HR, 09-05-2008, nr. R06/108HR

R06/108HR

mr. Keus

Zitting 4 januari 2008

Conclusie inzake:

1. [Eiseres 1]

2. [Eiser 2]

verzoekers tot cassatie

tegen

1. het Eilandgebied Sint Maarten

(hierna: het Eilandgebied)

verweerder in cassatie

In deze zaak gaat het om de vraag of het Eilandgebied jegens [eiseres 1] en [eiser 2] onrechtmatig heeft gehandeld doordat (1) de Eilandsraad niet heeft beslist op het beroep van [eiseres 1] en [eiser 2] tegen het onthouden van goedkeuring door het Bestuurscollege aan het oorspronkelijke, op 13 april 1995 door [eiseres 1] en [eiser 2] ingediende verkavelingsplan en (2) het door [eiseres 1] en [eiser 2] op 16 juni 1997 ingediende, aangepaste verkavelingsplan niet aanstonds, althans met een niet te rechtvaardigen vertraging, is goedgekeurd.

1. Feiten(1) en procesverloop

1.1 [Eiser 2] was eigenaar van enkele percelen grond, gelegen op [plaats], omschreven in de meetbrieven 233-246/1980. In de loop van de tijd heeft hij daarvan enkele aan derden verkocht; andere heeft hij nog steeds in eigendom. Tezamen met [eiseres 1], een aannemersbedrijf, was hij voornemens deze percelen te ontwikkelen en te bebouwen.

1.2 Daartoe zijn de oorspronkelijke percelen in 38 kavels verdeeld voor het daarop bouwen van evenzoveel huizen. In verband met een en ander heeft [eiser 2] bij het Bestuurscollege van het Eilandgebied een bouwvergunning aangevraagd die hem op 18 juli 1990 is verleend onder de toen geldende bepalingen van de Bouw- en Woningverordening 1935.

1.3 Er zijn op sommige van de kavels woningen gebouwd, die vervolgens zijn verkocht en in eigendom geleverd aan derden. Door onvoldoende vraag naar de woningen stagneerde de bouw naderhand, waarop eisers besloten hun plannen te wijzigen.

1.4 Op 8 januari 1994 is in werking getreden de Eilandsverordening Ruimtelijke Ontwikkelingsplanning St. Maarten (verder: EROP). Deze verordening kent onder meer de volgende bepalingen:

"Art. 21. Gedurende een periode van ten hoogste vijf jaar na inwerkingtreding van de EROP geldt voor gebieden waarvoor geen voorbereidingsbesluit (...) is genomen of geen ontwerp-ontwikkelingsplan ter inzage is gelegd dan wel een ontwikkelingsplan is vastgesteld, een overgangsregeling voor het verkavelen van grond overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 22 tot en met 28.

Art. 22.

Lid 1. Het verkavelen van grond mag uitsluitend geschieden overeenkomstig een door het Bestuurscollege goedgekeurd verkavelingsplan (...).

Art. 27.

Lid 1. De goedkeuring van het verkavelingsplan geschiedt bij het Eilandsbesluit houdende algemene maatregelen. Indien tegen het plan conform artikel 23, zesde lid, bezwaar is ingediend, wordt de goedkeuring met redenen omkleed.

Lid 3. Het goedgekeurde verkavelingsplan ligt gedurende dertig dagen op het bestuurskantoor voor een ieder ter inzage.

Lid 5. Tegen het besluit van het Bestuurscollege kunnen de aanvrager alsmede belanghebbenden die conform artikel 23, zesde lid, bezwaren hebben ingediend, binnen de in het derde lid genoemde termijn van dertig dagen bij de Eilandsraad beroep instellen. Artikel 12, negende en tiende lid, is van overeenkomstige toepassing.

Art. 12.

Lid 10. De Eilandsraad beslist binnen negentig dagen na de dag waarop de beroepstermijn is verstreken. Indien wordt afgeweken van het advies als bedoeld in het vorige lid, wordt de beslissing van de Eilandsraad met redenen omkleed.

Art. 31. Alle maatregelen getroffen op grond van de Bouw- en Woningverordening 1935 blijven van kracht, behoudens intrekking of wijziging daarvan door het gezag dat volgens deze verordening daartoe bevoegd is. Onder deze maatregelen worden mede verstaan de op basis van paragraaf 10 van de Bouw- en Woningverordening 1935 tot stand gekomen verkavelingsplannen."

1.5 [eiseres 1] en [eiser 2] stelden zich op het standpunt dat zij, gelet op de door hen in 1990 verkregen vergunning en het hiervoor geciteerde art. 31 EROP voor hun gewijzigde plannen geen verkavelingsvergunning ingevolge de EROP nodig hadden, maar vroegen zodanige vergunning op 13 april 1995 niettemin aan; primair verzochten zij daarbij evenwel op grond van het vorenstaande om een uitspraak dat geen vergunning was vereist.

1.6 De stichting Hillside Foundation (hierna: Hillside) heeft bij schrifturen van 13 en 27 juni 1995 bezwaar gemaakt tegen het verlenen van de verkavelingsvergunning.

1.7 Het Bestuurscollege verleende [eiser 2], bij op 16 oktober 1995 verzonden beschikking (Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27), een verkavelingsvergunning, maar niet overeenkomstig de aanvrage. Bepaald werd dat de kavels, in afwijking van het door [eiser 2] ingediende verkavelingsplan, minimaal 700 m2 groot dienden te zijn.

1.8 Op het namens [eiser 2] bij de Eilandsraad daartegen ingestelde beroep is nimmer beslist. Het Bestuurscollege heeft de Eilandsraad geadviseerd zijn beslissing te bevestigen.

1.9 [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben, zonder het verkavelingsplan aan de eisen van het Bestuurscollege aan te passen, een aanvang gemaakt met de bouw van verdere woningen op de kavels. Dat heeft het Eilandgebied aanleiding gegeven een bouwstop uit te vaardigen. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben getracht deze bouwstop in kort geding opgeheven te krijgen, maar hun vordering is in twee instanties afgewezen.

1.10 [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben daarop de verkavelingsplannen opnieuw aangepast en hebben het Eilandgebied in verband daarmee verzocht de bouwstop op te heffen. Op 17 juni 1997 heeft [betrokkene 1] namens [eiser 2] (en, naar het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba heeft aangenomen, namens [eiseres 1]) een aan het Eilandgebied (geadresseerd aan het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied, [betrokkene 2]) gerichte brief (met bijlage) geschreven met (onder meer) de volgende tekst:

"Zoals we gisteren besproken hebben zijn we niet meer van plan Rabbit Hill te ontwikkelen zoals we dat oorspronkelijk van plan waren.

(...)

Reden waarom wij de grond op Rabbit Hill opnieuw hebben ingedeeld en wel conform de richtlijnen en bepalingen zoals weergegeven in AB 1995 nr 27. Bijgesloten de nieuwe indeling zoals opgesteld door Wing Survey. De indeling valt binnen de bestaande bouwvergunning en binnen de bepalingen zoals neergelegd in AB 1995 nr 27. Met [betrokkene 3] en met u besproken dat het huis in aanbouw op meetbrief 250/1995 conform de uitspraak van het Hof van de Nederlandse Antillen kan worden afgebouwd.

Indien u accoord gaat met de nieuwe indeling en de opheffing van de bouwstop op het lot met meetbriefnummer 250/1995 trekken we het bezwaar tegen AB 1995 nr 27 namens [eiser 2] in en willen wij u verzoeken het Bestuurscollege in deze zaak te informeren waarna de verkavelingsaanvraag definitief kan worden afgehandeld."

1.11 Het Eilandgebied heeft daarop geantwoord dat de aanpassing niet conform zijn hiervóór (onder 1.7) genoemde beschikking was en heeft aangegeven wat daaraan nog mankeerde. Voornoemde [betrokkene 2] heeft naar aanleiding van de brief van [betrokkene 1] op 3 juli 1997 onder meer het volgende geschreven:

"Refererend naar uw brief van 17 juni 1997 wil ik u het volgende mededelen.

In uw brief geeft u aan dat u bereid bent uw plannen aan te passen aan de richtlijnen en bepalingen van het eilandsbesluit AB 1995, nr. 7 (lees: 27; LK) en derhalve uw beroep lopende bij de eilandsraad in wenst te trekken. Echter uit de bijgesloten kaart met aanpassingen blijkt dat u een aantal percelen (zie de met geel aangegeven percelen op bijgesloten kaart) niet aangepast heeft conform betreffend eilandsbesluit.

Derhalve kunnen wij in dit stadium het Bestuurscollege niet adviseren de bouwstop in te trekken en om de Eilandraad te informeren dat uw beroep ingetrokken is. (...)"

De bouwstop is in dat stadium niet opgeheven.

1.12 Bij verzoekschrift van 9 juni 1998 (op 10 juni 1998 ingekomen) hebben [eiseres 1] en [eiser 2] het Eilandgebied en Hillside in rechte betrokken en het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Sint Maarten (hierna: het Gerecht), verzocht, kort gezegd, te verklaren voor recht dat het Eilandgebied en Hillside onrechtmatig jegens [eiseres 1] en [eiser 2] hebben gehandeld en het Eilandgebied en Hillside te veroordelen tot schadevergoeding, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben hun vordering hierop doen steunen dat het Eilandgebied ter zake van de ontwikkeling van de percelen van [eiser 2] in strijd met verschillende beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld en dat Hillside bezwaar heeft gemaakt tegen het plan tot verkaveling in 28 percelen, terwijl zij daarvoor met verkaveling ten behoeve van de bouw van 38 woningen had ingestemd, haar bezwaar te laat heeft ingediend en vervolgens aan antedatering daarvan heeft meegewerkt.

1.13 Bij vonnis van 30 november 1999 heeft het Gerecht [eiseres 1] en [eiser 2] bij gebrek aan belang in hun vordering niet ontvankelijk verklaard. Op het daartegen door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde hoger beroep heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het Hof), na een tweetal tussenvonnissen van 26 januari 2001 respectievelijk 20 april 2001, bij vonnis van 30 november 2001 het vonnis van het Gerecht van 30 november 1999 vernietigd, [eiseres 1] en [eiser 2] ontvankelijk verklaard in hun vordering en de zaak voor verdere afdoening naar het Gerecht verwezen.

1.14 Na tussenvonnissen van 17 december 2002 en 23 september 2003 (bij welk laatste tussenvonnis het Gerecht de vordering, voor zover gericht tegen Hillside, heeft afgewezen), heeft het Gerecht bij vonnis van 9 november 2004 de vordering tegen het Eilandgebied toegewezen. Daartoe heeft het Gerecht geoordeeld dat het Eilandgebied voor het weigeren van goedkeuring van het op 17 juni 1997 ingediende verkavelingsplan (en voor het in verband met die weigering handhaven van de bouwstop) geen goede gronden had, waar het verkavelingsplan aan de eisen van het Eilandgebied was aangepast (rov. 2.1), dat het als een onrechtmatige daad van het Eilandgebied is te beschouwen dat het niet tijdig het aangepaste verkavelingsplan onder gelijktijdige opheffing van de bouwstop heeft goedgekeurd (rov. 2.4) en dat het eveneens onrechtmatig is dat het Eilandgebied niet tijdig heeft beslist op het bezwaar van [eiseres 1] en [eiser 2] naar aanleiding van het weigeren van goedkeuring op een eerdere versie van het plan (rov. 2.4, waarin het Gerecht ook naar rov. 4.6 van het tussenvonnis van 23 september 2003 heeft verwezen).

1.15 Het Eilandgebied is bij een op 8 december 2004 ter griffie van het Gerecht ingediende akte van dat laatste vonnis in hoger beroep gekomen bij het Hof. Bij afzonderlijke memorie van grieven heeft het Eilandgebied een viertal grieven voorgesteld. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben ieder afzonderlijk de grieven van het Eilandgebied bij memorie van antwoord bestreden en hunnerzijds, steeds onder aanvoering van één enkele grief, incidenteel appel(2) ingesteld. Het Hof heeft bij vonnis van 12 mei 2006 in het principale appel het vonnis van het Gerecht van 9 november 2004 vernietigd en de vordering van [eiseres 1] en [eiser 2] alsnog afgewezen, en het incidentele appel ongegrond verklaard.

1.16 Met betrekking tot het uitblijven van een beslissing van de Eilandsraad op het bezwaarschrift van [eiseres 1] en [eiser 2] van 6 november 1995 heeft het Hof als volgt overwogen:

"4.2 Het GEA heeft in het 2e tussenvonnis onder 4.6 overwogen dat de Eilandsraad (ingevolge de Eilandsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning St. Maarten) binnen 90 dagen na het verstrijken van de beroepstermijn op het door [eiseres 1] en [eiser 2] aan haar gerichte bezwaarschrift (van 6 november 1995) had moeten beslissen en dat "vele jaren" na afloop van deze 90 dagen-termijn nog steeds niet was beslist. Het GEA spreekt in dit verband van een "enorme termijnoverschrijding". Daarvan is echter geen sprake omdat [eiseres 1] en [eiser 2] in juni 1997 (ongeveer 16 maanden na afloop van voormelde 90 dagentermijn) een aanvraag voor een aan de wensen van het eilandgebied aangepast verkavelingsplan hebben ingediend (hiervoor onder 2.2.a) waarbij de oorspronkelijke aanvraag niet langer gehandhaafd werd ("..zijn we niet meer van plan Rabbit Hill te ontwikkelen zoals we dat oorspronkelijk van plan waren.."), zodat op die aanvraag ook niet meer door het Eilandgebied behoefde te worden beslist. In zoverre kan niet worden gezegd dat na medio juni 1997 nog van een (verdere) termijnoverschrijding sprake is geweest.

4.3 Met hetgeen hiervoor is overwogen is nog niet beslist op de vraag of het niet tijdig beslissen door het Eilandgebied op het in november 1995 door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep tegen het hun op 16 oktober 1995 toegezonden, op 17 augustus 1995 gedateerde, eilandsbesluit ("island resolution"), AB:1995, nr. 27, onrechtmatig is. Bij die aangevochten beschikking heeft het Eilandgebied de door [eiseres 1] en [eiser 2] verlangde verkavelingsvergunning verleend, zij het in een gewijzigde vorm (2e tussenvonnis onder 2.6). Alvorens op voormelde vraag in te gaan, overweegt het Hof dat het zich verenigt met het, in hoger beroep overigens niet bestreden, oordeel van het GEA in het 2e tussenvonnis onder 4.3 dat het Eilandgebied in het aangevochten eilandsbesluit wel degelijk als voorwaarde mocht stellen dat de kavels minimaal 700 m2 groot dienden te zijn. Blijkens hun brief van 17 juni 1997 hebben [eiseres 1] en [eiser 2] dat kennelijk ook wel ingezien. In die brief laten zij het Eilandgebied immers weten dat zij zich alsnog conformeren aan de wensen van het Eilandgebied en dat zij de te verkavelen grond "opnieuw hebben ingedeeld en wel conform de richtlijnen en bepalingen zoals weergegeven in AB 1995 nr. 27" (hiervoor onder 2.2). Die mededeling komt neer op een - zonder voorbehoud - gemaakte intrekking van het eerder ingestelde beroep. Daarmee waren ook de eventuele rechten op schadevergoeding van [eiseres 1] en [eiser 2] ter zake van een termijnoverschrijding door het Eilandgebied van de baan. Bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel leiden zijn niet gesteld en daarvan is in dit geding evenmin gebleken. Afgezien van hetgeen hiervoor is overwogen, geldt bovendien dat een termijnoverschrijding als waarvan hier sprake is niet zonder meer als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd en dat, nu zich te dien aanzien evenmin omstandigheden voordoen die een uitzondering op die regel rechtvaardigen, de vordering aan [eiseres 1] en [eiser 2] ook op die grond moet worden ontzegd. Tot slot merkt het Hof nog op dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich tot de burgerlijke rechter hadden kunnen wenden indien zij van mening waren dat het uitblijven van een beslissing te lang duurde en meenden daardoor schade te lijden, te meer daar de beroepsgang naar de Eilandsraad niet kan worden aangemerkt als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang."

1.17 Met betrekking tot de onrechtmatigheid van de brief van [betrokkene 2] van 3 juli 1997 heeft het Hof als volgt overwogen:

"4.4 Thans rest nog de vraag of het Eilandgebied aansprakelijk is uit onrechtmatige daad op grond van de hiervoor onder 2.2.b vermelde, door [betrokkene 2] op 3 juli 1997 aan [eiseres 1] en [eiser 2] geschreven brief waarin hij heeft laten weten dat hij "in dit stadium" het Bestuurscollege niet kon adviseren de bouwstop in te trekken en de Eilandsraad te informeren dat het beroep was ingetrokken. Die vraag dient ontkennend te worden beantwoord. De bewuste brief is immers het voorlopige standpunt van het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied en kan niet zonder meer worden opgevat als het standpunt van het Bestuurscollege (waartegen, indien dat standpunt negatief voor [eiseres 1] en [eiser 2] zou zijn uitgevallen, nog beroep op de Eilandsraad mogelijk zou zijn geweest en nadien ook op de burgerlijke rechter). Het standpunt van [betrokkene 2] dat het gewijzigde verkavelingsplan nog niet voldeed aan de richtlijnen en bepalingen van het Eilandsbesluit AB 1995, nr 7 was, naar het Hof begrijpt, erop gebaseerd dat een aantal tot het plan behorende - inmiddels verkochte - kavels een oppervlak had dat niet voldeed aan voormeld Eilandsbesluit. Het zou op de weg van [eiseres 1] en [eiser 2] hebben gelegen [betrokkene 2], eventueel het Bestuurscollege, of in een latere fase de Eilandsraad, erop te wijzen dat zij in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de door [betrokkene 2] met geel aangeduide kavels (2.2.b) te wijzigen. Uiteindelijk is dat, waar het het Eilandgebied betreft, pas aan het licht gekomen in de slotfase van het geding in eerste aanleg, tijdens de op 13 november 2003 gehouden comparitie van partijen. Nadien heeft het Eilandgebied de verlangde vergunning alsnog verleend en de gewraakte bouwstop opgeheven (bestreden vonnis onder 2.3). Het Hof acht aannemelijk dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in juli 1997 zou zijn "bijgedraaid"; zijn vergissing leidt, naar hiervoor is overwogen, in ieder geval niet zonder meer tot de gestelde aansprakelijkheid van het Eilandgebied wegens onrechtmatige daad."

1.18 [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben tijdig(3) beroep in cassatie ingesteld. Het Eilandgebied heeft verweer gevoerd en verzocht het cassatieberoep te verwerpen. Partijen hebben hun respectieve standpunten schriftelijk doen toelichten, waarna het Eilandgebied nog heeft gedupliceerd.

2. Bespreking van het cassatiemiddel

2.1 Het cassatiemiddel omvat naast een inleiding (die geen klachten bevat) een viertal onderdelen (genummerd 1-4), waarvan de onderdelen 1-3 in subonderdelen zijn verdeeld. De onderdelen 1 en 2 betreffen het niet tijdig beslissen door de Eilandsraad op het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep en hebben op de duur respectievelijk de onrechtmatigheid van die termijnoverschrijding betrekking. Onderdeel 3 betreft het (volgens [eiseres 1] en [eiser 2]) niet tijdig goedkeuren van het aangepaste verkavelingsplan en het deswege niet tijdig opheffen van de bouwstop. Onderdeel 4 klaagt ten slotte over een innerlijke tegenstrijdigheid tussen de oordelen in de rov. 4.2 en 4.3 enerzijds en in rov. 4.4 anderzijds.

2.2 Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel in rov. 4.2, dat "niet (kan) worden gezegd dat na medio juni 1997 nog van een verdere termijnoverschrijding sprake is geweest" en dat het Gerecht ten onrechte van een "enorme termijnoverschrijding" van "vele jaren" heeft gesproken. Het Hof heeft dat oordeel hierop gebaseerd dat "[eiseres 1] en [eiser 2] in juni 1997 (ongeveer 16 maanden na afloop van voormelde 90 dagentermijn) een aanvraag voor een aan de wensen van het eilandgebied aangepast verkavelingsplan hebben ingediend (...) waarbij de oorspronkelijke aanvraag niet langer gehandhaafd werd ("..zijn we niet meer van plan Rabbit Hill te ontwikkelen zoals we dat oorspronkelijk van plan waren.."), zodat op die aanvraag ook niet meer door het Eilandgebied behoefde te worden beslist."

2.3 Met subonderdeel 1.1 klagen [eiseres 1] en [eiser 2] dat het bestreden oordeel onbegrijpelijk is in het licht van de brief van 17 juni 1997, waarvan de door het Hof aangehaalde zinsnede onderdeel vormt, nu in die brief goedkeuring van de nieuwe indeling en opheffing van de bouwstop als voorwaarde werden gesteld voor intrekking van het bezwaar (lees: beroep) tegen besluit AB 1995 nr. 27 en ook het verzoek het Bestuurscollege te informeren van die voorwaarde afhankelijk was gemaakt ("Indien u accoord gaat met de nieuwe indeling en de opheffing van de bouwstop (...) trekken we het bezwaar tegen AB 1995 nr. 27 namens [eiser 2] in en willen wij u verzoeken het Bestuurscollege in deze zaak te informeren waarna de verkavelingsaanvraag definitief kan worden afgehandeld."). Daarbij wijst het subonderdeel erop dat het hoofd van de afdeling VROM, aan wie de brief van 17 juni 1997 was gericht, die brief blijkens zijn antwoord daarop ("Derhalve kunnen wij in dit stadium het Bestuurscollege niet adviseren de bouwstop in te trekken en om de Eilandsraad te informeren dat uw beroep ingetrokken is.") ook niet anders heeft begrepen.

Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat het Hof in de bestreden rechtsoverweging niet van intrekking van het bezwaar (lees: het beroep) bij de Eilandsraad heeft gesproken. Het Hof heeft slechts gesproken van het indienen door [eiseres 1] en [eiser 2] van een aanvraag voor een aan de wensen van het Eilandgebied aangepast verkavelingsplan, waarbij de oorspronkelijke aanvraag niet langer werd gehandhaafd. Kennelijk en niet onbegrijpelijk was het Hof van oordeel dat, waar [eiseres 1] en [eiser 2] blijkens hun brief van 17 juni 1997 van een ontwikkeling overeenkomstig het oorspronkelijke verkavelingsplan hadden afgezien, zij bij een goedkeuring van dat oorspronkelijke verkavelingsplan en bij een beslissing op hun beroep tegen het besluit waarbij hun die goedkeuring was onthouden, géén belang meer hadden, en dat, waar een beslissing op dat beroep niet langer nodig was, in zoverre niet van een voortdurend verzuim van de Eilandsraad om op dat beroep te beslissen en van een daarmee verder oplopende termijnoverschrijding sprake was ("(...) zodat op die aanvraag ook niet meer door het Eilandgebied behoefde te worden beslist. In zoverre kan niet worden gezegd dat na medio juni 1997 nog van een (verdere) termijnoverschrijding sprake is geweest."). Het subonderdeel dat ervan uitgaat dat het Hof de brief van 17 juni 1997 als een intrekking van het bezwaar (lees: beroep) van [eiseres 1] en [eiser 2] bij de Eilandsraad heeft opgevat, mist feitelijke grondslag en kan al om die reden niet tot cassatie leiden.

2.4 Met subonderdeel 1.2 betogen [eiseres 1] en [eiser 2] dat het hof met het bestreden oordeel buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden, waar het Eilandgebied zich nimmer erop heeft beroepen dat [eiseres 1] en [eiser 2] de oorspronkelijke aanvraag blijkens hun brief van 17 juni 1997 niet langer handhaafden en daarentegen juist heeft gesteld dat de oorspronkelijke aanvraag nimmer is ingetrokken.

In hoger beroep heeft het Eilandgebied (daarbij kennelijk mede refererend aan de brief van [eiseres 1] en [eiser 2] van 17 juni 1997) zich uitdrukkelijk erop beroepen dat "(o)p 17 juni 1997 (...) door [eiseres 1] en [eiser 2] een nieuw verkavelingsplan (wordt) ingediend" (memorie van grieven onder 9). Voorts ligt in de grieven van het Eilandgebied besloten dat in zijn visie dient te worden onderscheiden tussen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van [eiseres 1] en [eiser 2] "naar aanleiding van het weigeren van goedkeuring van een eerdere versie van het verkavelingsplan" (memorie van grieven onder 17) en het (vervolgens) niet tijdig goedkeuren van "het aangepaste verkavelingsplan (1997)" (memorie van grieven onder 14). Temeer waar het Eilandgebied zich tegen het verwijt van een onrechtmatige termijnoverschrijding met betrekking tot het beroep bij de Eilandsraad heeft verweerd met een beroep op "de feiten en omstandigheden van het geval" (memorie van grieven onder 18 en 19), meen ik dat het Hof niet kan worden verweten buiten de grenzen van de rechtsstrijd te zijn getreden door het verwijt van een onrechtmatige termijnoverschrijding met betrekking tot het beroep bij de Eilandsraad althans in die zin te begrenzen, dat het niet opgaat voor de periode gedurende welke het oorspronkelijke verkavelingsplan niet meer aan de orde was.

Dat het Eilandgebied zich, zoals het subonderdeel aanvoert, bij pleidooi in hoger beroep op het standpunt zou hebben gesteld dat de oorspronkelijke aanvraag nimmer is ingetrokken, is in zoverre niet juist dat in de door het subonderdeel bedoelde passage in de pleitnota van de zijde van het Eilandgebied niet van de oorspronkelijke aanvraag, maar, heel in het algemeen, van de aanvraag (van goedkeuring van een verkavelingsplan ingevolge de EROP) wordt gesproken ("De aanvraag is echter nimmer ingetrokken"). Van het intrekken van de op goedkeuring van een verkavelingsplan ingevolge de EROP gerichte aanvraag is ook in de benadering van het Hof geen sprake; voor het Hof was niet beslissend dat [eiseres 1] en [eiser 2] hun aanvraag van 13 april 1995 (waarop reeds bij het bij brief van 16 oktober 1995 gevoegde Eilandsbesluit door het Bestuurscollege was beslist en waarvan intrekking al om die reden zinledig zou zijn geweest) zouden hebben ingetrokken, maar dat zij daaraan (overigens geheel in lijn met de voorwaarden van genoemd Eilandsbesluit) een ander verkavelingsplan ten grondslag gelegd, nadat zij van ontwikkeling van het project overeenkomstig het oorspronkelijke verkavelingsplan hadden afgezien.

2.5 Subonderdeel 1.3 voert tegen het bestreden oordeel aan dat het hof heeft miskend dat van het niet langer handhaven van een aanvraag voor een vergunning (in casu van een aanvraag tot goedkeuring van een verkavelingsplan) slechts sprake kan zijn indien de aanvrager jegens het vergunningverlenende bestuursorgaan (in casu het Bestuurscollege) uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verklaard de aanvraag niet langer te handhaven of een houding heeft aangenomen waaruit dit in het licht van de omstandigheden van het geval ondubbelzinnig blijkt.

Bij de beoordeling van de klacht stel ik voorop dat van een intrekking van de aanvraag van goedkeuring van een verkavelingsplan ingevolge de EROP geen sprake was, maar slechts van een wijziging van het aan die aanvraag ten grondslag liggende verkavelingsplan. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben, geheel in lijn met de voorwaarden die bij de toezending van het Eilandsbesluit waren gesteld(4), die wijziging (en hun motief daarvoor, te weten dat zij van ontwikkeling volgens het oorspronkelijke verkavelingsplan hadden afgezien) aan de bij die toezending aangewezen autoriteit, te weten het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied, kenbaar gemaakt. Dat, zoals het subonderdeel kennelijk wil, geen sprake is van een (bestuursrechtelijk) toereikende kennisgeving van [eiseres 1] en [eiser 2] dat zij hun aanvraag, voor zover gericht op goedkeuring van hun oorspronkelijke verkavelingsplan, niet handhaafden, en dat het Hof zulks zou hebben miskend, kan dan ook niet worden aangenomen.

2.6 Subonderdeel 1.4, dat ervan uitgaat dat in de bestreden rechtsoverweging kennelijk het oordeel besloten ligt dat [eiseres 1] en [eiser 2] blijkens hun brief van 17 juni 1997 het door hen bij de Eilandsraad ingestelde beroep zonder voorbehoud niet langer wensten te handhaven en dit laatste oordeel op hetzelfde neerkomt als het oordeel in rov. 4.3 dat [eiseres 1] en [eiser 2] blijkens hun brief van 17 juni 1997 het eerder ingestelde beroep zonder voorbehoud hebben ingetrokken, verwijst naar de klachten die in de subonderdelen 2.1-2.3 tegen het in rov. 4.3 vervatte oordeel zijn ontwikkeld en die volgens het subonderdeel mutatis mutandis ook op het oordeel in rov. 4.2 van toepassing zijn.

Naar ik meen, mist het subonderdeel feitelijke grondslag. Ik verwijs daarvoor naar de bespreking van subonderdeel 1.5.

2.7 Subonderdeel 1.5 klaagt over onbegrijpelijkheid van het oordeel van het Hof dat de oorspronkelijke aanvraag niet langer werd gehandhaafd, indien in dat oordeel niet ligt besloten dat [eiseres 1] en [eiser 2] hun beroep zonder voorbehoud niet langer handhaafden en daarop dan ook niet meer door de Eilandsraad behoefde te worden beslist. Het subonderdeel voert daartoe aan dat op de oorspronkelijke aanvraag reeds wás beslist en dat het beroep van [eiseres 1] en [eiser 2] bij de Eilandsraad nu juist tegen die beslissing was gericht. In ieder geval is volgens het onderdeel onbegrijpelijk waarom na medio juni 1997 niet meer van een (verdere) termijnoverschrijding sprake is geweest, als [eiseres 1] en [eiser 2] hun oorspronkelijke aanvraag niet langer handhaafden, maar (anders dan het Hof volgens het subonderdeel in rov. 4.3 heeft aangenomen) het door hen ingestelde beroep wél hebben gehandhaafd.

Ik begrijp het bestreden oordeel aldus, dat het Hof beslissend heeft geacht dat blijkens de brief van [eiseres 1] en [eiser 2] van 17 juni 1997 het oorspronkelijke verkavelingsplan niet meer aan de orde was en dat daarom niet meer behoefde te worden beslist op het tot goedkeuring van dat plan strekkende beroep, dat met de in die brief geschetste ontwikkeling zijn materiële betekenis had verloren. Het bestreden oordeel in rov. 4.2 impliceert mijns inziens niet dat de brief van 17 juni 1997 als een formele intrekking van het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep moet worden opgevat. Wel impliceert dat oordeel dat met het wegvallen van de noodzaak van een beslissing op dat beroep het "verzuim" van de Eilandsraad om te beslissen een einde nam en dat, naar het Hof in rov. 4.3 kennelijk tot uitdrukking heeft willen brengen, de brief van 17 juni 1997, aldus beschouwd, een effect had alsof het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep daarbij zonder voorbehoud was ingetrokken, hoezeer ook [eiseres 1] en [eiser 2] blijkens de tekst van hun brief kennelijk slechts een intrekking onder voorbehoud beoogden.

Het aldus opgevatte oordeel van het Hof is niet onbegrijpelijk. Dat op de aanvraag, die volgens het Hof niet langer werd gehandhaafd, al was beslist, doet daaraan niet af. Zoals hiervóór (onder 2.5) al aan de orde kwam, bedoelde het Hof met het niet langer handhaven van de aanvraag niet dat [eiseres 1] en [eiser 2] hun aanvraag van goedkeuring van een verkavelingsplan ingevolge de EROP introkken, maar dat zij - overigens in lijn met de bij het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, behorende aanbiedingsbrief van 16 oktober 1995 - aan hun aanvraag een ander verkavelingsplan ten grondslag legden. Het aldus opgevatte oordeel is evenmin onbegrijpelijk in het licht van de omstandigheid dat [eiseres 1] en [eiser 2] het door hen ingestelde beroep niet formeel hebben ingetrokken; in de kennelijk door het Hof gevolgde gedachtegang volstond het dat [eiseres 1] en [eiser 2] van een ontwikkeling overeenkomstig het oorspronkelijke verkavelingsplan hadden afgezien en dat daarom niet nader over goedkeuring van dat verkavelingsplan behoefde te worden beslist.

2.8 Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 4.3. Daarin heeft het Hof geoordeeld dat het niet tijdig beslissen door het Eilandgebied op het in november 1995 door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep tegen het hun op 16 oktober 1995 toegezonden, maar op 17 augustus 1995 gedateerde Eilandsbesluit ("island resolution") AB 1995, nr. 27, niet onrechtmatig is. Het Hof heeft in dat verband vooropgesteld evenals het Gerecht van oordeel te zijn dat het Eilandgebied in het aangevochten Eilandsbesluit wel degelijk als voorwaarde mocht stellen dat de kavels minimaal 700 m2 groot dienden te zijn. Volgens het Hof hebben ook [eiseres 1] en [eiser 2] dat blijkens hun brief van 17 juni 1997 wel ingezien:

"4.3 (...) In die brief laten zij het Eilandgebied immers weten dat zij zich alsnog conformeren aan de wensen van het Eilandgebied en dat zij de te verkavelen grond "opnieuw hebben ingedeeld en wel conform de richtlijnen en bepalingen zoals weergegeven in AB 1995 nr. 27" (hiervoor onder 2.2). Die mededeling komt neer op een - zonder voorbehoud - gemaakte intrekking van het eerder ingestelde beroep. Daarmee waren ook de eventuele rechten op schadevergoeding van [eiseres 1] en [eiser 2] ter zake van een termijnoverschrijding door het Eilandgebied van de baan. Bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel leiden zijn niet gesteld en daarvan is in dit geding evenmin gebleken. (...)"

Overigens was het Hof van oordeel dat, ook geheel los van hetgeen uit de brief van 17 juni 1997 kan worden afgeleid, de termijnoverschrijding niet als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd:

"(...) Afgezien van hetgeen hiervoor is overwogen, geldt bovendien dat een termijnoverschrijding als waarvan hier sprake is niet zonder meer als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd en dat, nu zich te dien aanzien evenmin omstandigheden voordoen die een uitzondering op die regel rechtvaardigen, de vordering aan [eiseres 1] en [eiser 2] ook op die grond moet worden ontzegd. (...)"

Ten slotte heeft het Hof in rov. 4.3 nog gereleveerd dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich tot de burgerlijke rechter hadden kunnen wenden indien zij van mening waren dat het uitblijven van een beslissing te lang duurde en meenden daardoor schade te lijden, "te meer daar de beroepsgang naar de Eilandsraad niet kan worden aangemerkt als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang".

Alvorens de klachten van de verschillende subonderdelen te bespreken, wijs ik erop dat het oordeel van het Hof dat de termijnoverschrijding met betrekking tot het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep niet als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd, op twee zelfstandig dragende gronden berust: in de eerste plaats op hetgeen uit de brief van 17 juni 1997 kan worden afgeleid, in de tweede plaats op het uitgangspunt dat een termijnoverschrijding als de onderhavige niet zonder meer als onrechtmatig kan worden beschouwd. Het oordeel van het Hof over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding houdt in cassatie slechts dan geen stand, indien beide gronden met succes worden bestreden.

Mijns inziens heeft het Hof niet bedoeld mede aan zijn oordeel over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding ten grondslag te leggen hetgeen het aan het slot van rov. 4.3 heeft overwogen over de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande mogelijkheid zich tot de burgerlijke rechter te wenden. Hetgeen het Hof daar heeft overwogen, draagt wel aan de gronden voor dat oordeel bij, in welk verband ik in het bijzonder erop wijs dat de betekenis daarvan zich niet beperkt tot de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande mogelijkheid een beslissing op het door hen ingestelde beroep af te dwingen. Dat, zoals het Hof heeft geoordeeld, "de beroepsgang naar de Eilandsraad niet kan worden aangemerkt als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang", impliceert dat [eiseres 1] en [eiser 2] voor het geldend maken van op onrechtmatigheid van het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, gebaseerde aanspraken in het geheel niet afhankelijk waren van een beslissing op het door hen ingestelde beroep bij de Eilandsraad en dat zij zich ter zake, zonder een dergelijke beslissing af te wachten, tot de burgerlijke rechter hadden kunnen wenden(5). Het doorlopen van de beroepsgang bij de Eilandsraad vormde géén noodzakelijk voorportaal voor een op onrechtmatige daad te baseren vordering bij de burgerlijke rechter; in dat licht is niet onbegrijpelijk dat het Hof, in de situatie waarin [eiseres 1] en [eiser 2] met het oog op de door hen voorgenomen ontwikkeling geen goedkeuring van het oorspronkelijke en door hen in 1997 verlaten verkavelingsplan meer behoefden, kennelijk ook geen belang bij voortzetting van het beroep bij de Eilandsraad, gelegen in het zeker stellen van op onrechtmatige daad te baseren acties bij de burgerlijke rechter, aanwezig heeft geacht en dat het een beslissing van de Eilandsraad op het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep kennelijk ook tegen die achtergrond niet langer noodzakelijk heeft geoordeeld.

2.9 Subonderdeel 2.1 is gericht tegen het oordeel in rov. 4.3 dat de mededeling in de brief van 17 juni 1997 neerkomt op een intrekking zonder voorbehoud van het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep. Het subonderdeel wijst op de tekst van de brief, waarin intrekking van het bezwaar afhankelijk wordt gemaakt van de voorwaarde "(i)ndien u accoord gaat met de nieuwe indeling en de opheffing van de bouwstop". Voorts wijst het subonderdeel erop dat kennelijk ook de geadresseerde van de brief (het hoofd van de afdeling VROM) het daarin gestelde als voorbehoud heeft opgevat, waar hij heeft geantwoord "in dit stadium het Bestuurscollege niet te kunnen adviseren de bouwstop in te trekken en om de Eilandsraad te informeren dat uw beroep ingetrokken is". Voorts wijst het subonderdeel erop dat het Bestuurscollege eerst bij brief van 17 februari 2004(6) de advocaat van [eiseres 1] en [eiser 2] heeft medegedeeld dat het de Eilandsraad heeft geïnformeerd dat het beroep van 6 november 1995 als ingetrokken dient te worden beschouwd ("Het Bestuurscollege heeft de Eilandsraad geïnformeerd inzake de vorderingen met betrekking tot het project Rabbit Hill, en dat het beroep d.d. 6 november 1995 als ingetrokken beschouwd dient te worden.").

Anders dan het subonderdeel lijkt te veronderstellen, heeft het Hof de brief van 17 juni 1997 niet aldus opgevat dat [eiseres 1] en [eiser 2] daarin kenbaar hebben gemaakt het door hen ingestelde beroep zonder voorbehoud te willen intrekken. Het Hof heeft slechts geoordeeld dat de in die brief vervatte mededelingen van [eiseres 1] en [eiser 2] (huns ondanks) op een intrekking van dat beroep zonder voorbehoud neerkomen, nu met die mededelingen was gegeven dat een (nadere) beslissing van de Eilandsraad over goedkeuring van het inmiddels door [eiseres 1] en [eiser 2] verlaten verkavelingsplan niet meer nodig was. Dat oordeel is niet onbegrijpelijk, ook niet in het licht van de door het subonderdeel genoemde brieven van het hoofd van de afdeling VROM en van het Bestuurscollege. De eerstgenoemde brief heeft, anders dan het bestreden oordeel, kennelijk op een formele intrekking van het beroep betrekking, terwijl de daarin vervatte mededeling over het al dan niet informeren van de Eilandsraad "dat uw beroep ingetrokken is", strikt genomen, bovendien geen uitsluitsel biedt over de vraag of in de visie van de opsteller van die brief zodanige intrekking nu wel of niet had plaatsgehad. Ook de brief van het Bestuurscollege, die eveneens op een formele intrekking van het beroep ziet, laat in dat verband geen stellige conclusies toe, nu daaruit niet blijkt naar aanleiding waarvan en/of met ingang van welke datum in de visie van dat college het beroep van 6 november 1995 als ingetrokken moet worden beschouwd. Het subonderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

2.10 Subonderdeel 2.2 klaagt dat het Hof met het bestreden oordeel buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden, waar het Eilandgebied zich niet erop heeft beroepen dat (de door het Hof bedoelde mededeling in) de brief van 17 juni 1997 op een intrekking zonder voorbehoud van het door [eiseres 1] en [eiser 2] gemaakte bezwaar neerkomt.

Het subonderdeel herhaalt in wezen de klacht van subonderdeel 1.2, die ik hiervóór (onder 2.4) besprak. Zoals daarbij reeds aan de orde kwam, meen ik dat het bestreden oordeel (dat niet steunt op het feit dat [eiseres 1] en [eiser 2] hun beroep - formeel - zouden hebben ingetrokken, maar op het gegeven dat zij, door het oorspronkelijke verkavelingsplan te verlaten en zich op een nieuw verkavelingsplan te richten, de noodzaak aan een (nadere) beslissing over goedkeuring van het oorspronkelijke verkavelingsplan hebben ontnomen) voldoende steun in de stellingen van het Eilandgebied kan vinden en dat het Hof daarmee derhalve niet buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden.

2.11 Subonderdeel 2.3 herhaalt in wezen de klacht van het hiervóór (onder 2.5) besproken subonderdeel 1.3, thans echter toegespitst op een intrekking van het door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde beroep in plaats van het niet langer handhaven daarvan.

Evenals subonderdeel 1.3 miskent subonderdeel 2.3 dat het bestreden oordeel niet berust op een door het Hof veronderstelde keuze van [eiseres 1] en [eiser 2] om het door hen ingestelde beroep niet voort te zetten, maar op de (zich huns ondanks voordoende) implicaties van het feit dat zij niet langer een ontwikkeling overeenkomstig het oorspronkelijke verkavelingsplan beoogden en hun kaarten inmiddels op een gewijzigd (en door hen overeenkomstig de bij de aanbieding van Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, aan hen gestelde eisen aan het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied gepresenteerd) verkavelingsplan hadden gezet.

2.12 Subonderdeel 2.4 is gericht tegen het oordeel van het Hof dat een termijnoverschrijding als waarvan hier sprake is, niet zonder meer als onrechtmatig kan worden beschouwd. Het subonderdeel betoogt daartoe dat een ernstige termijnoverschrijding (waarbij het subonderdeel uitgaat van de ook door het Hof in aanmerking genomen duur van ongeveer 16 maanden) in beginsel als onrechtmatig moet worden aangemerkt, behoudens door het Eilandgebied te stellen en aannemelijk te maken bijzondere omstandigheden, die tot de termijnoverschrijding noopten, althans haar kunnen rechtvaardigen. Als het Hof zulks zou hebben miskend, geeft het bestreden oordeel volgens het subonderdeel van een onjuiste rechtsopvatting blijk; in het andere geval zou zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk zijn op welke bijzondere omstandigheden het Hof zich zou hebben gebaseerd, te meer nu het Eilandgebied geen enkele (steekhoudende) reden voor de termijnoverschrijding als waarvan hier sprake is, heeft aangevoerd.

Het Hof is onmiskenbaar van een andere dan de door het subonderdeel verdedigde rechtsopvatting uitgegaan. Een termijnoverschrijding als de onderhavige is volgens het Hof immers niet zonder meer onrechtmatig, en wordt dat slechts onder bijzondere omstandigheden, die niet zijn gesteld en waarvan evenmin is gebleken.

Mijns inziens kan het Hof niet worden verweten van een onjuiste rechtsopvatting te zijn uitgegaan. Naar Antilliaans bestuursrecht zoals dat voor de inwerkingtreding op 1 december 2001 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: LAR)(7) gold, kan, evenmin als naar het vóór de inwerkingtreding van de Awb(8) geldende Nederlandse bestuursrecht, een overschrijding van een (bezwaar- of beroeps)termijn als de onderhavige op zichzelf als onrechtmatig worden aangemerkt. Ik verwijs naar HR 21 juni 1985, HR 1986, 526, m.nt. MS, rov. 3.3, waarin de Hoge Raad oordeelde dat de in die zaak aan de orde zijnde bezwaartermijnen (van de art. 32 en 33 van de toenmalige Wet Sociale Werkvoorziening) zich richten tot de (gemeente-)organen die de betrokken bepalingen hebben toe te passen en dat de stelling dat overschrijding van die termijnen, behoudens bijzondere voor het te beslissen geval specifieke omstandigheden, jegens de rechtzoekende die bezwaar heeft gemaakt onrechtmatig is, in de strekking van die bepalingen geen steun vindt, hoezeer ook de betrokken termijnen ertoe strekken "te voorkomen dat belanghebbenden langer dan strikt nodig omtrent hun aanspraken in onzekerheid verkeren"(9). Het is onder meer het genoemde arrest waarnaar B.J. Schueler, sprekende van "vele "termijnen van orde", waarvan de overschrijding volgens een lang bestaande bestuursrechtelijke traditie niet zonder meer als een onrechtmatige daad wordt aangemerkt", in zijn noot onder CRvB 28 juni 2002, AB 2003, 9, verwijst. Overigens merk ik nog op dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aanvankelijk heeft geoordeeld dat een bestuursorgaan niet reeds onrechtmatig handelt door niet tijdig te beslissen, maar inmiddels (sedert 2001) geneigd lijkt te oordelen dat het niet tijdig beslissen, bij het ontbreken van rechtvaardigende omstandigheden, tot aansprakelijkheid kan leiden(10).

2.13 Voor het geval dat het Hof van een juiste rechtsopvatting (overschrijding van de litigieuze termijn is op zichzelf niet onrechtmatig) zou zijn uitgegaan, klaagt subonderdeel 2.5 dat het Hof met zijn oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen waaronder de termijnoverschrijding niettemin voor onrechtmatig kan worden gehouden, van een onjuiste rechtsopvatting blijk zou hebben gegeven, althans dat oordeel onvoldoende zou hebben gemotiveerd. Het subonderdeel wijst in dit verband op de stellingen van [eiseres 1] en [eiser 2] dat geen enkele reden voor de termijnoverschrijding is aangevoerd, dat zij tevergeefs hebben getracht door een vordering in kort geding een beslissing te forceren, dat ook het aanhangig maken van de bodemprocedure het Eilandgebied (de Eilandsraad) niet in beweging heeft gezet en dat zij jarenlang in onzekerheid hebben verkeerd met betrekking tot de bestuursrechtelijke toelaatbaarheid van hun project.

Dat geen enkele reden voor de termijnoverschrijding is aangevoerd, kan mijns inziens niet gelden als een bijzondere omstandigheid die de termijnoverschrijding zonder meer onrechtmatig maakt. Een tegengestelde opvatting zou leiden tot het door de Hoge Raad juist niet aanvaarde regime, waarin een termijnoverschrijding in beginsel voor onrechtmatig moet worden gehouden, als en zolang het bestuursorgaan daarvoor geen steekhoudende reden aanvoert. Als een op zichzelf toereikende, bijzondere omstandigheid kan evenmin gelden dat [eiseres 1] en [eiser 2] faalden in hun poging in kort geding een beslissing op het beroep te forceren(11). Dat [eiseres 1] en [eiser 2] jarenlang in onzekerheid hebben verkeerd over de bestuursrechtelijke toelaatbaarheid van hun project, houdt in de benadering van het Hof ten slotte géén verband met het uitblijven van een beslissing op hun beroep, welk uitblijven volgens het Hof slechts voor een periode van ongeveer 16 maanden (en dus niet jaren) als termijnoverschrijding kan worden gekwalificeerd. Waar [eiseres 1] en [eiser 2] met de bedoelde omstandigheid kennelijk het oog hebben op de periode van ongeveer acht jaar tussen het moment waarop de Eilandsraad op hun beroep tegen het onthouden van goedkeuring aan het oorspronkelijke verkavelingsplan had moeten beslissen en de uiteindelijke goedkeuring van het door hen in 1997 gepresenteerde gewijzigde verkavelingsplan, betreft de jarenlange onzekerheid niet zozeer het uitblijven van een oordeel over het oorspronkelijke verkavelingsplan (waarbij [eiseres 1] en [eiser 2] vanaf medio 1997 geen belang meer hadden), maar vooral het uiteindelijke lot van het gewijzigde verkavelingsplan, dat niet van de uitkomst van het in november 1996 door hen ingestelde beroep afhankelijk was.

2.14 Subonderdeel 2.6 bouwt voort op de onderdelen 1.1-1.5 en 2.1-2.3. Het subonderdeel betoogt, dat als het gestelde in de subonderdelen 2.4-2.5 niet opgaat voor een termijnoverschrijding van ongeveer 16 maanden, het (bij slagen van een of meer van die voorgaande onderdelen) in elk geval wél opgaat voor een termijnoverschrijding van vele jaren (ongeveer acht jaar).

Nu geen van de voorgaande onderdelen slaagt, moet ook subonderdeel 2.6 in dat lot delen. Overigens meen ik dat een andere duur van de in aanmerking te nemen termijnoverschrijding niet tot een wezenlijk andere beoordeling van de subonderdelen 2.4-2.5 zou leiden. Voor een ander uitgangspunt dan dat de termijnoverschrijding niet zonder meer als onrechtmatig kan worden beschouwd (subonderdeel 2.4), bestaat hoe dan ook geen reden. Evenmin zie ik grond voor het oordeel dat een duur van ongeveer acht jaar, anders dan een duur van ongeveer 16 maanden, op zichzelf en ongeacht de verdere omstandigheden van het geval, als bijzondere omstandigheid voor onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding zou volstaan. Zo zou juist een dergelijke lange duur de vraag kunnen oproepen wat de appellant in de loop der jaren heeft gedaan om te bewerkstelligen dat alsnog op zijn beroep wordt beslist. In dit verband teken ik aan dat de (vanwege het zelfstandig in rechte betrekken van een orgaan van het Eilandgebied) op een niet-ontvankelijkverklaring gestrande pogingen van [eiseres 1] en [eiser 2] om door middel van een kortgedingvordering een dergelijke beslissing te forceren, van vóór hun presentatie van het gewijzigde verkavelingsplan (in 1997) dateren en dat zij sedert die presentatie geen actie meer hebben ondernomen om een beslissing op het door hen ingestelde beroep te verkrijgen; ook de onderhavige procedure was niet erop gericht dat de Eilandsraad alsnog op dat beroep zou beslissen.

2.15 Subonderdeel 2.7 betreft de (mijns inziens voor het bestreden oordeel niet dragende) overweging met betrekking tot de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande mogelijkheid zich te wenden tot de burgerlijke rechter. Het subonderdeel leest in die overweging dat het Hof van oordeel zou zijn geweest dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich niet tot de burgerlijke rechter hebben gewend, hetgeen onbegrijpelijk zou zijn in het licht van hun stellingen over hun pogingen door middel van een kort geding een beslissing op het door hen ingestelde beroep te forceren.

Op zichzelf is juist dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich in de feitelijke instanties op het standpunt hebben gesteld dat zij daadwerkelijk hebben getracht door middel van een kort geding een beslissing op het door hen ingestelde beroep te forceren. Die poging is (in hoger beroep bij het Hof als kortgedingrechter) echter op een niet-ontvankelijkverklaring gestrand, omdat [eiseres 1] en [eiser 2] de Eilandsraad als orgaan van het Eilandgebied ten onrechte zelfstandig in rechte hadden betrokken. Er is echter geen grond om aan te nemen dat het Hof dit een en ander zou hebben miskend. Waar in verband met de bedoelde niet-ontvankelijkverklaring niet kan worden aangenomen dat [eiseres 1] en [eiser 2] hun mogelijkheden bij de burgerlijke rechter ten volle hebben benut, is het niet onbegrijpelijk dat het Hof aan het slot van rov. 4.3 nog eens aan de mogelijkheden van een geding voor de burgerlijke rechter heeft herinnerd. Overigens kwam hiervóór (onder 2.8) al aan de orde dat hetgeen het Hof aan het slot van rov. 4.3 heeft overwogen, niet louter van betekenis is voor de mogelijkheid een beslissing van het bestuursorgaan te forceren; dat de beroepsgang naar de Eilandsraad niet kan worden aangemerkt als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang impliceert mede dat [eiseres 1] en [eiser 2] de rechtmatigheid van de beschikking van het Bestuurscollege waartegen hun beroep zich richtte, bij de burgerlijke rechter ter discussie hadden kunnen stellen, ook zonder de beslissing op dat beroep af te wachten.

2.16 Subonderdeel 2.8 leest in de bestreden overweging aan het slot van rov. 4.3 dat in het vermeende (zie hiervóór onder 2.15) oordeel dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich niet tot de burgerlijke rechter hebben gewend, besloten ligt dat het niet (tijdig) beslissen door de Eilandsraad niet onrechtmatig is.

Het subonderdeel mist feitelijke grondslag. Het Hof heeft mijns inziens niet miskend dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich (zij het zonder succes) tot de burgerlijke rechter hebben gewend. Evenmin zie ik grond voor de veronderstelling dat de mogelijkheid voor de betrokken justitiabele om zich bij het uitblijven van een beslissing op zijn beroep tot de burgerlijke rechter te wenden, naar het oordeel van het Hof aan onrechtmatigheid van een termijnoverschrijding in de weg zou staan. Naar hiervóór (onder 2.8) al aan de orde kwam, meen ik dat het Hof de door het subonderdeel bedoelde mogelijkheid van een geding voor de burgerlijke rechter niet als zodanig aan zijn oordeel over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding ten grondslag heeft gelegd.

2.17 Subonderdeel 2.9 wordt voorgesteld voor het geval dat het Hof met de bestreden overweging zou hebben bedoeld dat [eiseres 1] en [eiser 2], door zich niet tot de burgerlijke rechter te wenden teneinde een beslissing op het door hen ingestelde beroep af te dwingen, niet aan hun schadebeperkingsplicht hebben voldaan en de vergoedingsplicht van het Eilandgebied op grond van art. 6:101 lid 1 BWNA geheel is vervallen. In dat geval zou het Hof volgens het subonderdeel van een onjuiste rechtsopvatting blijk hebben gegeven, omdat de enkele omstandigheid dat geen voorziening bij de burgerlijke rechter is gevraagd niet volstaat voor het oordeel dat [eiseres 1] en [eiser 2] niet aan hun schadebeperkingsplicht hebben voldaan en dat de vergoedingsplicht van het Eilandgebied op grond van art. 6:101 lid 1 BWNA geheel is vervallen. Voorts voert het subonderdeel aan dat, waar ook het Eilandgebied de schade had kunnen voorkomen, althans beperken, door (meer) tijdig te beslissen, het Eilandgebied [eiseres 1] en [eiser 2] niet kan tegenwerpen dat zij hun schade niet hebben voorkomen, althans beperkt, door zich tot de burgerlijke rechter te wenden teneinde een beslissing af te dwingen (vergelijk HR 9 mei 1986, NJ 1987, 252, m.nt. MS). Ten slotte herinnert het subonderdeel aan het feit dat [eiseres 1] en [eiser 2] een verklaring voor recht en schadevergoeding, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vorderen en dat in de schadestaatprocedure aan de orde behoort te komen, althans kan komen, welke de eventuele consequenties zijn van het niet voldoen aan de schadebeperkingsplicht.

Ik meen dat het subonderdeel feitelijke grondslag mist. Nog daargelaten dat het Hof niet heeft miskend dat [eiseres 1] en [eiser 2] (zij het zonder succes) hebben getracht door middel van een kort geding een beslissing op het door hen ingestelde beroep te forceren, zie ik geen grond voor de veronderstelling dat het Hof zou hebben beoogd zich met de bestreden overweging reeds uit te laten over de omvang van de eventuele schadebeperkingsplicht van [eiseres 1] en [eiser 2], laat staan reeds het oordeel uit te spreken dat de eventuele vergoedingsplicht van het Eilandgebied op grond van art. 6:101 lid 1 BWNA geheel is vervallen.

2.18 Subonderdeel 2.10 bouwt op het voorgaande subonderdeel voort, en klaagt, uitgaande van dezelfde veronderstellingen als waarvan ook subonderdeel 2..9 uitgaat, dat het Hof de veronderstelde toepassing van art. 6:101 lid 1 BWNA onvoldoende zou hebben gemotiveerd.

Evenals subonderdeel 2.9 mist subonderdeel 2.10 feitelijke grondslag.

2.19 Onderdeel 3 komt met een vijftal subonderdelen op tegen rov. 4.4. Daarin heeft het Hof geoordeeld dat het Eilandgebied niet aansprakelijk is op grond van de brief van [betrokkene 2] van 3 juli 1997, waarin deze aan [eiseres 1] en [eiser 2] schreef dat hij "in dit stadium" het Bestuurscollege niet kon adviseren de bouwstop in te trekken en de Eilandsraad te informeren dat het beroep was ingetrokken. Volgens het Hof behelsde die brief slechts het voorlopige standpunt van [betrokkene 2], welk standpunt niet zonder meer als het standpunt van het Bestuurscollege kan worden opgevat. Voorts heeft het Hof van belang geacht dat, waar het standpunt van [betrokkene 2] kennelijk berustte op het feit dat een aantal tot het plan behorende kavels een oppervlak had dat niet aan het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, voldeed, het op de weg van [eiseres 1] en [eiser 2] had gelegen [betrokkene 2] (eventueel het Bestuurscollege, of in een latere fase de Eilandsraad) erop te wijzen dat zij in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de betrokken kavels aan te passen, daar deze inmiddels waren verkocht. Volgens het Hof is die laatste omstandigheid pas in de slotfase van het geding aan de orde gekomen, en wel tijdens de comparitie van partijen die op 13 november 2003 (ten overstaan van het Gerecht) heeft plaatsgehad; nadien heeft het Eilandgebied de verlangde vergunning alsnog verleend en de gewraakte bouwstop opgeheven. Volgens het Hof is aannemelijk dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in juli 1997 zou zijn bijgedraaid; zijn vergissing leidt naar het oordeel van het Hof in ieder geval niet zonder meer tot de gestelde aansprakelijkheid van het Eilandgebied wegens onrechtmatige daad.

2.20 Subonderdeel 3.1 bestrijdt als rechtens onjuist, althans onbegrijpelijk, dat het Hof zijn oordeel dat het Eilandgebied niet aansprakelijk is uit onrechtmatige daad, (mede) baseert op het oordeel dat de brief van 3 juli 1997 het voorlopige standpunt is van het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied en niet zonder meer kan worden opgevat als het standpunt van het Bestuurscollege. Het subonderdeel verwijst in dit verband naar de voorwaarden zoals gesteld bij de aanbieding van het Eilandsbesluit AB 1995, no. 27, op grond waarvan een aan de eisen van dat besluit aangepast verkavelingsplan ter goedkeuring diende te worden voorgelegd aan het hoofd van de afdeling VROM. Volgens het subonderdeel kan de brief van 3 juli 1997 niet anders worden uitgelegd dan dat deze brief het definitieve standpunt van de afdeling VROM bevatte dat het gewijzigde verkavelingsplan niet aan het Eilandsbesluit AB 1995, no. 27, voldeed en dat, zolang de aanpassing conform dat besluit niet had plaatsgevonden ("in dit stadium"), het hoofd VROM het Bestuurscollege niet kon adviseren de bouwstop in te trekken en de Eilandsraad te informeren dat het beroep is ingetrokken. Het subonderdeel bestrijdt niet dat, zoals het Hof heeft overwogen, dit standpunt niet zonder meer als het standpunt van het Bestuurscollege kan worden opgevat, maar betoogt dat het Eilandgebied desalniettemin uit onrechtmatige daad aansprakelijk is, althans kan zijn, als het hoofd van de afdeling VROM geen goede gronden had voor het standpunt dat het gewijzigde verkavelingsplan nog niet aan het Eilandsbesluit AB 1995, 27, voldeed, omdat het Eilandgebied op grond van art. 6:170 lid 1 BWNA voor het onrechtmatig handelen van het hoofd VROM aansprakelijk is.

Bij de beoordeling van de klachten van het subonderdeel stel ik voorop dat de door het Hof kennelijk gevolgde gedachtegang hierop neerkomt dat het standpunt zoals vervat in de brief van [betrokkene 2] voorlopig was en niet zonder meer aan het Bestuurscollege kon worden toegerekend, in die zin, dat dit standpunt ruimte liet voor nader debat, zowel met [betrokkene 2] als met het Bestuurscollege, over het door [eiseres 1] en [eiser 2] ondervonden probleem dat zij bij de aanpassing van het verkavelingsplan aan de eisen van het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, de grootte van bepaalde kavels (die inmiddels waren verkocht) niet meer konden wijzigen.

Dat de brief van [betrokkene 2] slechts aldus kan worden opgevat dat het daarin betrokken standpunt wél definitief was, in die zin, dat bij de gegeven stand van zaken het aangepaste verkavelingsplan niet aan de eisen van het Eilandsbesluit voldeed, is juist, maar is door het Hof niet miskend. Het Hof heeft in rov. 4.4 onder meer overwogen:

"Het standpunt van [betrokkene 2] dat het gewijzigde verkavelingsplan nog niet voldeed aan de richtlijnen en bepalingen van het Eilandsbesluit AB 1995, nr 7 (lees: 27; LK) was, naar het Hof begrijpt, erop gebaseerd dat een aantal tot het plan behorende - inmiddels verkochte - kavels een oppervlak had dat niet voldeed aan voormeld Eilandsbesluit."

De door het onderdeel bedoelde miskenning van het in zoverre definitieve karakter van het door [betrokkene 2] ingenomen standpunt kan dan ook niet tot cassatie leiden.

Ook de klacht dat het Hof zou hebben miskend dat het Eilandgebied op grond van art. 6:170 lid 1 BWNA aansprakelijk is, althans kan zijn, voor onrechtmatig handelen van [betrokkene 2], hieruit bestaande dat deze geen goede gronden had voor het standpunt dat het aangepaste verkavelingsplan nog niet aan het Eilandsbesluit voldeed, kan niet tot cassatie leiden, reeds omdat in de gedachtegang van het Hof besloten ligt dat die laatste situatie zich niet voordeed. [Betrokkene 2] had in de benadering van het Hof goede gronden voor het standpunt dat het aangepaste verkavelingsplan nog niet aan de eisen van het Eilandsbesluit voldeed, omdat enkele van de daarbij betrokken kavels niet de door het Eilandsbesluit minimaal voorgeschreven kavelgrootte van 700 m2 hadden (zie art. 3 onder a van het Eilandsbesluit: "In the land use map the area designated as residential (RIA) refers to the new lots that will be created. It may be subdivided into lots with a minimum size of 700 m2 each (...)"). Het probleem dat zich in de gedachtegang van het Hof voordeed, was niet of het aangepaste verkavelingsplan al dan niet aan de eisen van het Eilandsbesluit voldeed (naar het oordeel van het Hof was dat niet het geval), maar of het Eilandgebied [eiseres 1] en [eiser 2] met betrekking tot de verkochte kavels onverkort aan de eisen van het Eilandsbesluit kon houden. In verband met dat laatste rijst overigens de vraag of het binnen het "mandaat" van het hoofd van de afdeling VROM viel daarover te beslissen; het lijkt voor de hand te liggen dat het Bestuurscollege met de in de brief van 16 oktober 1995 bedoelde toetsing door het hoofd van de afdeling VROM een technische toetsing van het aangepaste verkavelingsplan, louter aan de eisen van het Eilandsbesluit, voor ogen heeft gestaan(12). Het is kennelijk (mede) om die reden dat het Hof in rov. 4.4 heeft benadrukt dat het standpunt van [betrokkene 2] niet zonder meer als het standpunt van het Bestuurscollege kan worden opgevat en dat het Hof in rov. 4.4 aan de mogelijkheid van overleg, rechtstreeks met het Bestuurscollege, heeft gerefereerd ("Het zou op de weg van [eiseres 1] en [eiser 2] hebben gelegen [betrokkene 2], eventueel het Bestuurscollege (...) erop te wijzen dat zij in de onmogelijkheid verkeerden (...)" en "Het Hof acht aannemelijk dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in juli 1997 zou zijn "bijgedraaid" (...)") .

2.21 Subonderdeel 3.2 klaagt dat het Hof met zijn oordeel dat de brief van 3 juli 1997 het voorlopige standpunt is van het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied en niet zonder meer als het standpunt van het Bestuurscollege kan worden opgevat, buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden en/of de feitelijke grondslag van het verweer van het Eilandgebied heeft aangevuld.

Voor zover aan de klacht de gedachte ten grondslag ligt dat het Hof de inhoud van de brief van 3 juli 1997 heeft opgevat als een voorlopig en het Bestuurscollege niet bindend standpunt dat (ook) het aangepaste verkavelingsplan niet volledig aan de eisen van het Eilandsbesluit beantwoordde, mist de klacht feitelijke grondslag. Zoals bij de bespreking van het vorige subonderdeel al aan de orde kwam, heeft het Hof met de desbetreffende formuleringen niet meer bedoeld dan dat het in de brief van 3 juli 1997 vervatte standpunt nader overleg (in het bijzonder met het Bestuurscollege zelf) niet uitsloot. Voor het door het Hof in de brief van 3 juli 1997 gelezen standpunt dat bij de gegeven stand van zaken (ook) het aangepaste verkavelingsplan niet volledig aan de eisen van het Eilandsbesluit voldeed, bieden de stellingen van het Eilandgebied (dat zich nimmer van de inhoud van die brief heeft gedistantieerd) wel degelijk steun. Ik wijs in het bijzonder op de memorie van grieven van het Eilandgebied onder 10, waar het Eilandgebied het standpunt heeft ingenomen dat het onthouden van goedkeuring aan het op 17 juni 1997 ingediende, aangepaste verkavelingsplan wel degelijk op goede gronden berustte, en wel in verband met het niet voldoen aan de eis van een oppervlak van minimaal 700 m2. In de stellingen van het Eilandgebied vindt eveneens steun dat [eiseres 1] en [eiser 2] (na de brief van 3 juli 1997) het hoofd niet in de schoot behoefden te leggen (conclusie van antwoord, onder 12). Weliswaar doelde het Eilandgebied in het stadium van de conclusie van antwoord nog op een verdere aanpassing van het verkavelingsplan, maar in hoger beroep heeft het Eilandgebied ook ter sprake gebracht dat [eiseres 1] en [eiser 2] nooit een vrijstelling hebben verzocht (memorie van grieven onder 13). Ook heeft het Eilandgebied in hoger beroep aan zijn uiteindelijke medewerking aan een "oplossing" gerefereerd (memorie van grieven onder 16). Bij die stand van zaken kan de door het Hof gevolgde gedachtegang voldoende steun in de stellingen van het Eilandgebied mijns inziens niet worden ontzegd.

2.22 Subonderdeel 3.3 klaagt dat het Hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden en/of het verweer van het Eilandgebied ontoelaatbaar heeft aangevuld met zijn oordeel dat voor het Eilandgebied pas in de slotfase van het geding in eerste aanleg, tijdens de op 13 november 2003 gehouden comparitie van partijen, duidelijk is geworden dat [eiseres 1] en [eiser 2] in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de door [betrokkene 2] met geel aangeduide kavels te wijzigen, en met zijn oordeel dat het aannemelijk is dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in 1997 zou zijn "bijgedraaid". Het subonderdeel wijst erop dat het Eilandgebied zich in het geheel niet op een en ander heeft beroepen, dat daarentegen [eiseres 1] en [eiser 2] zich in de onderhavige procedure van begin af aan op de bedoelde onmogelijkheid hebben beroepen en dat het Eilandgebied in reactie daarop steeds heeft volgehouden dat het goede gronden had om goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan te weigeren en de bouwstop niet op te heffen.

Het is juist dat, zoals het subonderdeel aanvoert, [eiseres 1] en [eiser 2] zich al eerder in de procedure hebben beroepen op het feit dat een deel van de kavels reeds was verkocht, zodat zij daarover geen zeggenschap (meer) hadden. Het Eilandgebied heeft echter betwist dat het bij de niet aangepaste kavels uitsluitend ging om percelen waarover [eiseres 1] en [eiser 2] geen zeggenschap meer hadden. Ik verwijs in dit verband naar rov. 4.8 van het tussenvonnis van het Gerecht van 23 september 2003, waarin het Gerecht overwoog:

"4.8 Eisers hebben, toen het hun niet gelukt was in kort geding de bouwstop opgeheven te krijgen, een gedeelte van het plan aan de wensen en voorwaarden van het Eilandgebied - perceelsgrootte minimaal 700 m2 - aangepast, maar een ander deel niet. Dat eisers slechts een deel hebben aangepast vond zijn oorzaak in de omstandigheid, aldus eisers, dat een deel van de kavels reeds verbouwd en verkocht was, zodat zij daarover geen zeggenschap (meer) hadden. Verder kon één tussenliggend perceel (kavel?) volgens eisers onmogelijk worden aangepast.

(...)

Gedaagden hebben betwist dat het bij de niet aangepaste kavels uitsluitend ging om percelen waarover eisers geen zeggenschap meer hadden."

Het Gerecht was, op grond van de informatie en de stukken waarover het ten tijde van zijn tussenvonnis van 23 september 2003 beschikte, kennelijk buiten staat te beoordelen of [eiseres 1] en [eiser 2] daadwerkelijk bij gebrek aan zeggenschap in de onmogelijkheid verkeerden alle nog niet aan de eisen van het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, beantwoordende kavels aan te passen. Mede daarom werd een comparitie van partijen gelast.

"(...) Het Gerecht acht zich op dit punt onvoldoende geïnformeerd en zal een comparitie van partijen gelasten tot het verschaffen van inlichtingen."

Voor de veronderstelling dat het Eilandgebied zich eerst bij gelegenheid van (c.q. na) die comparitie zou hebben laten overtuigen dat [eiseres 1] en [eiser 2] slechts bij gebrek aan zeggenschap over de nog niet aangepaste kavels tot de door het Eilandsbesluit verlangde aanpassing buiten staat waren en dat het Eilandgebied zich vervolgens ten processe op dat late moment van overtuiging zou hebben beroepen om het tot dan uitblijven van goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan van juni 1997 te verklaren, bieden de stukken echter geen enkele steun. Het tegendeel is het geval: uit de nadien in het geding gebracht stukken en uit hetgeen het Eilandgebied heeft aangevoerd, moet worden opgemaakt dat de comparitie van partijen in het geheel geen nieuwe gezichtspunten voor het Eilandgebied heeft geopend.

Naar aanleiding van de comparitie van partijen heeft de advocaat van [eiseres 1] het Eilandgebied (ter attentie van [betrokkene 2]) bij brief van 14 november 2003(13) nogmaals het aangepaste verkavelingsplan van juni 1997 gezonden met het verzoek dit formeel goed te keuren en te bevestigen dat de bouwstop is opgeheven. Door de directeur ROB van het Eilandgebied is daarop bij brief van 2 december 2003(14) geantwoord. In die brief wordt onder meer gesteld:

"Goedkeuring Verkavelingsplan.

(...)

De op 14 november 2003 ingediende tekening bleek een kopie te zijn van de in 1997 ingediende tekeningen en is niet conform de voorwaarden van AB 1995, nr. 7.

Echter werd op advies van VROM d.d. 24 december 2001 door het Bestuurscollege een bouwplan goedgekeurd (BP 222/00) voor [betrokkene 4] als vrijstelling van de voorschriften van de verkavelingsplan. Daarmee werd vrijstelling verleend voor het laatste geval dat in strijd was met de voorschriften van de verkavelingsplan en kon sindsdien de bouwstop als opgeheven beschouwd worden."

Ook de overwegingen van het besluit van het Bestuurscollege van 20 januari 2004(15) wijzen niet erop dat dit besluit zou berusten op eerst ter comparitie van 13 november 2003 verworven inzichten; veeleer stellen zij dit besluit voor als een logisch sequeel van ontwikkelingen die zich reeds in (1996 en) 2001 hebben voorgedaan:

"in the decision of May 29, 1996 the court ruled that a building which was under construction and almost complete, but not in accordance with the requirements of the planning permit could be completed, which could materially be regarded as an exemption to conditions of the planning permit, while on another lot in the same area, a building was completed;

as a result of said court ruling, the regulations of the approved planning permit could not be adhered to in respect to the minimum lot sizes in that specific part of the property;

on December 21, 2001 the Executive Council, by means of exemption has granted permission for construction on another one of the building lots indicated on the enclosed map, by approval of building permit for [betrokkene 4] (BP222/01);

consequently in exemption to article 3 sub a of the approved planning permit the four (4) lots in the area indicated on the attached map may have lot sizes with a minimum size smaller than the prescribed 700m2;

(...)

RESOLVES:

to approve as a variance to article 3, sub a (...) that the area indicated on the attached map which does not comply with the minimum lot sizes (...) may have minimum lot sizes smaller then 700 m2."

Bij antwoord akte uitlating van 17 augustus 2004 heeft het Eilandgebied zich nogmaals in lijn met de brief van 2 december 2003 uitgelaten:

"2. Naar aanleiding van een advies van VROM d.d. 24 december 2001 is aan [betrokkene 4] een vrijstelling verleend voor wat betreft de voorschriften van de verkavelingsplan. Daarmee werd - zoals het VROM dat ook bij brief d.d. 2 december 2003 aan [eiseres 1] heeft laten weten - de bouwstop opgeheven aangezien het geval "[betrokkene 4]" het laatste geval was dat in strijd was met de voorschriften van het verkavelingsplan. (...)"

Ten slotte biedt ook het pleidooi in appel van het Eilandgebied geen enkele steun aan de gedachte dat het Eilandgebied eerst ter comparitie van de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande onmogelijkheid de grootte van bepaalde kavels aan te passen zou zijn overtuigd. Op p. 4/5 wordt gesteld:

"Geintimeerden hebben destijds overigens niet gesteld dat het voor hen onmogelijk was de situatie terug te brengen in oude staat of andere aanpassingen te maken waardoor alsnog aan de oppervlakte eis voldaan zou kunnen worden. Geintimeerden hebben het aan de (nieuwe) eigenaren van de kavels overgelaten hun zaak te bepleiten bij het Eilandgebied. Het Eilandgebied heeft vervolgens opnieuw een belangenafweging gemaakt en de bouwstop opgeheven. Via deze weg is aldus het verkavelingsplan alsnog volledig goedgekeurd.

(...)

Zoveel jaar later heeft dan een comparitie tussen partijen plaats waar door de advocaten gediscussieerd wordt over wanneer de bouwstop is opgeheven. Het Eilandgebied heeft toen en steeds gesteld dat deze de facto reeds lange tijd was opgeheven door de nieuwe eigenaren ontheffing te verlenen. Geintimeerden hebben gewezen op het ontbreken van formele kennisgeving en met verontwaardiging geroepen dat acht jaar of zelfs een klein decennium na dato nog steeds het plan niet was goedgekeurd. Toen hebben partijen afgesproken dat deze formele berichtgeving alsnog zou komen. In dat kader moeten de stellingen van [eiser 2] onder punt 19 worden bezien."

Ik acht de klacht van het subonderdeel gegrond. Daarbij teken ik aan dat ik voor het oordeel over de beweerde ontijdigheid van de goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan wel degelijk essentieel acht of het Eilandgebied (en meer in het bijzonder het Bestuurscollege) niet al vóór de comparitie van partijen op de hoogte was of althans behoorde te zijn van de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande onmogelijkheid om de niet aan de eisen van het Eilandsbesluit beantwoordende kavels alsnog aan dat besluit aan te passen. Zodanige eerdere bekendheid roept immers de vraag op of en zo ja, vanaf welk moment, [eiseres 1] en [eiser 2] erop aanspraak konden maken dat hun aangepaste verkavelingsplan (eventueel met vrijstelling van de bepalingen van het Eilandsbesluit met betrekking tot de minimale kavelgrootte) werd goedgekeurd en of het Eilandgebied met de gestelde (maar door [eiseres 1] en [eiser 2] betwiste) gang van zaken rond de opheffing van de bouwstop in december 2001 in dat verband naar behoren en tijdig aan zijn mogelijke verplichtingen ter zake heeft voldaan.

2.23 Subonderdeel 3.4 voegt aan het voorgaande subonderdeel toe dat in rov. 4.4 het oordeel besloten ligt dat [eiseres 1] en [eiser 2] het Eilandgebied niet eerder erop hebben gewezen dat zij in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de betrokken kavels te wijzigen en dat dit oordeel onbegrijpelijk is, nu zij zich in de onderhavige procedure van begin af aan op het standpunt hebben gesteld dat (en hebben uitgelegd waarom) zij in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de kavels te wijzigen en het Eilandgebied daarop aldus hebben gewezen. Waar het Eilandgebied, mede in reactie op dat standpunt, steeds heeft volgehouden dat het goede gronden had goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan te weigeren, is volgens het subonderdeel tevens onbegrijpelijk het oordeel dat het aannemelijk is dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in 1997 zou zijn "bijgedraaid". Ondanks de uitleg die [eiseres 1] en [eiser 2] (reeds vanaf juni 1998) in de onderhavige procedure hebben gegeven, is - nog steeds volgens het subonderdeel - immers ook het Eilandgebied niet "bijgedraaid".

Ik acht ook subonderdeel 3.4, zij het slechts ten dele, gegrond. Het bestreden oordeel impliceert inderdaad dat het Eilandgebied eerst ter comparitie is geconfronteerd met de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande onmogelijkheid de kavelgrootte van alle, niet aan de eisen van het Eilandsbesluit beantwoordende kavels alsnog aan te passen. Die implicatie laat zich echter niet verenigen met het feit dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich al vóór de comparitie van partijen van 13 november 2003 op die onmogelijkheid hebben beroepen, noch met het gegeven dat het Eilandgebied blijkens zijn eigen (maar door [eiseres 1] en [eiser 2] bestreden) stellingen al in december 2001 van oordeel was dat er geen materiële beletselen voor goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan en voor opheffing van de bouwstop meer golden (en dat het die bouwstop toen ook daadwerkelijk heeft opgeheven). In zoverre acht ik het subonderdeel gegrond.

Dat, zoals het subonderdeel betoogt, voorts onbegrijpelijk zou zijn dat het Hof aannemelijk heeft geacht dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg al in juli 1997 zou zijn "bijgedraaid", kan ik echter niet zonder meer onderschrijven. Voor het geval dat de (door [eiseres 1] en [eiser 2] betwiste) stellingen van het Eilandgebied als juist moeten worden aanvaard, zou het Eilandgebied immers al eerder dan tijdens de comparitie van partijen met het niet langer gelden van materiële beletselen voor goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan bekend zijn geweest, maar zou het daaraan ook al eerder de nodige consequenties hebben verbonden. In zoverre bevestigen die stellingen dat het Eilandgebied bereid was "bij te draaien". Anderzijds was dit "bijdraaien" in de bedoelde stellingen gerelateerd aan het verlenen van een bouwvergunning op 21 december 2001. Na verwijzing zal nader moeten worden onderzocht of (in het geval dat de stellingen van het Eilandgebied als juist moeten worden aanvaard) het Eilandgebied inderdaad goede gronden had om niet al eerder dan na verlening van de bedoelde bouwvergunning met betrekking tot de materiële toelaatbaarheid van het gewijzigde verkavelingsplan en het al dan niet voortduren van de bouwstop van inzicht te wijzigen(16).

2.24 Subonderdeel 3.5 klaagt dat het oordeel van het Hof dat de vergissing van [betrokkene 2], "naar hiervoor is overwogen", in ieder geval niet zonder meer tot de gestelde aansprakelijkheid van het Eilandgebied wegens onrechtmatige daad leidt, van een onjuiste rechtsopvatting getuigt dan wel onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd. Volgens het subonderdeel heeft het Hof miskend dat het aanvankelijk zonder goede gronden weigeren van goedkeuring van een aangepast verkavelingsplan in de zin van de EROP, ook al gebeurt dat als gevolg van een vergissing, en het uiteindelijk eerst na vele (zeven) jaren goedkeuren van dat plan, in beginsel als onrechtmatig jegens de aanvrager van dat plan moet worden gekwalificeerd, tenzij sprake is van - door het Eilandgebied te stellen en aannemelijk te maken - bijzondere omstandigheden die meebrengen dat het Eilandgebied noodgedwongen zo lang met de goedkeuring heeft gedraald, althans die een dergelijk langdurig dralen rechtvaardigen. Een vergissing als door het Hof bedoeld komt volgens het subonderdeel voor rekening van het Eilandgebied. Als het Hof dit een en ander niet zou hebben miskend is, nog steeds volgens het subonderdeel, zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk op grond van welke omstandigheden het Hof tot het oordeel is gekomen dat de vergissing van [betrokkene 2] niet (zonder meer) tot aansprakelijkheid van het Eilandgebied wegens onrechtmatige daad leidt.

Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat, waar het Hof heeft gesproken van een "vergissing" van [betrokkene 2], die vergissing in de door het Hof gevolgde gedachtegang niet zonder meer impliceert dat goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan aanvankelijk, zoals het subonderdeel veronderstelt, zonder goede gronden zou zijn geweigerd. Het Hof heeft als uitgangspunt gekozen dat het Eilandgebied als voorwaarde mocht stellen dat de kavels minimaal 700 m2 groot dienden te zijn (rov. 4.3, derde volzin) en dat de aanvankelijke weigering van goedkeuring hierop berustte dat een aantal tot het plan behorende kavels een oppervlak had dat niet aan die voorwaarde voldeed (rov. 4.4, vierde volzin). De "vergissing" van [betrokkene 2] heeft geen betrekking op diens opvatting dat niet alle kavels aan de gestelde voorwaarde voldeden, maar op diens aanvankelijke onbekendheid met het onvermogen van [eiseres 1] en [betrokkene 2] om de grootte van de betrokken kavels aan te passen, welke omstandigheid, zo zij bekend zou zijn geweest, aanleiding had kunnen (en mogelijk ook had moeten) zijn voor nadere voorzieningen, in het bijzonder een (door het Bestuurscollege te verlenen) ontheffing van de bedoelde voorwaarde, om aldus alsnog goedkeuring van het aangepaste verkavelingsplan mogelijk te maken. Dat het Hof blijkens de laatste volzin van rov. 4.4 zou hebben gesauveerd dat [betrokkene 2] reeds aanstonds zonder goede gronden goedkeuring aan het aangepaste verkavelingsplan van juni 1997 zou hebben onthouden, kan ik in het bestreden vonnis niet lezen. Daarmee mist de klacht van het subonderdeel feitelijke grondslag. Onbekendheid van [betrokkene 2] met een omstandigheid die een andere (eventueel door het Bestuurscollege zelf te realiseren) oplossing dan weigering van goedkeuring mogelijk had gemaakt, leidt, zoals het Hof kennelijk heeft geoordeeld, inderdaad niet zonder meer tot aansprakelijkheid van het Eilandgebied, zeker niet als met het Hof moet worden aangenomen dat het op de weg van [eiseres 1] en [eiser 2] had gelegen om [betrokkene 2], eventueel het Bestuurscollege, of in een latere fase de Eilandsraad, ter zake te informeren.

2.25 Onderdeel 4 ten slotte klaagt over een innerlijke tegenstrijdigheid tussen het oordeel, vervat in de rov. 4.2 en 4.3, en dat in rov. 4.4. Het oordeel in de rov. 4.2 en 4.3, dat [eiseres 1] en [eiser 2] met hun brief van 17 juni 1997 aan het hoofd van de afdeling VROM hun oorspronkelijke aanvraag niet langer hebben gehandhaafd, zou volgens het onderdeel niet te rijmen zijn met het oordeel in rov. 4.4 dat de (antwoord)brief van dezelfde functionaris van 3 juli 1997 diens voorlopige standpunt zou weergeven, welk standpunt niet zonder meer als het standpunt van het Bestuurscollege zou kunnen worden opgevat.

Zoals hiervóór (onder 2.20) al aan de orde kwam, meen ik dat het oordeel van het Hof in rov. 4.4 niet aldus dient te worden opgevat dat de brief van het hoofd van de afdeling VROM niet aan het Bestuurscollege zou kunnen worden toegerekend. Bij de aanbieding van het Eilandsbesluit was uitdrukkelijk aangegeven dat [eiseres 1] en [eiser 2] zich voor goedkeuring van het door hen aan te passen verkavelingsplan tot het hoofd van de afdeling VROM dienden te wenden. Het hoofd van de afdeling VROM nam van dat aangepaste verkavelingsplan kennis en reageerde daarop, kennelijk krachtens een hem door het Bestuurscollege verleend mandaat. Daaraan heeft het Hof echter noch in de rov. 4.2 en 4.3, noch in rov. 4.4, voorbijgezien.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging en terugverwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

1 Zie rov. 2.1-2.2 van het bestreden vonnis, waarin onder meer wordt verwezen naar de rov. 2.1-2.9 van het tussenvonnis van het Gerecht in eerste aanleg, zittingsplaats Sint Maarten (hierna: het Gerecht), van 23 september 2003.

2 In hun incidentele appel hebben [eiseres 1] en [eiser 2] niet alleen (rov. 2.5 van) het eindvonnis, maar ook (rov. 4.6 van) het tussenvonnis van 23 september 2003 aan de orde gesteld.

3 Het bestreden vonnis dateert van 12 mei 2006; het cassatierekest is op (maandag) 14 augustus 2006 ter griffie van de Hoge Raad ingekomen.

4 Zie daarvoor de aanbiedingsbrief van 16 oktober 1995 bij het Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27, welke brief door het (waarnemend) hoofd van de afdeling VROM, maar kennelijk namens het Bestuurscollege, is ondertekend. In die brief wordt onder meer gesteld: "Het bestuurscollege heeft besloten het verzoek voor een planning permit goed te keuren onder voorwaarden. De voorwaarden en beweegredenen tot de beslissing zijn weergegeven in het bijgevoegde Eilandsbesluit.

Uw ingediende verkavelingsplan dient naar de voorwaarden aangepast te worden en zal vervolgens ter goedkeuring voorgelegd moeten worden aan het hoofd van de afdeling VROM. Het is u niet toegestaan met de bouw aan te vangen of verder te gaan totdat het aangepaste verkavelingsplan goedgekeurd is door het hoofd VROM en het gewaarmerkt is door de Eiland-Secretaris."

5 Het is overigens de vraag of het Hof zich steeds voldoende rekenschap van die implicatie heeft gegeven. Zo acht ik niet geheel duidelijk wat het Hof heeft bedoeld met de opmerking in rov. 4.3 dat met een intrekking zonder voorbehoud van het beroep ook de eventuele rechten op schadevergoeding van de baan waren (het Hof doelde hier overigens wel op schadevergoeding ter zake van termijnoverschrijding en niet op schadevergoeding ter zake van het met dat beroep bestreden Eilandsbesluit) en of het Hof in rov. 4.4, derde volzin, met de tussen haakjes geplaatste passage ("waartegen, indien dat standpunt (van het Bestuurscollege; LK) negatief voor [eiseres 1] en [eiser 2] zou zijn uitgevallen, nog beroep op de Eilandsraad mogelijk zou zijn geweest en nadien ook op de burgerlijke rechter") een dwingende volgorde van de aan te wenden rechtsmiddelen heeft bedoeld.

6 Prod. bij de akte van [eiser 2] van 23 maart 2004.

7 PB 2001, no. 79; ingevolge art. LXVI van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak, PB 2001, no. 80, is de LAR niet van toepassing op besluiten die voor de dag van haar inwerkingtreding zijn genomen.

8 Zie voor de betekenis van de Awb voor het (vóór de inwerkingtreding van de LAR geldende) Antilliaanse bestuursrecht de conclusie van mijn ambtgenoot Langemeijer voor HR 10 november 2000, NJ 2001, 187, onder 2.20: "Het Antilliaanse bestuursrecht sluit aan bij het Nederlandse bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht geldt weliswaar niet in de Nederlandse Antillen, maar de codificerende regels uit de Awb kunnen worden geacht daar als ongeschreven recht te gelden. Dit is echter niet het geval ten aanzien van de modificerende regels uit de Awb (L.J.J. Rogier, Antilliaans bestuursrecht, NTB 1998, blz. 24. Vgl. A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen (1999) blz. 321 e.v. en L.J.J. Rogier, Bestuursrecht, in: Inleiding tot het Nederlands-Antilliaans recht (1997) blz. 86 e.v.)."

9 Zie voor dit citaat de beschouwingen van A-G Biegman-Hartogh over de geschiedenis van totstandkoming van de betrokken bepalingen in haar conclusie voor het arrest onder 4.

10 Zie daarover, met verdere verwijzingen, B.J. van Ettekoven, R.C.S. Bakker en R.P. Hoogenboom, Tien jaar jurisprudentie schadevergoeding in het bestuursrecht (2004), p. 133.

11 In hoger beroep verklaarde het Hof [eiseres 1] en [eiser 2] niet-ontvankelijk in hun desbetreffende, tegen de Eilandsraad gerichte vordering, nu de Eilandsraad als orgaan van het Eilandgebied niet zelfstandig in rechte kan worden betrokken; zie het kortgedingvonnis van het Hof, dat als prod. 14 bij het inleidende verzoekschrift is overgelegd.

12 In de schriftelijke toelichting van de mrs. De Bie Leuveling Tjeenk en Den Dekker wordt onder 33 erop gewezen dat [eiseres 1] en [eiser 2] uiteindelijk met ontheffingen tegemoet zijn gekomen. Vgl. in dit verband ook de brief van het Bestuurscollege van 17 februari 2004 met bijlage, overgelegd bij akte van [eiseres 1] en [eiser 2] van 23 maart 2004. Uit de bijlage blijkt dat het Bestuurscollege (en niet het hoofd van de afdeling VROM) het aangepaste verkavelingsplan heeft goedgekeurd, inderdaad met ontheffing van het bepaalde in art. 3 onder a van het Eilandsbesluit.

13 Prod. 1 bij de akte uitlating van [eiseres 1] van 27 januari 2004.

14 Prod. 2 bij de akte uitlating van [eiseres 1] van 27 januari 2004.

15 Prod. bij de akte van [eiser 2] van 23 maart 2004.

16 Aan zodanig onderzoek staat mijns inziens niet in de weg dat het Hof in rov. 4.4, in het verlengde van zijn vaststellingen met betrekking tot het moment waarop het Eilandgebied met de voor [eiseres 1] en [eiser 2] bestaande onmogelijkheid om de grootte van de nog niet aan de eisen van het Eilandsbesluit beantwoordende kavels aan te passen, onder verwijzing naar rov. 2.3 van het eindvonnis van het Gerecht lijkt te hebben aangenomen dat de bouwstop ook pas na de comparitie van partijen van 13 november 2003 is opgeheven. Het Eilandgebied heeft met zijn tweede grief rov. 2.2 van het eindvonnis van het Gerecht, waarin het Gerecht had vastgesteld dat ten tijde van de comparitie van partijen het aangepaste verkavelingsplan nog niet was goedgekeurd en de bouwstop nog niet was opgeheven, echter uitdrukkelijk bestreden. Waar de vaststellingen van het Hof met betrekking tot het moment waarop het Eilandgebied met de onmogelijkheid van aanpassing van de betrokken kavels werd geconfronteerd, geen stand houden, zal naar mijn mening alsnog op de tweede grief van het Eilandgebied moeten worden beslist.