HR, 04-05-2007, nr. R06/043HR

Bij inleidend verzoekschrift van 19 april 2004, op 21 april 2004 ingekomen ter griffie van het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao (hierna: het gerecht), heeft SSC gevorderd [eiser] te veroordelen tot betaling van een hoofdsom van € 16.588,39, te vermeerderen met de contractuele rente (van 10 %) vanaf 15 december 2001 tot de dag der algehele voldoening, alsmede de incassokosten en omzetbelasting, kosten rechtens, waaronder begrepen de griffierechten en zegelkosten.

SSC heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat het Land bij Ministeriële Beschikking van 7 oktober 1986 aan [eiser] een studielening heeft toegekend om in Nederland de studie Farmacie te volgen. Het Land heeft SSC opgedragen de door het Land verstrekte studiegelden terug te vorderen. Volgens SSC heeft zij de verjaring van de vordering bij brief van 9 november 2001, betekend bij deurwaardersexploot van 15 november 2001, gestuit en heeft [eiser] zich verbonden tot terugbetaling van de schuld. [Eiser] is naast de hoofdsom een rente van 10% per jaar verschuldigd. Die rente wordt gevorderd vanaf 15 december 2001, zijnde 30 dagen nadat de brief van 9 november 2001 aan [eiser] is betekend. De hoofdsom is voorts vermeerderd met buitengerechtelijke incassokosten en omzetbelasting, nu [eiser] ondanks aanmaning en ingebrekestelling heeft geweigerd te betalen.

[Eiser] heeft als verweer gevoerd dat SSC niet tot inning bevoegd is en dat de door SSC verzonden en betekende brief de verjaring niet heeft gestuit, zodat de vordering is verjaard. Na verdere conclusiewisseling heeft het gerecht bij vonnis van 31 januari 2005 de vordering van SSC toegewezen, met dien verstande dat het gerecht ter zake van de rente tot en met 19 april 2004 een bedrag van € 4.180,32 heeft toegewezen en [eiser] voorts tot betaling van de overeengekomen rente over de hoofdsom vanaf 20 april 2004 tot de dag van voldoening heeft veroordeeld.

[Eiser] is door indiening op 1 maart 2005 van een daartoe strekkende akte ter griffie van het gerecht van het vonnis van 31 januari 2005 bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: het hof) in hoger beroep gekomen. Bij afzonderlijke memorie van grieven van 30 maart 2005, ingediend op 31 maart 2005, heeft hij negen grieven aangevoerd, deze toegelicht en geconcludeerd dat het hof het vonnis waarvan beroep zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van SSC zal afwijzen, met veroordeling van SSC in de kosten van beide instanties. SSC heeft een memorie van antwoord ingediend, strekkende tot bevestiging van het vonnis waarvan beroep. Partijen hebben vervolgens pleitnotities overgelegd, waarna het hof bij vonnis van 10 januari 2006 het bestreden vonnis van het gerecht heeft bevestigd.

[Eiser] heeft van het vonnis van het hof — tijdig4. — beroep in cassatie ingesteld. SSC heeft bij verweerschrift verzocht het beroep te verwerpen. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten, waarna [eiser] nog heeft gerepliceerd.

Het cassatiemiddel bevat acht onderdelen (A-H). Onderdeel A voert aan dat SSC onbevoegd was de inning van de vordering (voor zover deze bestaat) op zich te nemen. Het Land had dit zelf moeten doen. Het onderdeel betoogt dat inning van een verleende studietoelage in geval van een afgebroken studie zonder geldige reden ingevolge art. 18 lid 4 jo art. 15 lid 2 van de Landsstudietoelagenregeling5. door middel van een dwangschrift dient plaats te vinden. Volgens het onderdeel is volkomen onduidelijk waarom deze bijzondere en exclusieve rechtsgang niet is gevolgd, waarbij het onderdeel nog aantekent dat de kosten van het volgen daarvan, zowel voor het Land als voor [eiser], aanzienlijk lager zouden zijn geweest dan die van de onderhavige procedure.

