HvJ EU, 08-12-2020, nr. C-620/18

Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1) is vastgesteld op grond van artikel 57, lid 2, en artikel 66 EG (thans respectievelijk artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU).

Met deze richtlijn werd volgens artikel 3, lid 1, ervan beoogd om voor de op het grondgebied van de lidstaten ter beschikking gestelde werknemers, wat de daarin genoemde aangelegenheden betrof, de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden te garanderen die, in de lidstaat waar het werk werd uitgevoerd, waren vastgelegd in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en/of in algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken.

Artikel 3, lid 1, onder c), van richtlijn 96/71 bepaalde dat onder meer minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk, binnen de werkingssfeer van die richtlijn vielen.

De bestreden richtlijn is vastgesteld op grond van artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU.

De overwegingen 1, 4, 6 en 9 tot en met 11 van de bestreden richtlijn zijn als volgt verwoord:

De overwegingen 16 tot en met 19 van die richtlijn luiden als volgt:

Overweging 24 van de richtlijn is als volgt verwoord:

Bij artikel 1, punt 1, onder b), van de bestreden richtlijn worden in artikel 1 van richtlijn 96/71 de leden —1 en —1 bis ingevoegd:

Bij artikel 1, punt 2, onder a), van de bestreden richtlijn wordt artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van richtlijn 96/71 gewijzigd, worden in deze alinea de punten h) en i) ingevoegd en wordt in dat artikel 3, lid 1, een derde alinea ingevoegd, en wel als volgt:

Bij artikel 1, punt 2, onder b), van de bestreden richtlijn wordt in artikel 3 van richtlijn 96/71 een lid 1 bis ingevoegd, dat als volgt luidt:

Ingevolge artikel 1, punt 2, onder c), van de bestreden richtlijn luidt artikel 3, lid 7, van richtlijn 96/71 als volgt:

Artikel 3, lid 3, van de bestreden richtlijn bepaalt:

Hongarije betoogt dat de Uniewetgever geen juiste rechtsgrondslag heeft gekozen voor de vaststelling van de bestreden richtlijn, doordat deze zich heeft gebaseerd op artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU. Gelet op haar voorwerp en inhoud is deze richtlijn uitsluitend of hoofdzakelijk gericht op de bescherming van werknemers en strekt zij er niet toe om belemmeringen voor het vrij verrichten van diensten weg te nemen.

Hongarije is in zoverre van mening dat de rechtsgrondslag inzake het vrij verrichten van diensten zich niet uitstrekt tot de in artikel 153 VWEU vermelde doelstellingen in verband met de bescherming van de werknemers en de eveneens in dat artikel genoemde handelingen die ter zake kunnen worden vastgesteld.

Het hoofddoel van de bestreden richtlijn bestaat erin de gelijke behandeling van werknemers te waarborgen, met name door het beginsel van gelijke beloning van werknemers uit te breiden tot werknemers die grensoverschrijdende diensten verrichten in het kader van een detachering. Deze werknemers ontvangen de volledige beloning waarin het recht van de ontvangende lidstaat voorziet.

De bestreden richtlijn is echter, gelet op haar protectionistische effect, in strijd met de doelstellingen die verband houden met de versterking van de concurrentiekracht van de Unie alsook van de samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten.

Voorts merkt Hongarije op dat de Raad niet heeft gepreciseerd welke dwingende bepalingen van die richtlijn daadwerkelijk tot het vrij verrichten van diensten konden bijdragen door de werknemers te beschermen en oneerlijke mededinging tegen te gaan.

Hongarije leidt uit het onderzoek van de inhoud van de bestreden richtlijn dan ook af dat deze richtlijn geen elementen bevat die de door de Uniewetgever gekozen rechtsgrondslag kunnen rechtvaardigen.

Volgens Hongarije zou dit ook gelden indien de inhoud en de doelstellingen van de bestreden richtlijn samen met de door deze richtlijn gewijzigde handeling werden onderzocht, aangezien de doelstelling van richtlijn 96/71 in de bestreden richtlijn aldus is omschreven dat zij uitsluitend ziet op het waarborgen van de bescherming van ter beschikking gestelde werknemers.

Hongarije is van mening dat de noodzaak om de wijzigingen in hun context te plaatsen en een wetgevingshandeling in haar geheel te onderzoeken niet impliceert dat er bij de vaststelling van de rechtsgrondslag van de wijzigingshandeling uitsluitend rekening wordt gehouden met de doelstellingen en de inhoud van de gewijzigde handeling.

Hongarije leidt daaruit af dat de rechtsgrondslag voornamelijk moet worden bepaald aan de hand van het doel en de inhoud van de bepalingen van de wijzigingshandeling, en dat artikel 153, lid 2, onder b), VWEU een passende rechtsgrondslag had kunnen vormen aangezien de bestreden richtlijn kwesties regelt die veeleer binnen de werkingssfeer van die bepaling vallen dan binnen de werkingssfeer van de artikelen 53 en 62 VWEU.

Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, betwisten het betoog van Hongarije.

Vooraf moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling dient te berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling. Indien uit het onderzoek van de betrokken handeling blijkt dat deze een tweeledig doel nastreeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er één als hoofddoel of overwegende component kan worden aangewezen terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet die handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke nodig is voor het hoofddoel of de overwegende component (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Tevens zij opgemerkt dat er bij de keuze van de passende rechtsgrondslag rekening mag worden gehouden met de juridische context van een nieuwe regeling, in het bijzonder omdat die context licht kan werpen op het doel van die regeling (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 32).

Aldus moet er, ter bepaling van de rechtsgrondslag van een regeling die — zoals de bestreden richtlijn — een bestaande regeling wijzigt, ook rekening worden gehouden met die bestaande regeling, en in het bijzonder met het doel en de inhoud daarvan (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 42).

Bovendien kan de Uniewetgever in een geval waarin de wetgevingen van de lidstaten op een bepaald beleidsterrein van de Unie reeds zijn gecoördineerd door middel van een wetgevingshandeling, niet de mogelijkheid worden ontnomen om deze handeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie, waaronder de vereisten in verband met de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en de waarborging van een adequate sociale bescherming (zie in die zin arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, punt 78).

In een dergelijke situatie kan de Uniewetgever zijn taak van toezicht op de bescherming van die in het Verdrag erkende algemene belangen en transversale doelstellingen van de Unie immers alleen naar behoren uitvoeren indien het hem vrijstaat om de relevante Uniewetgeving aan te passen aan dergelijke wijzigingen of evoluties (arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C-482/17, EU:C:2019:1035, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten tweede moet erop worden gewezen dat indien er in de Verdragen een specifiekere bepaling bestaat die als rechtsgrondslag voor de betreffende handeling kan dienen, deze handeling op die bepaling moet worden gebaseerd (arrest van 12 februari 2015, Parlement/Raad, C-48/14, EU:C:2015:91, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten derde volgt uit artikel 53, lid 1, juncto artikel 62 VWEU dat de Uniewetgever bevoegd is om richtlijnen vast te stellen die er onder meer toe strekken om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten te coördineren teneinde de toegang tot deze activiteiten en de uitoefening ervan te vergemakkelijken.

Deze bepalingen machtigen de Uniewetgever dus om nationale regelingen te coördineren die juist door hun verscheidenheid de vrijheid van dienstverrichting tussen de lidstaten kunnen belemmeren.

Dit betekent evenwel niet dat de Uniewetgever daarbij niet tevens moet toezien op de eerbiediging van het algemeen belang dat door de verschillende lidstaten wordt nagestreefd en van de in artikel 9 VWEU neergelegde doelstellingen die de Unie bij de bepaling en uitvoering van haar gehele beleid en optreden in aanmerking dient te nemen, waaronder de in punt 41 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten.

Wanneer er is voldaan aan de voorwaarden om artikel 53, lid 1, juncto artikel 62 VWEU als rechtsgrondslag te gebruiken, kan het feit dat de Uniewetgever ook met die vereisten rekening heeft gehouden dus geen beletsel vormen om zich op die rechtsgrondslag te baseren (zie in die zin arresten van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad, C-233/94, EU:C:1997:231, punt 17, en 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C-547/14, EU:C:2016:325, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moeten de door de Uniewetgever op grond van artikel 53, lid 1, juncto artikel 62 VWEU genomen coördinatiemaatregelen niet alleen tot doel hebben om de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting te vergemakkelijken, maar ook om in voorkomend geval de bescherming van andere fundamentele belangen te waarborgen die door deze vrijheid kunnen worden aangetast (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C-547/14, EU:C:2016:325, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu zij opgemerkt dat de bestreden richtlijn een aantal bepalingen van richtlijn 96/71 wijzigt of daarin nieuwe bepalingen invoegt, zodat richtlijn 96/71 deel uitmaakt van de juridische context van de bestreden richtlijn, hetgeen met name blijkt uit de overwegingen 1 en 4 van de bestreden richtlijn. In overweging 1 staat namelijk te lezen dat de Unie het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting verder ontwikkelt, die grondbeginselen van de interne markt zijn en die moeten waarborgen dat voor ondernemingen een gelijk speelveld geldt en dat de rechten van werknemers worden geëerbiedigd, terwijl het in overweging 4 heet dat het ruim twintig jaar na de vaststelling van richtlijn 96/71 noodzakelijk is geworden om na te gaan of deze richtlijn nog steeds een goed evenwicht biedt tussen de noodzaak het vrij verrichten van diensten te bevorderen en voor een gelijk speelveld te zorgen, enerzijds, en de noodzaak de rechten van ter beschikking gestelde werknemers te beschermen, anderzijds.

Wat in de eerste plaats het doel van de bestreden richtlijn betreft, zij erop gewezen dat deze samen met de erdoor gewijzigde richtlijn een evenwicht tracht te bereiken tussen twee belangen, namelijk enerzijds garanderen dat ondernemingen van alle lidstaten op de interne markt diensten kunnen verrichten door werknemers van de lidstaat waarin deze ondernemingen zijn gevestigd te detacheren naar de lidstaat waar hun diensten worden verricht, en anderzijds de rechten van gedetacheerde werknemers beschermen.

