CBb, 13-05-2005, nr. AWB04/1118

Appellanten hebben bij brief van 9 december 2004, bij het College op dezelfde dag ontvangen, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 28 oktober 2004, nrs. TELEC 03/67 en TELEC 03/70. Deze uitspraak is verzonden op 29 oktober 2004.

Bij brief van 21 januari 2005 heeft verweerder gereageerd op het hoger beroepschrift.

Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met dat in procedure AWB 04/757, plaatsgevonden op 18 februari 2005. Bij deze gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.

Artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt als volgt:

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat onder meer de volgende bepalingen:

Het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) luidt als volgt:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

In zijn uitspraak van 28 oktober 2004 heeft de rechtbank het volgende overwogen.

In hun beroepschrift, zoals ter zitting nader toegelicht, hebben appellanten — samengevat en voor zover thans van belang — het volgende aangevoerd.

De lange voorgeschiedenis rechtvaardigt een ruimere vergoeding. Verweerder en zijn rechtsvoorgangers wisten dat de genomen besluiten juridisch twijfelachtig waren en dat nieuwkomers op de markt geen genoegen zouden nemen met verder uitstel van de definitieve verdeling van frequenties. Door desondanks de besluiten van 5 april 2002 en 8 mei 2002 te nemen, heeft verweerder nieuwkomers, waaronder appellanten, op enorme juridische kosten gejaagd. Appellanten kunnen de rechtbank dan ook niet volgen in haar oordeel dat in casu geen sprake is van bijzondere omstandigheden en dat verweerder alles in het werk heeft gesteld om onrechtmatige besluiten te ontlopen.

Appellanten zijn niet overtuigd door de overweging van de rechtbank dat gezien de deskundigheid van hun rechtsbijstandverlener, geen sprake was van een dermate complexe zaak dat afwijking van het forfaitaire stelsel was geboden. Ter beoordeling staat slechts of appellanten, gezien de juridische complexiteit van het geschil en hun eigen expertise, in redelijkheid tot het inroepen van rechtsbijstand zijn overgegaan. Daar komt bij dat de complexiteit van de aan de orde zijnde kwesties de bezwaarprocedures beslist bewerkelijk heeft gemaakt.

Uit de wetsgeschiedenis van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures blijkt dat vorderingsrechten inzake schadevergoeding wegens onrechtmatige daad moeten worden gezien als eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM. De wetgever erkent met artikel 7:15, tweede lid, Awb, uitdrukkelijk een wettelijk vorderingsrecht, dat is gebaseerd op aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Dit door de wet erkende recht op vergoeding is evident een vermogensbestanddeel. Derhalve is de interpretatie van het begrip eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het Pressos-arrest (www.rechtspraak.nl, LJN: AD2427) deze heeft gegeven, in het onderhavige geval van belang.

Omdat artikel 2, eerste lid, van het Besluit, behoudens de in het derde lid opgenomen afwijkingsmogelijkheid, uitgaat van een forfaitair systeem van vergoeding van kosten, is sprake van regulering van eigendom. Deze regulering moet evenredig zijn. Het algemene doel van deze regeling, een vereenvoudigd en uniform vergoedingenstelsel, staat niet in evenredige verhouding tot het verdragsrechtelijk beschermde belang van een onaangetast genot van de eigendom, althans als dit doel zo strikt moet worden begrepen dat slechts in uitzonderlijke, zeer schrijnende gevallen ruimte bestaat voor een hogere of volledige schadevergoeding.

Appellanten menen op dit punt dan ook primair dat verweerders uitleg van artikel 2, derde lid, van het Besluit te beperkt is en in strijd met de proportionaliteitstoets van artikel 1, derde volzin, van het Eerste Protocol bij het EVRM. Als artikel 2, derde lid, van het Besluit geen ruimte biedt voor de door appellante voorgestane proportionaliteitstoets, dan moet artikel 2 van het Besluit wegens strijd met voornoemde bepaling van het EVRM buiten toepassing blijven.

De rechtbank geeft een te beperkte uitleg aan het begrip bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 2, derde lid, van het Besluit. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit blijkt dat moet worden gedacht aan uitzonderlijke gevallen, waarin toepassing van de regeling in het Besluit onrechtvaardig kan uitpakken. In de Memorie van Toelichting bij de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures verwijst de wetgever naar ‘zeer schrijnende gevallen’. Dat betekent niet dat uitsluitend in zulke gevallen afwijking van het forfaitaire tarief mogelijk werd geacht. De wetsgeschiedenis bevat in ieder geval geen grondslag voor de nog beperktere uitleg van de rechtbank, inhoudende dat appellanten door de gevoerde procedures nagenoeg in staat van faillissement zouden moeten zijn geraakt. De rechtbank heeft de door appellanten gestelde bijzondere omstandigheden dus ten onrechte op grond van een onjuiste uitleg opzij geschoven.