Art. 18Landsstudietoelagenregeling bepaalt:

Art. 15 van die regeling bepaalt:

Anders dan het onderdeel lees ik in deze bepalingen niet dat inning van een verleende studietoelage in een geval als het onderhavige door middel van een dwangschrift moet geschieden. Art. 15 lid 2 bepaalt immers dat de landsontvanger het bedrag zonodig door middel van een dwangschrift kan invorderen. Deze formulering laat mijns inziens ruimte voor andere methoden van inning naast invordering door middel van een dwangschrift. Ook uit de verwijzing in art. 15 lid 2 naar de regeling voor dwangschriften vloeit het tegendeel niet voort, nu deze verwijzing slechts van belang is, indien voor invordering door middel van een dwangschrift van het ter zake van studietoelagen verschuldigde bedrag wordt gekozen.

Overigens teken ik aan dat ook naar Nederlands recht de in bijzondere wetten voor andere instanties dan de fiscus geopende mogelijkheid om verschuldigde bedragen bij wege van dwangbevel in te vorderen, van oudsher niet als exclusief pleegt te worden opgevat. In dit verband kan onder meer worden gewezen op HR 9 oktober 1987, NJ 1988, 869, m.nt. MS, waarin de Hoge Raad de door art. 155 (oud) Gemeentewet geboden mogelijkheid om de kosten van de uitoefening van politiedwang bij wege van dwangbevel in te vorderen, niet exclusief oordeelde, waarbij hij mede betekenis toekende aan de ‘kan’-formulering van de betrokken bepaling. Dat de weg naar de burgerlijke rechter, zelfs nadat reeds dwangbevelen zijn uitgevaardigd, niet definitief is gesloten, blijkt onder meer uit HR 17 september 1993, NJ 1994, 118, m.nt. HER, met betrekking tot art. 15 van de inmiddels vervallen6.Coördinatiewet Sociale Verzekering, op grond waarvan de invordering van door de werkgever verschuldigde premies bij een door het uitvoeringsorgaan uit te vaardigen dwangbevel kon geschieden. In zoverre verschilde de positie van zulke derden van die van de ontvanger, die (naar aan het slot van onderdeel C op zichzelf overigens terecht wordt gereleveerd) ingevolge de (oude) Invorderingswet (de wet van 22 mei 1845 op de invordering van 's Rijks directe belastingen, Stb. 1926, 334) geen andere middelen mocht toepassen dan die welke hem in die wet ter beschikking waren gesteld, maar aan wie sinds de invoering van de Invorderingswet 1990 op grond van art. 3 lid 2 van die wet ook alle invorderingsmogelijkheden van een gewone schuldeiser toekomen7.. Of het systeem van de Nederlands-Antilliaanse regeling ter zake van invordering8. als gesloten, zoals dat van de (oude) Invorderingswet, dan wel juist als open, zoals dat van de Invorderingswet 1990, moet worden opgevat, kan verder in het midden blijven, nu die regeling niet rechtstreeks op de inning van studietoelagen van toepassing is en slechts toepassing vindt als de landsontvanger, gebruik makende van de ‘kan’-bepaling van de Landsstudietoelagenregeling, voor invordering door middel van een dwangschrift kiest.

Dat, zoals [eiser] heeft gesteld, aan het volgen van de door hem voor exclusief gehouden rechtsgang lagere kosten dan aan de onderhavige procedure zijn verbonden, kan ik ten slotte niet onderschrijven. Gelet op het (ook inhoudelijke) verweer dat [eiser] in de onderhavige procedure heeft gevoerd, ligt alleszins voor de hand dat hij tegen een invordering bij wege van dwangschrift verzet zou hebben gedaan bij het gerecht en (in voorkomend geval) in hoger beroep bij het hof (zie art. 4 van de in voetnoot 8 genoemde landsverordening), in welk geval niet minder gerechtelijke kosten voor hem zouden zijn opgekomen.

