CBb, 05-09-2002, nr. AWB02/356, nr. AWB02/370, nr. AWB02/382, nr. AWB02/383, nr. AWB02/406, nr. AWB02/534

Op 22 februari 2002 heeft het College van appellante sub 1 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een in mandaat door de teamleider rechtsbescherming van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij genomen besluit van 15 januari 2002.

Bij dit besluit is beslist op de bezwaren die appellante had gemaakt tegen het (Koninklijk) Besluit van 27 november 2001, houdende aanwijzing van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden (Besluit zand- en lössgronden, Stb. 2001, 579, hierna: Besluit).

Op 28 februari 2002 heeft het College van appellante sub 2 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 18 januari 2002, verzonden 21 januari 2002.

Op 4, respectievelijk 5 maart 2002 heeft het College van appellanten sub 3 en 4 beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen soortgelijke besluiten van 22 januari 2002, respectievelijk 23 januari 2002.

Op 12 maart 2002 heeft het College van appellanten sub 6 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 31 januari 2002.

Op 28 maart 2002 heeft het College van appellante sub 5 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 21 februari 2002.

Bij brieven van 2 en 3 april 2002 hebben appellanten sub 3, 4 en 6 de gronden van hun beroepen uiteengezet.

Verweerder heeft onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken in mei 2002 in alle zaken verweerschriften ingediend.

Bij brief van 17 juni 2002 heeft de gemachtigde van appellanten sub 4 en 5 een tweetal nadere stukken toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Voor appellante sub 5 is tevens het woord gevoerd door K.

Appellante sub 1 heeft zich met bericht van verhindering niet ter zitting doen vertegenwoordigen.

Voor de rechtsoverwegingen van belang zijnde bepalingen.

Met ingang van 1 januari 2002 luidt de Meststoffenwet, voorzover hier van belang, als volgt:

Het Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet (Besluit van 19 april 2002, Stb. 199, in werking getreden per 1 juli 2002, hierna: het Bav), dat ten tijde van de bestreden besluiten nog in de ontwerpfase verkeerde (publicatie ontwerpbesluit: Stcrt. 2001, nr. 238), strekt ter uitvoering van artikel 46 van de Meststoffenwet. Dit besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Voor het onderscheid tussen uitspoelingsgevoelige gronden en overige

zand- en lössgronden zijn de criteria van artikel 1, eerste lid, onderdeel ac, van de Meststoffenwet toegepast. (…). Een perceel geldt als uitspoelingsgevoelige grond als bij ten minste twee derde deel van het perceel (i) de gemiddeld hoogste grondwaterstand (wintersituatie) dieper dan 40 centimeter onder het maaiveld ligt, èn (ii) de gemiddeld laagste grondwaterstand (zomersituatie) dieper dan 120 centimeter onder het maaiveld ligt. Het gaat daarbij om de grondwatertrappen in de klassen 6, 7 en 8 volgens de indeling van het toenmalige Staring Centrum; in deze indeling worden 8 klassen onderscheiden, waarbij klasse 1 de hoogst denkbare grondwaterstand aangeeft.

De aanwijzing van uitspoelingsgevoelige gronden gebeurt op basis van de

grondwatertrappen die op de bodemkaart van Nederland zijn weergegeven.

(…)

Omvang van het areaal uitspoelingsgevoelige gronden

(…)

Gegeven de nieuwe inzichten ten aanzien van de omvang van het areaal uitspoelingsgevoelige gronden én het feit dat bij de evaluatie van de Meststoffenwet in 2002 nog opnieuw gekeken zal worden naar de noodzaak om voor matig droge gronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 dezelfde verliesnormen te hanteren als voor de droge uitspoelingsgevoelige gronden, hebben wij besloten om voor 2002 binnen het aangewezen areaal van ongeveer 365 000 hectare op het punt van de stikstofverliesnormen onderscheid te maken tussen de droge en zeer droge gronden met ten minste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 enerzijds en de matige droge gronden anderzijds.

(…)

Om een differentiatie naar grondwaterstand mogelijk te maken hebben wij de kaarten bij het onderhavige besluit zodanig aangepast dat daarop, binnen het gebied van de uitspoelingsgevoelige gronden, thans ook de gronden worden aangeduid die voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. Dit gebied beslaat een oppervlakte van 140 928 hectare landbouwgrond en wordt op de kaarten bij het onderhavige besluit aangeduid als droge uitspoelingsgevoelige gronden. (…)

Op de aangepaste kaarten worden thans vier gebieden aangeduid, waarvoor in 2002 bij de aangekondigde algemene maatregel van bestuur de volgende stikstofverliesnormen komen te gelden:

Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben met betrekking tot het rechtskarakter van het Besluit, samengevat weergegeven, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.

