ABRvS, 22-06-2005, nr. 200410466/1

Bij besluit van 21 mei 2003 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) op grond van de Regeling subsidie opkoop in vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 (hierna: de Opkoopregeling) vleeskuikens van appellant opgekocht tegen een vergoeding ten bedrage van € 86.710,34.

Bij besluit van 30 augustus 2003 (hierna: het bestreden besluit) heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 november 2004, verzonden op 15 november 2004, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voorzover betrekking hebbend op de niet-ontvankelijkverklaring en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de bezwaren van appellant tegen het besluit van 21 mei 2003 - voor zover deze niet-ontvankelijk zijn verklaard - ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 16 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2004, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 12 januari 2004 zijn de gronden aangevuld. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 7 februari 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. ir. J.L. Mieras, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls en mr. drs. P.J. Kooiman, beiden ambtenaar van het departement, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de GWWD) kunnen bij ministeriële regeling hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte. Ingevolge het tweede lid aanhef en onder c van dit artikel worden onder de in het eerste lid bedoelde regels mede verstaan regels met betrekking tot het afvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen.

Ingevolge artikel 86, tweede lid, onder a, van de GWWD bedraagt de tegemoetkoming in de schade voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand.

Ingevolge artikel 2, onder a, van de Kaderwet LNV-subsidies, kan de minster van Landbouw- Natuurbeheer en Visserij - voor zover hier van belang- subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake landbouw.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Kaderwet LNV-subsidies kunnen onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden versterkt, nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.

Ingevolge artikel 2 van de Opkoopregeling verstrekt de Minister op aanvraag met inachtneming van de volgende bepalingen een subsidie voor de opkoop ter destructie van vleeskuikens, vleeskalkoenen en vleeseenden die om welzijnsredenen worden afgevoerd, voorzover dat landbouwbedrijf is gelegen in een vervoersbeperkingsgebied, waar het afvoeren van de betrokken dieren van bedrijven ter slacht niet is toegestaan krachtens de Regeling vervoersbeperkinsgebieden pluimvee 2003.

Ingevolge artikel 4 van de Opkoopregeling - voor zover hier van belang - bedraagt de subsidie voor de opkoop ter destructie van vleeskuikens 80% van de waarde als bedoeld in artikel 86 van de GWWD indien de dieren zouden zijn gedood op grond van hoofdstuk 2, afdeling 3 (De preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten) van voornoemde wet.

Ingevolge artikel III onder B van de Mededeling Pluimvee nr. 1/2003 inzake opkoop van vleeskuikens, vleeseenden en vleeskalkoenen, parelhoenders en opfokhennen (hierna: de Mededeling) wordt voor de bepaling van het subsidiebedrag voor de vleeskuikens, vleeseenden en vleeskalkoenen, parelhoenders en opfokhennen uitgegaan van de waardetabellen in Bijlage II. Het subsidiebedrag per dier bedraagt 80% van de in deze tabellen vermelde bedragen. In Bijlage II van de Mededeling wordt uitgegaan van de leeftijd van vleeskuikens in weken.

Als gevolg van uitbraken van Aviaire Influenza (hierna: AI) zijn in een aantal gebieden in Nederland diverse veterinaire maatregelen van toepassing verklaard. In bepaalde gebieden is onder meer het vervoer van pluimvee verboden, als gevolg waarvan bij met name vleeskuikens, vleeskalkoenen en vleeseenden zeer ernstige welzijnsproblemen zijn ontstaan. Om een oplossing te bieden voor de aanhoudende welzijnsproblemen is besloten om de Opkoopregeling voor onder meer levende vleeskuikens op te stellen. Die regeling is erop gericht een bepaalde activiteit te stimuleren, te weten het staken van het houden van deze dieren door deze ter verkoop aan te bieden en vervolgens af te laten voeren ter destructie. Gelet hierop is de vergoeding die in het kader van de Opkoopregeling is toegekend terecht aangemerkt als een subsidie.

Appellant heeft allereerst betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de Opkoopregeling niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het bestreden besluit, omdat deze in strijd is met het verbod van willekeur omdat daarin niet is voorzien in een vergoeding van 100% van de waarde van de dieren in gezonde toestand.

De Opkoopregeling is een algemeen verbindend voorschrift. Geen rechtsregel staat - gelijk de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van 16 mei 1986, NJ 1987, 251 - eraan in de weg dat de rechter kan oordelen dat een dergelijk niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig is op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van de Opkoopregeling (en de voor de uitvoering van die regeling gedane Mededeling) bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten.

Niet kan worden geoordeeld dat de Minister, in aanmerking nemend de belangen die aan hem ten tijde van de totstandkoming van de Opkoopregeling bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot een vergoeding tot het in de Opkoopregeling neergelegde niveau. Uit de toelichting kan worden afgeleid dat de Minister de Opkoopregeling heeft uitgevaardigd om een oplossing te bieden voor de welzijnsproblemen die ontstonden als gevolg van de vervoersbeperkingen. Niet is beoogd om tot een volledige vergoeding te komen. Uit de stukken kan verder worden afgeleid dat de Minister er voor heeft gekozen om niet de volledige waarde van de dieren te vergoeden om aan te geven dat de sector medeverantwoordelijk is voor de welzijnsproblematiek, teneinde een tijdige opkoop te stimuleren en uit budgettaire overwegingen. Dat genoemde argumenten niet in (de toelichting op) de Opkoopregeling zijn opgenomen, betekent, anders dan appellant heeft betoogd, niet dat sprake is van een ondeugdelijke motivering.

Ook het betoog van appellant dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt en het vertrouwensbeginsel wordt geschonden, nu bij de geruimde bedrijven en ten tijde van de varkenspestepidemie wel de volledige waarde van de dieren werd vergoed, en de Opkoopregeling daarom onverbindend is, faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat er een relevant onderscheid kan worden gemaakt tussen de geruimde bedrijven en de bedrijven die gebruik hebben gemaakt van de Opkoopregeling, nu de ruiming heeft plaatsgevonden krachtens een wettelijke verplichting op grond van de GWWD en deelname aan de Opkoopregeling niet. Het gaat om verschillende regelingen, waarbij de ruimingsregeling een ander doel en een andere grondslag heeft dan de Opkoopregeling. Nu verder is gebleken dat in de ruimingsregeling die is uitgevaardigd naar aanleiding van de varkenspest in 1997 een andere vergoedingssystematiek is gehanteerd dan in de onderhavige regeling is van strijd met de genoemde beginselen geen sprake.

Het betoog van appellant dat de rechtbank heeft miskend dat de Opkoopregeling in strijd is met het beginsel van "égalité devant les charges publiques", faalt eveneens. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat het instellen van vervoersbeperkingsgebieden ter bestrijding van de dierziekte AI een geheel onvoorziene omstandigheid is, waarvan de gevolgen niet (gedeeltelijk) voor risico van de pluimveehouders kunnen blijven. Nu appellant gebruik heeft kunnen maken van een subsidie waarbij 80% van de waarde van de kuikens in gezonde toestand wordt vergoed, is van strijd met genoemd beginsel geen sprake.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en

mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.

w.g. Polak w.g. Ouwehand

Voorzitter ambtenaar van Staat