Onderdeel B, dat lijkt op te komen tegen de rov. 4.2–4.7 (in het bijzonder de rov. 4.6–4.7), betoogt dat de vordering is verjaard, nu SSC, die daartoe op dat moment niet bevoegd was, de stuitingsbrief van 9 november 2001, betekend bij deurwaardersexploot van 15 november 2001, heeft doen uitgaan. Zoals uit de brief van de landsontvanger van 12 december 20019. blijkt, was de inningsbevoegdheid destijds immers niet aan SSC gemandateerd; dat is, aldus het onderdeel, pas bij Landsbesluit van 23 maart 2005 geregeld. De onderdelen E en F, kennelijk eveneens gericht tegen de rov. 4.6–4.7, betogen dat een zodanige mandatering of machtiging met terugwerkende kracht niet mogelijk is.

Het hof heeft in de bestreden rechtsoverwegingen als volgt overwogen:

Het uitgangspunt van het onderdeel is dat SSC ten tijde van de op 15 november 2001 betekende stuitingsbrief van 9 november 2001 niet tot invordering bevoegd was, nu eerst bij Landsbesluit van 23 maart 2005 in mandaat (een machtiging tot inning) werd voorzien. Dit laatste is slechts in zoverre juist, dat, nadat mevrouw drs. Nahr bij landsbesluit van 23 maart 200510., maar over de periode van 12 oktober 2001 tot 12 oktober 2007, door de Gouverneur van de Nederlandse Antillen tot administrateur in tijdelijke dienst bij het Ministerie van Onderwijs en Cultuur was benoemd, zij bij ministeriële beschikking van 23 maart 200511., maar ‘(g)erekend te zijn ingegaan 12 oktober 2001 en tot 12 oktober 2007’ is gemachtigd tot het innen van de gelden, bedoeld in de art. 15 en 2212. van de Landsstudietoelagenregeling, ‘zulks met het recht zich door anderen, waaronder de Stichting Studiefinanciering Curaçao, te doen bijstaan daaronder mede begrepen de mogelijkheid anderen op te dragen tot bovenbedoelde inning over te gaan en, waar nodig, gerechtelijke procedures te (doen) voeren.’ Benoemings- en machtigingsbesluit pretenderen terugwerkende kracht tot en met 12 oktober 2001. Zouden beide besluiten in zoverre civielrechtelijk effect sorteren, dan zouden mevrouw drs. Nahr en de SSC, voor zover deze laatste in haar opdracht handelde, ten tijde van de stuitingsbrief en de betekening daarvan, retrospectief tot inning bevoegd zijn geweest, en zou het onderdeel al om die reden falen.

In verband met het voorgaande is van belang dat de onderdelen E en F klagen dat mandatering (machtiging) met terugwerkende kracht niet mogelijk is.

Bij de bespreking van beide onderdelen stel ik voorop dat het in de onderhavige zaak erom gaat of uit hoofde van een op 23 maart 2005 (maar met een pretentie van terugwerkende kracht tot en met 12 oktober 2001) verleende machtiging tot het innen van ontvangsten, een en ander in de zin van art. 9 lid 1 Comptabiliteitslandsbesluit, reeds op 9 c.q. 15 november 2001 een stuitingshandeling kon worden verricht die het beoogde civielrechtelijke effect sorteerde.

Ik meen (en in zoverre ben ik het eens met SSC; zie schriftelijke toelichting mr. Van Wijk onder 4.5) dat het althans naar de terminologie van de (Nederlandse) Awb (in de op 1 december 2001 in werking getreden Landsverordening administratieve rechtspraak13. wordt de rechtsfiguur van het mandaat niet geregeld) minder juist is in dit verband van een mandaat te spreken. Bij een mandaat in de zin van de Awb gaat het om de bevoegdheid namens een bestuursorgaan besluiten te nemen (art. 10:3 Awb); in het bijzonder waar privaatrechtelijke rechtshandelingen of andere handelingen dan besluiten en privaatrechtelijke rechtshandelingen aan de orde zijn (vgl. art. 10:12 Awb), dient de rechtsfiguur van machtiging van die van het mandaat te worden onderscheiden. Alhoewel op voorhand niet valt uit te sluiten dat in verband met de inning van ontvangsten ook (bestuursrechtelijk relevante) besluiten worden genomen en alhoewel evenmin valt uit te sluiten dat aanvankelijk is beoogd SSC in de hiervoor bedoelde zin (rechtstreeks) te mandateren, is dat laatste uiteindelijk niet gebeurd en is, kennelijk om binnen de door art. 9 lid 1 Comptabiliteitslandsbesluit getrokken grenzen te blijven, voor de verlening van een machtiging met inachtneming van die bepaling gekozen.

Art. 9 lid 1 Comptabiliteitslandsbesluit bepaalt niet meer dan dat de Minister van Financiën in bijzondere gevallen een machtiging aan andere landsdienaren dan de landsontvanger kan verlenen. Anders dan SSC, die betoogt dat de ministeriële beschikking van 23 maart 2005 waarin de machtiging is vervat als een zogenaamde ‘ministeriële beschikking met algemene werking’ in de zin van art. 2 sub 3e onder g van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen14. moet worden opgevat en die daaruit afleidt dat voor de effecten van de gepretendeerde terugwerkende kracht slechts van belang zou zijn of is voldaan aan de voorwaarden die de rechtspraak aan terugwerkende kracht van lagere regelgeving stelt (zie schriftelijke toelichting mr. Van Wijk onder 4.8–4.9), meen ik dat in art. 9 lid 1 Comptabiliteitslandsbesluit, hoezeer ook een machtiging als daarin bedoeld een bevoegdheid tot inning voor een onbeperkt aantal gevallen jegens een onbepaalde groep personen kan scheppen, onmogelijk een delegatie van regelgevende bevoegdheid kan worden gelezen, laat staan een bevoegdheid om te derogeren aan hetgeen ter zake van machtigingen op grond van het BWNA geldt. Daarbij wijs ik er overigens op dat reeds de aanduiding ‘ministeriële beschikking’, zoals gebruikt in verband met de litigieuze machtiging van 23 maart 2005, sedert de inwerkingtreding van de Landsverordening administratieve rechtspraak (op 1 december 2001) in een andere richting wijst. Op grond van art. 3 lid 1 van die verordening wordt onder beschikking immers verstaan: een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Naar mag worden aangenomen, wordt de term ‘beschikking’ sedert de inwerkingtreding van de Landsverordening administratieve rechtspraak nog slechts in laatstbedoelde zin gehanteerd. Of een machtiging met terugwerkende kracht civielrechtelijk effect kan sorteren, dient mijns inziens primair aan de hand van het BWNA, aan de bepalingen waarvan de Minister van Financiën, zoals gezegd, niet op grond van art. 9 lid 1 Comptabiliteitslandsbesluit kan derogeren, te worden beantwoord. Daarnaast is als afzonderlijke vraag denkbaar (maar naar mijn mening niet door het cassatiemiddel aan de orde gesteld) of het de Minister van Financiën steeds vrijstaat om, zo dit civielerechtelijk al mogelijk zou zijn, een machtiging met terugwerkende kracht te verlenen, in welk verband de rechtspraak over de toelaatbaarheid van terugwerkende kracht van lagere regelgeving wellicht als leidraad zou kunnen dienen.