Bij het Besluit zijn concreet, te weten op perceelsniveau, gronden aangewezen als uitspoelingsgevoelige gronden, overige uitspoelingsgevoelige gronden, dan wel zand- en lössgronden. Deze aanwijzing is, wat betreft inhoud en financiële/bedrijfseconomische gevolgen voor de individuele eigenaar/gebruiker, zo concreet, dat het Besluit een algemene strekking ontbeert. Er is dan ook geen sprake van tot een ieder gerichte algemeen verbindende voorschriften, doch van een bundel op zichzelf staande, appellabele beschikkingen.

Het Besluit betreft in feite gebiedsaanwijzingen, een rechtsfiguur die (nog) niet wettelijk is geregeld, doch die in de literatuur wordt onderscheiden van het algemeen verbindend voorschrift. Ter illustratie: ook aanwijzingsbesluiten ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten, waarbij de gemeenteraad bevoegd is verklaard om gebieden aan te wijzen waarop bepaalde artikelen van die wet van toepassing is, zijn appellabel, aldus appellanten.

De omstandigheid dat het hier gaat om aanwijzing van topografische percelen, doet aan de concrete bepaaldheid van de aanwijzing niet af. De topografische percelen zijn zo duidelijk begrensd, dat aan de hand van de daarin passende kadastrale perceelsaanduidingen kan worden aangetoond aan wie de eigendom of andere zakelijke rechten toekomen, zodat eenvoudigweg te bepalen is wie primair belanghebbenden zijn. Aldus is de aanwijzing niet gericht aan een open, in abstracto omschreven groep personen.

Daarnaast blijkt uit de vergelijking met de Wet voorkeursrecht gemeenten dat de ontvankelijkheid niet ligt in de benoeming van de belanghebbende, in die zin dat slechts de in het besluit genoemde belanghebbenden ontvankelijk zijn, maar vooral in de vraag of het besluit op rechtsgevolg is gericht. Het kan dan ook niet zo zijn dat een aanwijzing van (topografische) percelen uitsluit dat deze niet rechtstreeks het belang van de eigenaren van de aangewezen percelen treffen, waarbij moet worden aangetekend dat het belanghebbende-criterium niet alleen wordt bepaald door eigendom of ander zakelijk recht.

In feite betreft het Besluit een uitvoeringsbesluit; bij dit besluit worden immers de normen van de Meststoffenwet op concrete gevallen van toepassing verklaard. Nu het Besluit derhalve een zelfstandige normstelling ontbeert, kan van een samenhangende (gelede) normstelling, in de door de voorzieningenrechter bedoelde zin, ook geen sprake zijn.

Indien wordt aangenomen dat het Besluit niet appellabel is, dan zou tegen de concrete gevolgen daarvan geen rechtsbescherming openstaan, ondanks het feit dat de aanwijzing plaatsvindt op perceelsniveau. Nu de aanwijzing uitsluitend de eigenaar/gebruiker van het aangewezen perceel treft, is dit een volstrekt onaanvaardbare situatie. Immers, omdat verweerder onzorgvuldig te werk is gegaan bij het aanwijzen van uitspoelingsgevoelige gronden en zand- en lössgronden, doet de behoefte aan rechtsbescherming zich juist sterk voelen. De mogelijkheid om de onvolkomenheden van het Besluit ter beoordeling voor te leggen aan de burgerlijke rechter is niet reëel. Ditzelfde geldt voor de verwijzing in de bestreden besluiten om bij gesignaleerde onjuistheden in de kaarten daarover bedenkingen kenbaar te maken bij het mestloket te Assen.

De kaarten die van het Besluit deel uitmaken, zijn uitsluitend via internet en op enkele adressen in Nederland te raadplegen. Deze kaarten zijn niet in het Staatsblad of in de Staatscourant gepubliceerd, zodat niet is voldaan aan de daarvoor geldende bekendmakingsvereisten.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 februari 2002, heeft verweerder bij zijn verweerschriften en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.

Ter beoordeling van de vraag of sprake is van een algemeen verbindend voorschrift, is (de mate van) individualiseerbaarheid niet doorslaggevend. Dit volgt uit de uitspraken van het College van 20 januari 1999, nr. 95/1419/090/150, gepubliceerd in AB 1999/111, en 8 februari 2001, nrs. AWB 99/843 en 99/844. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat de regeling, die bij laatstgenoemde uitspraak als een algemeen verbindend voorschrift is aangemerkt, betrekking had op een kleine, concrete groep betrokkenen, terwijl het in het onderhavige geval gaat om een grote, onbepaalde groep van - onbekende - eigenaren/pachters/gebruikers van (delen van) de aangewezen topografische percelen.

Bij het Besluit wordt niet een klein gebied aangewezen, doch wordt geheel Nederland gerubriceerd. Bovendien blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 28 februari 2000, JB 2001/114, dat een gebiedsaanwijzing wel degelijk een algemeen verbindend voorschrift kan zijn, indien daarbij normen worden gesteld. Deze laatste situatie doet zich hier voor: het Besluit houdt een zelfstandige normstelling in. Hierbij is van belang dat bij dit besluit voor een deel gebruik is gemaakt van de in artikel 46 van de Meststoffenwet neergelegde bevoegdheid om nadere normen te stellen.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2002.

w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins