslag heeft.
Heffingsverbod/overgangsregelinq zien niet op de onderhavige situatie
10.
Daarnaast heeft het Hof miskend dat het heffingsverbod voor enige openbare werken van algemeen nut als bedoeld in art. 228 lid 2 Gemeentewet, in dit geval niet in de weg staat aan het opleggen van de aanslag.
11.
Als regel is een nieuw wettelijk voorschrift zonder beperkingen van toepassing op rechtsfeiten die zich na de inwerkingtreding daarvan voordoen, ook wel aangeduid als onmiddellijke werking. Het rechtsfeit waarop art. 228 lid 2 Gemeentewet ziet, is de invoering of vaststelling van een verordening precariobelasting.
12.
Zowel in art. 228 lid 1 als in lid 2 Gemeentewet spreekt de wetgever over wordt en worden ‘geheven’. Dat doet de wetgever eveneens in art. 219 lid 1 en 2 Gemeentewet. Daarmee doelt de wetgever in die bepalingen op het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening als bedoeld in art. 216 Gemeentewet. Deze betekenis van ‘geheven’ volgt ook uit de samenhang van deze bepalingen met art. 156, aanhef en lid 2 onderdeel h Gemeentewet, waarin de wetgever spreekt over overdracht van de bevoegdheid tot ‘de heffing van andere belastingen dan de belastingen (…)’ van de raad aan het college. Ook daar gaat het om het invoeren of vaststellen van een belastingverordening. De termen ‘heffing’ en ‘geheven’ in voornoemde bepalingen zien dus niet op het vaststellen van een belastingaanslag door de heffingsambtenaar als bedoeld in art. 5 AWR, niet op ‘bekendmaking’ als bedoeld in art. 139 Gemeentewet, en niet op ‘inwerkingtreding’ als bedoeld in art. 142 Gemeentewet, zoals het Hof art. 228 Gemeentewet kennelijk (maar onjuist) heeft geïnterpreteerd.
13.
De Verordening is door de raad ingevoerd of vastgesteld op 29 oktober 2015.6. Nu dit rechtsfeit heeft plaatsgevonden vóór 1 juli 2017, heeft het Hof ten onrechte het heffings- verbod van art. 228 lid 2 Gemeentewet toepasselijk geacht, en daarmee ten onrechte aan art. IV lid 1 van de Overgangsregeling getoetst. Deze wettelijke regelingen zijn in dit geval niet van toepassing.
14.
Dat het Hof het (overgangs)recht — het heffingsverbod van art. 228 lid 2 Gemeentewet en de Overgangsregeling — onjuist heeft geïnterpreteerd, blijkt ook uit de wetsgeschiedenis ter zake (nadruk AB):
‘Gemeenten die eerst na 2015 deze belasting hebben ingevoerd vallen daardoor niet onder de regeling.’
‘Ik heb daarom met bijgevoegde nota van wijziging de overgangsregeling enigszins verruimd, waarbij ook de gemeenten die na 2015, maar voor de brief van 10 februari 2016 precariobelasting hadden ingevoerd onder de overgangsregeling vallen.’
‘Er zijn tevens ongeveer 35 gemeenten die per 1 januari 2016 of 1 februari 2016 precariobelasting op nutsnetwerken hebben ingevoerd. Deze gemeenten werden van de oorspronkelijke overgangsregeling uitgesloten, maar komen nu wel in aanmerking door het vervallen van de voorwaarde dat er in 2015 inkomsten genoten dienen te zijn.
Na 10 februari 2016 hebben nog ongeveer 10 gemeenten een verordening precariobelasting vastgesteld op basis waarvan geheven kan worden over kabels, leidingen en buizen. Deze gemeenten vallen niet onder de overgangsregeling.’
(Kamerstukken II 2016/17, 34 508, nr. 6, p. 7–8)
‘Op grond van het wetsvoorstel zoals ingediend dienden decentrale overheden aan twee voorwaarden te voldoen om onder de overgangsregeling te vallen. Ten eerste dienden decentrale overheden in 2015 inkomsten genoten te hebben uit precariobelasting op openbare werken van algemeen nut. Ten tweede dienden zij op 10 februari 2016 een belastingverordening ter zake te hebben. Met deze nota van wijziging komt de eerste voorwaarde te vervallen, zodat alle decentrale overheden onder de overgangsregeling vallen waarin op 10 februari 2016 een belastingverordening gold voor precariobelasting op nutsnetwerken.’
15.
De wetgever heeft met het heffingsverbod van art. 228 lid 2 Gemeentewet dus niet de vastelling van een aanslag precariobelasting op het oog, niet de bekendmaking van een verordening precariobelasting en niet de inwerkingtreding daarvan, maar de vaststelling of invoering van een verordening precariobelasting. In dit geval heeft de vaststelling van de Verordening plaatsgevonden vóór 1 juli 2017. Daarmee heeft het Hof ten onrechte art. 228 lid 2 Gemeentewet toepasselijk geacht, en daarmee ten onrechte aan art. IV lid 1 van de Overgangsregeling getoetst.
Het hof legt het woord ‘gold’ in de overgangsregeling onjuist uit
16.
Het Hof heeft in r.o. 4.6 van zijn uitspraak geoordeeld dat de Verordening op 10 februari 2016 niet gold in de zin van art. IV lid 1 van de Overgangsregeling, zodat de aanslag geen wettelijke grondslag heeft. De Verordening is namelijk pas op 11 november 2017 in werking getreden, aldus het Hof.
17.
Het Hof heeft het woord ‘gold’ in art. IV lid 1 van de Overgangsregeling onjuist uitgelegd.
Het woord ‘gold’ ziet niet op de datum van inwerkingtreding van een verordening precariobelasting, maar op de datum van vaststelling of invoering van zo'n verordening. Dat licht ik hierna toe.
18.
Van de zijde van de wetgever is opgemerkt dat de voorwaarde in de Overgangsregeling dat op 10 februari 2016 een belastingverordening gold, alleen betekenis heeft om een beroep te kunnen doen op de Overgangsregeling, dus voor het kunnen heffen over de tijdvakken waarop de Overgangsregeling betrekking heeft, en voor tariefmaximering:
‘De voorwaarde dat gemeenten op 10 februari 2016 een belastingverordening ter zake moesten hebben, was opgenomen om het tarief te kunnen maximeren naar de dag waarop de afschaffing van de precariobelasting werd aangekondigd.’
19.
De betekenis van ‘gold’ gaat dan ook niet verder dan dit, in die zin dat onder ‘gold’ moet worden verstaan dat een reeds op of vóór 10 februari 2016 vastgestelde verordening precariobelasting (zoals de onderhavige Verodening), tevens in werking moet zijn getreden.
Het Hof heeft dat miskend.
20.
Het Hof heeft met zijn uitleg van ‘gold’ ook de strekking of de bedoeling van de Overgangsregeling miskend. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat gemeenten die op
10 februari 2016 een verordening precariobelasting hebben, de heffing na 1 juli 2017 mogen continueren tot aan 1 januari 2022. De gemeenten die na 10 februari 2016 nog op de precariotrein voor enige openbare werken van algemeen nut zijn gesprongen, zijn te laat om nog gebruik te kunnen maken van de Overgangsregeling. Ik verwijs ook naar hetgeen in de onderdelen 6 t/m 9 en 10 t/m 15 van deze motivering is opgemerkt, met name naar de geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis. Daaruit blijkt dat met ‘gold’ is bedoeld het invoeren, vaststellen of het hebben van een verordening precariobelasting.
21.
In dit geval heeft de gemeente de Verordening vastgesteld op 29 oktober 2015. De gemeente voldoet daarmee zowel formeel gezien, als ook gelet op de bedoeling van de wetgever, aan de voorwaarden voor de Overgangsregeling. Dan past het niet om het woord ‘gold’ in strijd met de bedoelingen van de wetgever uit te leggen, zoals het Hof dat ten onrechte heeft gedaan.
Conclusie
22.
Het Hof heeft ten onrechte geoordeeld dat de aanslag geen wettelijke grondslag heeft, en die aanslag ten onrechte vernietigd.
Met verschuldigde hoogachting,
[…]
Toon alle voetnoten
Voetnoten
Voetnoten Beroepschrift 22‑01‑2021
Zie r.o. 1.4 van de Hofuitspraak. De ‘eerste aanslag’ is met dagtekening 31 mei 2017 opgelegd voor hetzelfde bedrag (zie r.o. 1.1) en voor dezelfde belastbare feiten.
Wet van 22 maart 2017 tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met het beperken van de heffingsbevoegdheid van precariobelasting voor enige openbare werken van algemeen nut (Stb. 2017, 157).
Zie reeds de stelling van de heffingsambtenaar in de procedure bij de Rechtbank: ‘Hierover merk ik op dat deze stelling in de onderhavige procedure niet relevant kan zijn, de aanslag betreft immers belastingjaar 2016.’ (Nader stuk van 6 juni 2018 in die procedure, p. 2).
Zie Kamerstukken II 2016/17, 34 508, nr. 6, p. 6: ‘De voorwaarde dat gemeenten op 10 februari 2016 een belastingverordening terzake moesten hebben, was opgenomen om het tarief te kunnen maximeren naarde dag waarop de afschaffing van de precariobelasting werd aangekondigd.’
Zie r.o. 2.1 van de Hofuitspraak.
Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.