Daartoe heeft de Uniewetgever met de vaststelling van de bestreden richtlijn getracht de vrijheid van dienstverrichting op een eerlijke basis te waarborgen, namelijk binnen een regelgevingskader dat mededinging garandeert waarbij in een en dezelfde lidstaat geen wezenlijk verschillend niveau van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden wordt toegepast naargelang de werkgever al dan niet in deze lidstaat is gevestigd, en dat tegelijkertijd de gedetacheerde werknemers een betere bescherming biedt. Deze bescherming vormt trouwens blijkens overweging 10 van die richtlijn eveneens een middel om ‘de vrijheid van dienstverrichting op een eerlijke basis […] veilig te stellen’.

Met het oog daarop heeft de bestreden richtlijn tot doel ervoor te zorgen dat de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers die van werknemers van de in de ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen zo dicht mogelijk benaderen, en aldus een betere bescherming van de naar deze lidstaat gedetacheerde werknemers te waarborgen.

Wat in de tweede plaats de inhoud van de bestreden richtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat deze er — met name door middel van de door Hongarije bekritiseerde bepalingen — naar streeft dat meer aandacht uitgaat naar de bescherming van gedetacheerde werknemers, opnieuw om ervoor te zorgen dat van de vrijheid van dienstverrichting op eerlijke wijze wordt gebruikgemaakt in de ontvangende lidstaat.

In die optiek brengt ten eerste artikel 1, punt 1, van de bestreden richtlijn wijzigingen aan in artikel 1 van richtlijn 96/71, in die zin dat een lid —1 wordt ingevoegd waarbij de waarborging van de bescherming van gedetacheerde werknemers tijdens hun detachering wordt toegevoegd aan de doelstellingen van richtlijn 96/71, en dat een lid —1 bis wordt ingevoegd waarin wordt gepreciseerd dat richtlijn 96/71 geenszins afbreuk doet aan de uitoefening van de grondrechten zoals die in de lidstaten en op Unieniveau zijn erkend.

Ten tweede brengt artikel 1, punt 2, onder a), van de bestreden richtlijn wijzigingen aan in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71, in die zin dat er wordt verwezen naar de gelijke behandeling als basis voor de waarborgen die gedetacheerde werknemers op het gebied van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden moeten krijgen. Die bepaling van de bestreden richtlijn breidt de lijst van de door die waarborgen bestreken aangelegenheden uit tot de voorwaarden van huisvesting van werknemers — indien de werkgever huisvesting ter beschikking stelt aan werknemers die zich niet op hun gewone werkplaats bevinden — en tot toeslagen of de vergoeding van uitgaven voor reis-, maaltijd- en verblijfkosten voor werknemers die beroepshalve van huis zijn. Bovendien is in artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van richtlijn 96/71, zoals gewijzigd bij de bestreden richtlijn (hierna: ‘gewijzigde richtlijn 96/71’), het begrip ‘minimumlonen’ vervangen door het begrip ‘beloning’.

Ten derde leidt de bestreden richtlijn ertoe dat de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de ontvangende lidstaat gradueel van toepassing worden, door in het nieuwe artikel 3, lid 1 bis, van richtlijn 96/71 te eisen dat vrijwel al deze voorwaarden worden toegepast wanneer de daadwerkelijke duur van de detachering in de regel meer dan twaalf maanden bedraagt.

Uit het voorgaande volgt dat de bestreden richtlijn — anders dan Hongarije betoogt — kan bijdragen tot het vrij verrichten van diensten op een eerlijke basis, wat het hoofddoel van die richtlijn is, aangezien zij ervoor zorgt dat de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers die van werknemers van de in de ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen zo dicht mogelijk benaderen, en dat de gedetacheerde werknemers tegelijkertijd in die lidstaat arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden genieten die een betere bescherming bieden dan die waarin richtlijn 96/71 voorziet.

In de derde plaats heeft richtlijn 96/71 volgens overweging 1 ervan weliswaar tot doel hinderpalen voor het vrije verkeer van personen en diensten tussen de lidstaten af te schaffen, maar wordt in overweging 5 ervan gepreciseerd dat er met het oog op de bevordering van het grensoverschrijdend verrichten van diensten behoefte bestaat aan eerlijke mededinging en aan maatregelen die de eerbiediging van de rechten van werknemers garanderen.

In die optiek staat in de overwegingen 13 en 14 van die richtlijn te lezen dat de wetgevingen van de lidstaten moeten worden gecoördineerd om een ‘harde kern’ van dwingende bepalingen voor minimale bescherming te kunnen vastleggen die in de ontvangende lidstaat in acht moeten worden genomen door werkgevers die daar werknemers ter beschikking stellen.

Hieruit volgt dat richtlijn 96/71 van bij de vaststelling ervan niet alleen streefde naar verbetering van de vrijheid van grensoverschrijdende dienstverrichting, maar ook reeds rekening hield met de behoefte aan een speelveld waarbij in een en dezelfde lidstaat geen wezenlijk verschillend niveau van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden wordt toegepast naargelang de werkgever al dan niet in die lidstaat gevestigd is, en dus met de bescherming van gedetacheerde werknemers. In het bijzonder bevatte artikel 3 van deze richtlijn de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de ontvangende lidstaat die de werkgevers die op het grondgebied van deze lidstaat werknemers detacheerden om er diensten te verrichten, ten gunste van deze werknemers moesten garanderen.

Voorts zij eraan herinnerd dat wanneer de Uniewetgever een wetgevingshandeling vaststelt — zoals is opgemerkt in de punten 41 en 42 van dit arrest — hem niet de mogelijkheid kan worden ontnomen om die handeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd.

Met betrekking tot de ruimere juridische context waarin de bestreden richtlijn is vastgesteld, zij opgemerkt dat de interne markt sinds de inwerkingtreding van richtlijn 96/71 belangrijke ontwikkelingen heeft doorgemaakt, waaronder niet het minst de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie in 2004, 2007 en 2013, waardoor op die markt ondernemingen actief zijn geworden uit lidstaten waar doorgaans arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden golden die sterk verschilden van die in de overige lidstaten.

Bovendien heeft de Commissie — zoals het Parlement heeft opgemerkt — in haar werkdocument SWD(2016) 52 final van 8 maart 2016 met als titel ‘Effectbeoordeling bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van [richtlijn 96/71]’ (hierna: ‘effectbeoordeling’) geconstateerd dat richtlijn 96/71 aan de basis lag van een ongelijk speelveld tussen enerzijds in een ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen en anderzijds ondernemingen die daar werknemers detacheerden, alsmede van een versnippering van de arbeidsmarkt, doordat de op hun respectieve werknemers van toepassing zijnde loonvoorschriften fundamenteel verschillend waren.

Gelet op de met richtlijn 96/71 nagestreefde doelstelling om op de interne markt de vrijheid van grensoverschrijdende dienstverrichting met inachtneming van eerlijke mededinging te waarborgen en de eerbiediging van de rechten van werknemers te garanderen, mocht de Uniewetgever zich — in het licht van de gewijzigde omstandigheden en nieuwe kennis die in de punten 62 en 63 van dit arrest zijn genoemd — bij de vaststelling van de bestreden richtlijn dan ook baseren op dezelfde rechtsgrondslag als die welke voor richtlijn 96/71 was gebruikt. Om die doelstelling zo goed mogelijk te verwezenlijken in een gewijzigde context, kon de Uniewetgever het immers noodzakelijk achten het aan richtlijn 96/71 ten grondslag liggende evenwicht aan te passen door de rechten van de naar de ontvangende lidstaat gedetacheerde werknemers zodanig te versterken dat de mededinging tussen ondernemingen die werknemers naar die lidstaat detacheren, enerzijds, en ondernemingen die daar gevestigd zijn, anderzijds, zich op een eerlijkere manier zou ontwikkelen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat artikel 153 VWEU, anders dan Hongarije betoogt, geen specifiekere rechtsgrondslag vormt op basis waarvan de bestreden richtlijn had kunnen worden vastgesteld. Dat artikel ziet immers enkel op de bescherming van werknemers en niet op de vrijheid van dienstverrichting binnen de Unie.

Artikel 153, lid 2, VWEU bevat onder a) en b) weliswaar twee verschillende rechtsgrondslagen, maar geen daarvan kan dienen als grondslag voor de bestreden richtlijn.

Artikel 153, lid 2, onder a), VWEU voorziet immers enkel in de vaststelling van maatregelen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen op sociaal gebied, hetgeen niet overeenkomt met de doelstelling van de bestreden richtlijn om de vrije dienstverrichting op een eerlijke basis tot stand te brengen, noch met de inhoud van die richtlijn, die bestaat in maatregelen tot coördinatie van de regelingen van de lidstaten inzake arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden.

Artikel 153, lid 2, onder b), VWEU biedt de Unie weliswaar op zijn beurt de mogelijkheid om harmonisatiemaatregelen vast te stellen op bepaalde gebieden die onder de sociale politiek van de Unie vallen, maar vastgesteld moet worden dat de bestreden richtlijn geenszins een harmonisatierichtlijn is aangezien zij zich ertoe beperkt bepaalde voorschriften van de ontvangende lidstaat verplicht te stellen in geval van detachering van werknemers door ondernemingen die in een andere lidstaat gevestigd zijn, en daarbij — zoals blijkt uit overweging 24 van die richtlijn — de diversiteit van de nationale arbeidsverhoudingen eerbiedigt.

Derhalve kan artikel 153 VWEU niet dienen als rechtsgrondslag voor de bestreden richtlijn.

Uit een en ander volgt dat het eerste middel moet worden afgewezen.

Volgens Hongarije is de bestreden richtlijn strijdig met artikel 153, lid 5, VWEU, op grond waarvan de regeling van de beloning voor arbeid in loondienst niet binnen de bevoegdheid van de Uniewetgever valt.

Hongarije is namelijk van mening dat het feit dat bij de bestreden richtlijn wijzigingen worden aangebracht in artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van richtlijn 96/71, impliceert dat in die richtlijn rechtstreeks de beloning van de met het oog op een grensoverschrijdende dienstverrichting ter beschikking gestelde werknemers wordt vastgesteld.

In dit verband merkt Hongarije onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof (arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C-307/05, EU:C:2007:509, punten 40 en 46, en 15 april 2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, punt 123) op dat de bestaansreden van de in artikel 153, lid 5, VWEU neergelegde uitzondering inzake beloning bestaat in het feit dat de vaststelling van de hoogte van de beloning behoort tot de contractuele autonomie van de sociale partners op nationaal niveau en binnen de bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied valt.

De bestreden richtlijn schrijft voor dat regels moeten worden toegepast die bindend zijn krachtens de nationale wettelijke regeling of de nationale praktijk van de ontvangende lidstaat wat betreft alle aan de beloning verbonden arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van de vaststelling van het bedrag van de beloning maar met uitzondering van de aanvullende bedrijfspensioenregelingen. Die richtlijn impliceert dan ook een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning.

Hongarije concludeert dat de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag een middel is om het misbruik van bevoegdheid waaraan de Unie zich schuldig maakt bij de vaststelling van de bestreden richtlijn te verhullen.

Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, bestrijden het betoog van Hongarije.

Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel houdt in dat de bestreden richtlijn in strijd is met artikel 153, lid 5, VWEU, waarbij de regeling van de beloning voor arbeid in loondienst wordt uitgesloten van de bevoegdheid van de Uniewetgever. Met het tweede onderdeel wordt aangevoerd dat de Uniewetgever zich aan misbruik van bevoegdheid schuldig heeft gemaakt door die richtlijn vast te stellen.

Wat het eerste onderdeel van het tweede middel betreft, moet allereerst in herinnering worden gebracht dat artikel 153 VWEU — zoals blijkt uit punt 69 van dit arrest — niet de rechtsgrondslag van de bestreden richtlijn kon vormen.

Deze richtlijn coördineert namelijk enkel de regelingen van de lidstaten in geval van detachering van werknemers, doordat zij ondernemingen die werknemers ter beschikking stellen in een andere lidstaat dan die waarin zij gevestigd zijn, de verplichting oplegt om die werknemers bepaalde of nagenoeg alle arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden te garanderen die worden voorgeschreven door de bindende regels van die lidstaat, waaronder de regels die betrekking hebben op de aan de ter beschikking gestelde werknemers te betalen beloning.

Aangezien artikel 153, lid 5, VWEU een uitzondering bevat op de uit de eerste leden van dat artikel voortvloeiende bevoegdheden van de Unie, die niet als rechtsgrondslag voor de bestreden richtlijn kunnen dienen en dus niet van toepassing zijn, kan die bepaling de geldigheid van die richtlijn niet aantasten.

Derhalve moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

Met betrekking tot het tweede onderdeel van het tweede middel moet in herinnering worden gebracht dat er bij een handeling slechts sprake is van misbruik van bevoegdheid indien uit objectieve, relevante en onderling overeenstemmende gegevens blijkt dat die handeling uitsluitend, of op zijn minst in overwegende mate, is vastgesteld voor andere doeleinden dan die waarvoor de bevoegdheid in kwestie is verleend, dan wel dat zij is vastgesteld teneinde te ontkomen aan een procedure waarin het VWEU speciaal voorziet om het hoofd te bieden aan de omstandigheden van het geval (arrest van 5 mei 2015, Spanje/Parlement en Raad, C-146/13, EU:C:2015:298, punt 56).

Volgens Hongarije heeft de Uniewetgever zich schuldig gemaakt aan misbruik van bevoegdheid doordat hij een onjuiste rechtsgrondslag — te weten artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU — heeft gekozen teneinde zijn inmenging in de vaststelling van de beloning te verhullen en aldus artikel 153, lid 5, VWEU heeft geschonden.

Blijkens het onderzoek van het eerste middel van het beroep is de bestreden richtlijn terecht vastgesteld op de grondslag van artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU, en uit het onderzoek van het eerste onderdeel van het tweede middel blijkt dat die richtlijn dan ook niet is vastgesteld in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU.

Derhalve moet het tweede onderdeel van het tweede middel en bijgevolg dit middel in zijn geheel worden afgewezen.

Met zijn derde middel betoogt Hongarije dat de bestreden richtlijn in strijd is met artikel 56 VWEU. Dit derde middel bestaat uit vijf onderdelen.

In het eerste onderdeel betoogt Hongarije — onder verwijzing naar richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) — dat de regelgeving van de Unie inzake de vrijheid van dienstverrichting uitvoering geeft aan het fundamentele beginsel dat elke lidstaat de door een andere lidstaat in overeenstemming met het Unierecht toegepaste arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden moet erkennen, waarbij de bescherming van de rechten van de ter beschikking gestelde werknemers voldoende wordt gewaarborgd door de wettelijke regeling van de staat van herkomst.

Hongarije is van mening dat richtlijn 96/71, voordat zij werd gewijzigd bij de bestreden richtlijn, aan ter beschikking gestelde werknemers een passende bescherming bood doordat zij ten aanzien van de beloning voorschreef dat het in de ontvangende lidstaat van toepassing zijnde minimumloon werd betaald. Hongarije merkt op dat het feit dat bij de bestreden richtlijn de verplichting wordt opgelegd om de door de ontvangende lidstaat voorgeschreven beloning te betalen, twijfel doet ontstaan over de vraag of het minimumloon van deze staat de doelstelling van de bescherming van werknemers kan waarborgen, met andere woorden of dit de kosten van levensonderhoud in die staat kan dekken.

Hongarije beklemtoont dat die wijziging evenmin bijdraagt tot de vrijheid van dienstverrichting maar veeleer een rechtstreekse inmenging in de economische betrekkingen vormt en het rechtmatige concurrentievoordeel tenietdoet van bepaalde duidelijk identificeerbare lidstaten waar het beloningsniveau lager is, zodat de Uniewetgever een maatregel heeft ingevoerd die tot gevolg heeft dat de mededinging wordt vervalst.

Voorts merkt Hongarije op dat de Commissie in de effectbeoordeling geen cijfers heeft kunnen verstrekken waaruit blijkt dat de bescherming van werknemers noopte tot een wijziging van richtlijn 96/71 wat betreft de beloning van ter beschikking gestelde werknemers.

Ten slotte trekt Hongarije een parallel met de regeling inzake de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. Deze regeling houdt in dat het door de lidstaat van herkomst aan de ter beschikking gestelde werknemers geboden beschermingsniveau passend wordt geacht, en dat de situatie van de ter beschikking gestelde werknemer individueel wordt onderzocht aan de hand van een groot aantal criteria teneinde een samenloop van nationale rechten te voorkomen.

In het tweede onderdeel voert Hongarije aan dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 96/71 vervatte regel — waarin het begrip ‘minimumlonen’ is vervangen door het begrip ‘beloning’ — in strijd is met het doel te waarborgen dat werknemers van de ontvangende lidstaat en werknemers die in deze lidstaat ter beschikking worden gesteld, gelijk worden behandeld. Bij die regel wordt aan ondernemingen die in een lidstaat zijn gevestigd, namelijk de verplichting opgelegd om aan de werknemers die zij in een andere lidstaat ter beschikking stellen een beloning te betalen die wordt vastgesteld overeenkomstig de praktijk van laatstgenoemde lidstaat, waarbij deze praktijk niet dwingend geldt voor de ondernemingen van die lidstaat, aangezien zij in het algemeen enkel verplicht zijn om een minimumloon te betalen. Hieruit volgt dat het minimumloon van de ontvangende lidstaat toereikend wordt geacht voor de werknemers van deze lidstaat, maar niet voor ter beschikking gestelde werknemers.

Hongarije is tevens van mening dat de bij artikel 3, lid 7, van de gewijzigde richtlijn 96/71 aan ondernemingen die werknemers in een andere lidstaat ter beschikking stellen opgelegde verplichting om de reis-, verblijf- en maaltijdkosten te vergoeden in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling.

Ten slotte brengt Hongarije in herinnering dat de gebieden van sociale zekerheid en belasting van werknemers, waarop sommige lidstaten worden geacht een comparatief concurrentievoordeel te hebben, binnen de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen, en dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de bestreden richtlijn niet heeft onderzocht of de op die gebieden bestaande verschillen een dergelijk voordeel opleverden.

In het derde onderdeel betoogt Hongarije in de eerste plaats dat de bestreden richtlijn niet geschikt is voor het bereiken van het doel dat met deze richtlijn wordt nagestreefd, namelijk waarborgen dat er een gelijker speelveld geldt voor in verschillende lidstaten gevestigde dienstverrichters. In dit verband maakt Hongarije bezwaar tegen de bewoordingen van overweging 16 van die richtlijn, waarin in wezen staat te lezen dat ondernemingen met elkaar concurreren op basis van andere factoren dan de kosten, wat zou betekenen dat de prijs van de dienst geen rol speelt bij de keuze van de consument.

In de tweede plaats is Hongarije van mening dat de Commissie, zonder nader onderzoek van de arbeidsvoorwaarden of van de situatie van ter beschikking gestelde werknemers, uit de gegevens van de effectbeoordeling — waaruit bleek dat het aantal ter beschikking gestelde werknemers tussen 2010 en 2014 was gestegen met 44,4 % — niet kon afleiden dat de bescherming van die werknemers ontoereikend was.

In de derde plaats is Hongarije van mening dat de bepalingen van de bestreden richtlijn — gelet op het feit dat dienstverrichting in het kader van een detachering van werknemers tijdelijk is — verder gaan dan nodig is om de doelstelling van bescherming van ter beschikking gestelde werknemers te verwezenlijken. Dienaangaande merkt Hongarije op dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de situatie van een werknemer die zijn recht op vrij verkeer uitoefent en anderzijds de situatie van een werknemer die in de ontvangende lidstaat tijdelijk diensten verricht in het kader van een detachering, in die zin dat eerstgenoemde werknemer voor rekening en onder toezicht van een werkgever van deze lidstaat werkt terwijl laatstgenoemde werknemer niet echt geïntegreerd is in de samenleving en de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat.

In het vierde onderdeel stelt Hongarije zich op het standpunt dat de in artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 neergelegde voorschriften inzake langdurige detacheringen een onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormen, doordat zij vereisen dat nagenoeg het volledige arbeidsrecht van de ontvangende lidstaat wordt toegepast, hetgeen niet wordt gerechtvaardigd door de bescherming van de belangen van de ter beschikking gestelde werknemers.

Hongarije merkt op dat werknemers die voor meer dan twaalf maanden ter beschikking worden gesteld, op wie artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 betrekking heeft, zich gelet op hun integratie in de samenleving en de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van werknemers van deze lidstaat.

Hooguit kan worden vastgesteld dat de economische banden tussen de ontvangende lidstaat en een onderneming die daar werknemers ter beschikking stelt, worden versterkt.

Voorts kan volgens Hongarije niet worden aangenomen dat een voorschrift op grond waarvan een werknemer die voor meer dan twaalf maanden in een ontvangende lidstaat ter beschikking wordt gesteld, onder het in deze lidstaat van toepassing zijnde recht komt te vallen, steeds voordeliger is voor die werknemer. Overigens bevat het VWEU geen enkele bepaling die het mogelijk maakt om op abstracte wijze te bepalen hoe lang of hoe vaak een dienst in een andere lidstaat moet worden verricht opdat deze niet langer kan worden beschouwd als dienstverrichting in de zin van het VWEU.

In het vijfde onderdeel stelt Hongarije dat artikel 3, lid 3, van de bestreden richtlijn, op grond waarvan de gewijzigde richtlijn 96/71 vanaf de vaststelling van een specifieke wetgevingshandeling van toepassing is op de sector wegvervoer, in strijd is met artikel 58 VWEU, dat bepaalt dat het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen van de titel van het VWEU over het vervoer.

Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, betwisten het betoog van Hongarije.

Hongarije betoogt dat de bestreden richtlijn in strijd is met artikel 56 VWEU en met het arrest van 18 december 2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), doordat deze richtlijn impliceert dat de uitoefening van het stakingsrecht of van het recht om andere vormen van collectieve actie te voeren in de weg kan staan aan de doeltreffende tenuitvoerlegging van de vrijheid van dienstverrichting.

Dit is volgens Hongarije de strekking van artikel 1, lid 1, onder b), van die richtlijn, waarin bepaald is dat richtlijn 96/71 geen afbreuk doet aan onder meer het stakingsrecht of het recht om andere acties te voeren die passen binnen de in de lidstaten bestaande specifieke stelsels van arbeidsverhoudingen.

Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, bestrijden het betoog van Hongarije.

Hongarije is in wezen van mening dat artikel 1, lid 1, onder b), van de bestreden richtlijn afbreuk doet aan de rechtspraak van het Hof die voortvloeit uit het arrest van 18 december 2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), doordat deze bepaling tot gevolg heeft dat de uitoefening van het stakingsrecht of van het recht om andere vormen van collectieve actie te voeren wordt uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU.

In die bepaling staat weliswaar te lezen dat de gewijzigde richtlijn 96/71 ‘geenszins afbreuk [doet] aan de uitoefening van de grondrechten zoals die in de lidstaten en op Unieniveau zijn erkend’, maar zij heeft volstrekt niet tot gevolg dat het Unierecht niet van toepassing is op de uitoefening van deze rechten. Integendeel, doordat zij een verwijzing naar de op het niveau van de Unie erkende grondrechten bevat, impliceert zij dat de uitoefening van de rechten van werknemers om collectieve actie te voeren, in het kader van een detachering van werknemers waarop de gewijzigde richtlijn 96/71 van toepassing is, moet worden getoetst aan het Unierecht zoals dat wordt uitgelegd door het Hof.

Derhalve moet het vierde middel worden afgewezen.

Hongarije betoogt dat artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 niet verenigbaar is met de Rome I-verordening — die ertoe strekt de vrijheid van de contractpartijen bij de keuze van het op hun betrekking toepasselijke recht te waarborgen — doordat die bepaling inhoudt dat in geval van langdurige detachering de uit de wettelijke regeling van de ontvangende lidstaat voortvloeiende verplichtingen dwingend gelden voor ter beschikking gestelde werknemers, ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband.

De Rome I-verordening houdt bij de vaststelling van het toepasselijke recht geen rekening met de duur van de in het buitenland verrichte arbeid, maar neemt enkel in aanmerking of de werknemer zijn werk in zijn land van herkomst moet hervatten nadat hij zijn arbeid in het buitenland heeft verricht.

Voorts is Hongarije van mening dat artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 geen collisieregel is, omdat in die bepaling staat te lezen dat zij geldt ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband.

Hongarije betoogt tevens dat de regel die is neergelegd in de vierde alinea van artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 en die behelst dat voor de toepassing van voormeld artikel 3, lid 1 bis, de opeenvolgende perioden van detachering van de afzonderlijke ter beschikking gestelde werknemers worden gecumuleerd, niet verenigbaar is met de Rome I-verordening, die het toepasselijke recht en de individuele rechten voor elke individuele arbeidsovereenkomst vastlegt.

Ten slotte stelt Hongarije zich op het standpunt dat het in de bestreden richtlijn gebezigde begrip ‘beloning’ in strijd is met het beginsel van duidelijkheid van de wetgeving en met het rechtszekerheidsbeginsel, doordat dit begrip refereert aan het nationale recht en/of de nationale praktijk van de ontvangende lidstaat.

Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en de Commissie, bestrijden het betoog van Hongarije.

In het eerste onderdeel van het vijfde middel betoogt Hongarije ten eerste dat artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 in strijd is met artikel 8 van de Rome I-verordening, waarin de autonomie van de partijen bij het bepalen van het op de arbeidsovereenkomst toepasselijke recht is erkend, en ten tweede dat de regel op grond waarvan de opeenvolgende perioden van detachering van de afzonderlijke ter beschikking gestelde werknemers worden gecumuleerd, niet verenigbaar is met die verordening. In het tweede onderdeel stelt Hongarije zich op het standpunt dat het bij de bestreden richtlijn ingevoerde begrip ‘beloning’ in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en met het beginsel van duidelijkheid van de wetgeving.

In de eerste plaats zij opgemerkt dat artikel 8, lid 1, van de Rome I-verordening een algemene collisieregel voor arbeidsovereenkomsten bevat op grond waarvan het door de partijen bij een dergelijke overeenkomst gekozen recht van toepassing is, en dat artikel 8, lid 2, van die verordening bepaalt dat bij ontstentenis van een dergelijke keuze de individuele arbeidsovereenkomst wordt beheerst door het recht van het land waar of, bij gebreke daarvan, van waaruit de werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht, met dien verstande dat dit land niet wordt geacht te veranderen wanneer de werknemer zijn arbeid tijdelijk in een ander land verricht.

In artikel 23 van de Rome I-verordening is evenwel bepaald dat van de in deze verordening vastgestelde collisieregels kan worden afgeweken wanneer het Unierecht op bepaalde gebieden regels bevat over het op verbintenissen uit overeenkomst toepasselijke recht, en in overweging 40 van de Rome I-verordening heet het dat deze verordening niet belet dat in Unierechtelijke bepalingen op bepaalde gebieden collisieregels betreffende verbintenissen uit overeenkomst worden opgenomen.

Naar aard en inhoud vormt zowel artikel 3, lid 1, van de gewijzigde richtlijn 96/71 — over gedetacheerde werknemers — als artikel 3, lid 1 bis, ervan — over werknemers die in de regel voor langer dan twaalf maanden worden gedetacheerd — een bijzondere collisieregel in de zin van artikel 23 van de Rome I-verordening.

Voorts blijkt uit het totstandkomingsproces van de Rome I-verordening, zoals de advocaat-generaal in punt 196 van zijn conclusie opmerkt, dat artikel 23 ervan de bijzondere collisieregel dekt waarin artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 reeds voorzag. De Commissie had namelijk bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I) [COM(2005) 650 definitief] van 15 december 2005 een lijst gevoegd met de bijzondere collisieregels die in andere Unierechtelijke bepalingen waren neergelegd, waaronder die richtlijn.

Ten slotte wordt aan de vaststelling in punt 179 van dit arrest niet afgedaan door het feit dat artikel 3, lid 1 bis, van de gewijzigde richtlijn 96/71 een regel bevat die tot doel heeft te voorkomen dat fraude wordt gepleegd wanneer een ter beschikking gestelde werknemer wordt vervangen door een andere ter beschikking gestelde werknemer die op dezelfde plaats dezelfde taak verricht. Het stond de Uniewetgever in het kader van de in die bepaling neergelegde collisieregel immers vrij om een regel vast te stellen die ertoe strekt te voorkomen dat de door hem opgelegde verplichting wordt omzeild.

Het eerste onderdeel van het vijfde middel moet dan ook worden afgewezen.

In de tweede plaats komt uit de bewoordingen en de opzet van de gewijzigde richtlijn 96/71 duidelijk naar voren dat het in artikel 3, lid 1, eerste alinea, onder c), van deze richtlijn gebezigde begrip ‘beloning’ verwijst naar het recht of de praktijk van de lidstaten dat respectievelijk die ter zake verplicht is gesteld, alsmede dat in die bepaling — onder voorbehoud van de precisering in artikel 3, lid 7, tweede alinea, onder c), van de gewijzigde richtlijn 96/71 — niet wordt gedefinieerd wat onder dat begrip dient te worden verstaan.

In dit verband wordt in artikel 3, lid 1, derde alinea, van de gewijzigde richtlijn 96/72 enkel bepaald dat het begrip ‘beloning’ wordt vastgesteld overeenkomstig het nationale recht en/of de nationale praktijk van de lidstaat op het grondgebied waarvan de werknemer is gedetacheerd, en dat daaronder wordt verstaan alle beloningscomponenten die verplicht zijn op grond van nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, of collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die in die lidstaat algemeen verbindend zijn verklaard of anderszins van toepassing zijn overeenkomstig lid 8 van dat artikel.

Zoals in wezen blijkt uit overweging 17 van de bestreden richtlijn, valt de vaststelling van beloningsvoorschriften binnen de bevoegdheid van de lidstaten, die daarbij niettemin het Unierecht in acht moeten nemen.

Om die reden kan de Uniewetgever — mede gelet op de in de punten 112 en 113 van dit arrest in herinnering gebrachte ruime beoordelingsbevoegdheid — niet worden verweten dat hij het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van normatieve duidelijkheid heeft geschonden doordat hij in een richtlijn ter coördinatie van de wetgeving en praktijk van de lidstaten inzake arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden heeft verwezen naar het begrip ‘beloning’ in de zin van het nationale recht of de nationale praktijk van de lidstaten.

Derhalve moet het tweede onderdeel van het vijfde middel — en dus dit middel in zijn geheel — worden afgewezen.

Gelet op een en ander moet het beroep worden verworpen zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de subsidiaire vordering, die strekt tot nietigverklaring van een aantal bepalingen van de bestreden richtlijn en die op dezelfde middelen berust als die welke de primaire vordering staven.