Verweerder heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij bestrijdt echter het oordeel van de rechtbank dat appellanten in de bezwaarfase niet expliciet om toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit hebben hoeven vragen. Hiermee tekent verweerder als het ware buiten de appeltermijn incidenteel appel aan tegen een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen verweer. Uit het oogpunt van equality of arms zijn appellanten een warm voorstander van toepassing van de zogenoemde Brummenjurisprudentie (zie Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 6 augustus 2003, www.rechtspraak.nl, LJN AI0801) op een bestuursorgaan dat zijn in beroep uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen gronden in hoger beroep onbetwist laat.

Met betrekking tot de verbindendheid van het Besluit in het licht van artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt het College, in aansluiting op het arrest van de Hoge Raad van 24 oktober 2003, www.rechtspraak.nl, LJN: AF7557, het volgende.

Artikel 1 van het Eerste Protocol garandeert in beginsel het ongestoorde genot van eigendom en verbiedt dat eigendom wordt ontnomen, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

Naar Nederlands recht hebben appellanten nimmer een recht gehad op vergoeding van de volledige in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbijstand. Van eigendom in de zin van het Eerste Protocol was dan ook geen sprake. Derhalve kan evenmin kan worden gesproken van het — met terugwerkende kracht — reguleren van dergelijke eigendom. Uit artikel 1 vloeit ook niet een verplichting voor de Nederlandse staat voort om zijn wetgeving zo in te richten dat appellanten wél zonder meer een recht op volledige vergoeding van hun kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase toekomt.

Het voorgaande brengt mee dat het beroep van appellanten op het Pressos-arrest faalt en dat het Besluit niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol.

Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de rechtbank heeft kunnen oordelen dat in het onderhavige geval op verweerder niet de verplichting rustte om toepassing te geven aan artikel 2, derde lid, van het Besluit door tot een het forfaitaire stelsel overstijgende vergoeding van de kosten van juridische bijstand in de bestuurlijke voorprocedure te komen.

De rechtbank heeft in verband met de door haar verrichte toetsing overwogen dat appellanten niet waren gehouden reeds tijdens de verschillende bezwarenprocedures een verzoek om vergoeding van de kosten van juridische bijstand in deze procedures met toepassing van artikel 2, derde lid, Awb in te dienen. De rechtbank achtte indiening van een dergelijk verzoek ook nog mogelijk tijdens de beroepsprocedure.

Appellanten hebben gesteld dat verweerder zich in hoger beroep niet tegen dit oordeel zou kunnen verweren. Het College volgt deze stelling niet. Aangezien het beroep van appellanten door de rechtbank ongegrond was verklaard en op verweerder derhalve niet de verplichting rustte om een nieuw besluit te nemen, had verweerder geen processueel belang bij het voorleggen aan het College van de vraag of alle aan de uitspraak van de rechtbank ten grondslag liggende overwegingen wel volledig juist waren. Onder deze omstandigheden kan verweerder niet het recht worden ontzegd om in het hoger beroep van appellanten een in eerste aanleg door de rechtbank verworpen standpunt te herhalen.

Het College volgt het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank niet. In de in de Awb en het Besluit neergelegde systematiek van vergoeding van kosten van rechtsbijstand geldt als uitgangspunt dat de hoogte van deze vergoeding wordt bepaald op grond van het in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit juncto de bijlage bij dat Besluit opgenomen forfaitaire systeem. Ingevolge het derde lid van artikel 2 kan in bijzondere omstandigheden van dit systeem worden afgeweken. Waar de forfaitaire vergoeding als uitgangspunt geldt, zal een rechtzoekende die aanspraak wil maken op een ruimere vergoeding, daarom expliciet moeten verzoeken. Bij gebreke van een dergelijk verzoek mag een bestuursorgaan er vanuit gaan dat een verzoek om vergoeding van proceskosten enkel ziet op toepassing van het forfaitaire systeem. Dit uitgangspunt kan alleen uitzondering lijden in de situatie waarin de omstandigheden die in bezwaar naar voren zijn gebracht zo in het oog springend uitzonderlijk zijn dat het bestuursorgaan niet anders kan dan ambtshalve constateren dat — ook al is dit niet uitdrukkelijk gebeurd — is beoogd een beroep te doen op artikel 2, derde lid, van het Besluit.

Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat appellanten geen expliciet verzoek als vorenbedoeld hebben gedaan. Evenmin zijn door hen in de bezwaarfase omstandigheden naar voren gebracht als hogeromschreven die verweerder tot ambtshalve toepassing van artikel 2, derde lid van het Besluit hadden moeten nopen.

Verweerder mocht zich gezien het vorenstaande in het voorliggende geval beperken tot toepassing van het forfaitaire stelsel. Aan de grief van appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig waren gaat het College dan ook verder voorbij.

Het College komt tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak met inachtneming van vorenstaande overwegingen dient te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden.

Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. C.J. Borman en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2005.

w.g. C.M. Wolters

w.g. R. Meijer