In de onderdelen E en F lees ik de categorische stellingname dat een machtiging met terugwerkende kracht over het verleden geen effect kan sorteren (‘onbestaanbaar’ is). Alhoewel aan [eiser] moet worden toegegeven dat het Antilliaanse recht, evenmin als het Nederlandse recht, een machtiging met terugwerkende kracht als zodanig toelaat, kan zijn opvatting niet worden aanvaard. Het ligt immers voor de hand een machtiging met terugwerkende kracht op te vatten als een bekrachtiging, welke rechtsfiguur het Antilliaanse recht (in art. 3:69 BWNA), evenals het Nederlandse recht (in art. 3:69 BW), wèl kent. Met haar werking als bekrachtiging maakt een machtiging met terugwerkende kracht de in haar benaming besloten liggende pretenties slechts in zoverre niet waar, dat daardoor de in het verleden verrichte rechtshandeling niet alsnog, retrospectief, geldt als bevoegdelijk te zijn verricht, maar dat zij die rechtshandeling het (rechts)gevolg verschaft, alsof dit laatste het geval was. Al om die reden kunnen de onderdelen E en F, en daarmee ook onderdeel B, niet slagen. Ik voeg daaraan nog toe dat ook daarom alleszins voor de hand ligt het bestreden vonnis vanuit het perspectief van de toegelaten rechtsfiguur van de bekrachtiging te beoordelen, nu het hof zich niet van de kwalificatie machtiging of mandatering met terugwerkende kracht heeft bediend, maar, heel in het algemeen, van het met terugwerkende kracht regelen van de inningsbevoegdheid (rov. 4.5) en van het met terugwerkende kracht formaliseren dat de incasso van studieleningsvorderingen door Joyce Fidelia Nahr of in haar opdracht door SSC kan geschieden (rov. 4.6), heeft gesproken.

In verband met de rechtsfiguur van de bekrachtiging doet zich nog wel de complicatie voor dat zij geen gevolg heeft indien op het tijdstip waarop zij geschiedt, de wederpartij reeds te kennen heeft gegeven dat zij de handeling wegens het ontbreken van een volmacht als ongeldig beschouwt, tenzij de wederpartij op het tijdstip dat zij handelde heeft begrepen of onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat geen toereikende volmacht was verleend (art. 3:69 lid 3 BWNA; vergelijk art. 3:69 lid 3 BW). [Eiser] heeft aan zijn cassatieberoep echter niet (mede) ten grondslag gelegd dat bekrachtiging van een onbevoegdelijk verrichte stuiting met terugwerkende kracht weliswaar in de regel mogelijk is, maar dat zich in dit geval de uitzondering van art. 3:69 lid 3 BWNA voordeed en dat het hof zulks heeft miskend. [eiser] heeft de beperkingen die de wet aan een bekrachtiging stelt noch in zijn cassatierekest15., noch overigens bij schriftelijke toelichting of (naar aanleiding van de schriftelijke toelichting van SSC, waarin uitdrukkelijk op de mogelijkheid van een bekrachtiging is gewezen en bovendien het standpunt is ingenomen dat de uitzondering van art. 3:69 lid 3 BWNA zich in het gegeven geval niet kon voordoen16.) bij repliek ter sprake gebracht.

Voor zover onderdeel F, in verband met het kennelijke oordeel van het hof dat aan een bekrachtiging wel degelijk rechtsgevolgen met terugwerkende kracht kunnen toekomen, klaagt dat de enkele verwijzing naar het vonnis van het hof van 15 november 2005, nummer 502 (SSC tegen […], AR 558/03 - H. 144/05)17., niet ter motivering van dat oordeel volstaat (‘de zaak niet verduidelijkt’), faalt het evenzeer, nu niet met succes over de motivering van een rechtsoordeel kan worden geklaagd.

Ten slotte wijs ik erop dat SSC het belang van [eiser] bij de klachten van de onderdelen B, E en F heeft betwist op de grond dat het beroep van [eiser] op verjaring hoe dan ook (los van de bestaanbaarheid van een machtiging met terugwerkende kracht) niet kan slagen. SSC heeft zich in dat verband onder meer op een ten tijde van de litigieuze stuiting in materieel opzicht reeds voltooide machtiging, op een stuitingshandeling ‘van de zijde van het Land’18. en op een behoorlijke zaakwaarneming beroepen (schriftelijke toelichting mr. Van Wijk onder 4.18–4.29). Afgezien van de reeds besproken mogelijkheid van een bekrachtiging, die SSC eveneens in dat verband heeft opgevoerd (schriftelijke toelichting mr. Van Wijk onder 4.22–4.23), laat ik de verschillende door SSC verdedigde opties verder buiten beschouwing, reeds omdat zij nadere feitelijke vaststellingen vergen waartoe het geding in cassatie zich niet leent. Dat neemt overigens niet weg dat die mogelijkheden, zou het cassatieberoep van [eiser] slagen, alsnog aan de orde zullen moeten komen.

De onderdelen C en H, die kennelijk zijn gericht tegen rov. 4.10, klagen dat SSC in strijd met haar statuten, meer in het bijzonder met de doelomschrijving in art. 2 lid 1, heeft gehandeld. De genoemde bepaling luidt aldus:

Volgens onderdeel C kan SSC dit doel slechts verwezenlijken vanaf de datum dat SSC bestaat, te weten 27 december 1999. Bovendien, zo stellen onderdelen de C en H, volgt uit de doelomschrijving dat SSC alleen die studieleningen kan innen, die zij zelf eerst heeft verstrekt.

Het hof heeft in rov. 4.10 geoordeeld dat in art. 2 lid 1 van de statuten van SSC de bevoegdheid om studieleningen te innen met zoveel woorden is opgenomen, terwijl niet blijkt dat het daarbij alleen om door SSC zelf verstrekte leningen zou mogen gaan. Dat oordeel kan in cassatie niet op juistheid worden getoetst, nu de uitleg van statuten van feitelijke aard is en derhalve aan de feitenrechter is voorbehouden19.. Het oordeel is voorts niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. De formulering ‘verstrekte studieleningen’ is immers zodanig ruim dat daaronder zowel door SSC als door het Land verstrekte studieleningen kunnen worden begrepen.

Voor zover onderdeel C met een beroep op het gesloten systeem van de oude (Nederlandse) Invorderingswet klaagt dat de verstrekte studietoelage ingevolge art. 15 lid 2 van de Landsstudietoelagenregeling door middel van een dwangschrift had moeten worden ingevorderd, vond het hiervóór (onder 2.3) bij de bespreking van onderdeel A reeds weerlegging.

De onderdelen D en G bestrijden het oordeel in rov. 4.9

De onderdelen voeren daartoe aan dat [eiser] slechts heeft erkend dat hij een studietoelage heeft ontvangen, niet een studielening, dat er geen overeenkomst is geproduceerd die een lening aantoont, dat de beslissing van de Minister van 7 oktober 1986 slechts spreekt van een studietoelage en dat zijn ouders geen bijdragen hebben behoeven te leveren. In de schriftelijke toelichting heeft [eiser] hieraan nog toegevoegd dat van een schenking sprake is, nu minister Frank Rozendal [eiser] in een persoonlijk gesprek heeft aangeboden dat [eiser] zijn studie op kosten van de Nederlands-Antilliaanse overheid in Nederland zou kunnen voltooien.

De beide onderdelen kunnen niet tot cassatie leiden. Het oordeel van het hof, dat met voorbijgaan aan de in de memorie van grieven geponeerde stelling dat mogelijk van een schenking sprake is, heeft vastgesteld dat [eiser] een studielening heeft ontvangen, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is evenmin onbegrijpelijk. [eiser] heeft immers in zijn conclusie van antwoord in eerste aanleg, onder 2, uitdrukkelijk de waarheid erkend van de stelling van SSC dat aan hem een studielening voor de studie Farmacie is toegekend (‘[eiser] kan de stelling inzake de toekenning van een studielening aan hem voor de studie Pharmacie erkennen.’). Ingevolge art. 133 lid 1 (oud) jo art. 128 lid 1 (oud) RvNA maakt een dergelijke gerechtelijke erkentenis bewijslevering overbodig. De partij die een gerechtelijke erkentenis heeft gedaan is daaraan gebonden (ook in latere instanties), tenzij hij op de voet van art. 133 lid 2 (oud) RvNA aannemelijk maakt dat de erkentenis door dwaling of niet in vrijheid is afgelegd20.. Kennelijk en niet onbegrijpelijk heeft het hof de door [eiser] bij conclusie van dupliek en memorie van grieven geponeerde stellingen niet als een zodanige, op dwaling of dwang gegronde herroeping van de eerdere erkentenis opgevat.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal