Hof 's-Hertogenbosch, 12-11-2013, nr. HD 200.127.879/01

In dit hoger beroep kan van de volgende feiten worden uitgegaan.

In verband met het zonder toereikende omgevingsvergunning bouwen althans in stand laten van een schuur is aan [appellant] bij brief van de Gemeente van 21 maart 2011 een last onder dwangsom opgelegd van € 2.000,-- per week met een maximum van € 20.000,-- tot het verwijderen van het in oprichting zijnde bouwwerk vóór 1 mei 2011. Het hiertegen door [appellant] ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. [appellant] heeft geen beroep ingesteld waardoor het besluit onherroepelijk is geworden.

[appellant] heeft niet binnen de gestelde termijn aan de opgelegde last voldaan, waarop [appellant] door de Gemeente bij brief is gewezen. Als gevolg van het niet voldoen aan de last zijn in het tijdvak van 1 mei 2011 tot 10 juli 2011 dwangsommen verbeurd tot het maximumbedrag van € 20.000,--.

Bij brief van 13 maart 2012 is [appellant] in de gelegenheid gesteld de verbeurde dwangsommen van € 20.000,-- binnen zes weken na verzenddatum van de brief te voldoen. Tevens heeft de Gemeente in deze brief aangekondigd dat bij gebreke van tijdige betaling een invorderingsbeschikking zal worden genomen. Betaling is uitgebleven.

Op 18 april 2012 heeft een bespreking tussen partijen plaatsgevonden. In deze bespreking is namens [appellant] mondeling gereageerd op de brief van 13 maart 2012. Bij brief van 20 april 2012 is de Gemeente namens [appellant] verzocht het nemen van een invorderingsbeschikking te heroverwegen.

Op 26 april 2012 heeft de Gemeente een besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen genomen, hierna: de invorderingsbeschikking. Bij beslissing van 17 juli 2012 is door de Gemeente afwijzend op het tegen de invorderingbeschikking gemaakte bezwaar beslist. [appellant] heeft geen rechtsmiddelen meer aangewend tegen deze beslissing.

Bij brief van 24 juli 2012 heeft [appellant] zich jegens de Gemeente op het standpunt gesteld dat de vordering is verjaard. Bij brief van 12 oktober 2012 heeft de Gemeente [appellant] bericht dit standpunt niet te delen en [appellant] nogmaals in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van deze brief het verschuldigde bedrag te voldoen, onder aanzegging dat bij niet tijdige betaling de kosten op grond van artikel 5:10 lid 2 jo. artikel 4:114 e.v. Awb zullen worden ingevorderd door middel van een dwangbevel.

Op 12 november 2012 is vanwege de Gemeente een dwangbevel uitgevaardigd tot betaling van in hoofdsom € 20.000,--, welk bevel op 3 december 2012 aan [appellant] is betekend, hierna: het dwangbevel. Bij brief van 5 december 2012 is [appellant] gesommeerd het uit hoofde van het betekende dwangbevel verschuldigde bedrag uiterlijk 10 december 2012 te betalen, met aanzegging dat bij niet tijdige betaling direct zal worden overgegaan tot executie van het dwangbevel.

[appellant] vordert in dit kort geding bij wijze van voorlopige voorziening een verbod op het doorzetten van de door de Gemeente beoogde executie, met veroordeling van de Gemeente in de kosten van het geding. [appellant] heeft daartoe gesteld, samengevat, dat de bevoegdheid van de Gemeente tot invordering inmiddels volledig is verjaard nu de in artikel 5:35 Awb bedoelde verjaringstermijn van een jaar is verstreken zonder dat de verjaring is gestuit. [appellant] heeft gewezen op het gesloten stelsel van stuitingshandelingen als neergelegd in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb, en gesteld dat hij eerst bij de hiervoor in 4.1.6 vermelde brief van 12 oktober 2012 door de Gemeente is aangemaand.

De Gemeente heeft zich tegen de gevorderde voorziening verweerd. Zij heeft in de eerste plaats betwist dat van een voltooide verjaring sprake is. Primair heeft zij daartoe gesteld dat de invorderingsbeschikking kan worden aangemerkt als zelfstandige stuitingshandeling, subsidiair dat de verschuldigdheid van de dwangsommen door [appellant] is erkend en meer subsidiair dat de invorderingsbeschikking (tevens) is aan te merken als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb, en om die reden stuitende werking heeft gehad. Voor het geval dat wel sprake is van een voltooide verjaring heeft de Gemeente zich op het standpunt gesteld dat hieraan in de onderhavige procedure geen consequenties kunnen worden verbonden omdat deze verjaring aan de orde had kunnen worden gesteld in de bestuursrechtelijke procedure tegen de invorderingsbeschikking.

De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen. [appellant] is hiervan tijdig in hoger beroep gekomen.

In het onderhavige geding komt [appellant] op de voet van artikel 4:123 lid 2 Awb jo. artikel 438 Rv. op tegen het dwangbevel, dat strekt tot inning van verbeurde dwangsommen, en tegen de voorgenomen tenuitvoerlegging daarvan. Het hof stelt voorop dat, gelet op de aard van het geschil, voldoende aannemelijk is dat [appellant] een spoedeisend belang heeft bij zijn vorderingen.

De grieven bestrijden het oordeel van de voorzieningenrechter dat, samengevat, met de invorderingsbeschikking de verjaring van de bevoegdheid van de Gemeente tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen tijdig is gestuit.

Het hof ziet aanleiding eerst het verweer van de Gemeente te behandelen dat aan het slagen van het beroep op verjaring in de onderhavige procedure geen consequenties kunnen worden verbonden.

Het hof verwerpt dit verweer.

In een executieprocedure bij de burgerlijke rechter, wiens bevoegdheid ten aanzien van executiegeschillen uitdrukkelijk in artikel 4:123 Awb is gehandhaafd, mogen bestuursrechtelijke vragen die verband houden met de rechtmatigheid van de onderliggende (invorderings)beschikking in beginsel geen rol meer spelen. Dergelijke vragen horen, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, thuis in de bezwaar- en beroepsprocedures die mogelijk aan de tenuitvoerlegging van het dwangbevel zijn voorafgegaan. Vgl. Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 25. Daargelaten of hieruit ook volgt dat de wetgever bedoeld heeft een beroep op verjaring in het kader van een executieprocedure zonder meer uit te sluiten voor zover de verjaring reeds in het kader van een bestuursrechtelijke procedure tegen de invorderingsbeschikking aan de orde had kunnen worden gesteld, geldt dat de onderhavige invorderingsbeschikking dateert van 26 april 2012, derhalve vóór de datum (van 8 mei 2012) waarop, naar de onbetwiste stellingen van de Gemeente (cva onder 20), de bevoegdheid tot invordering van de eerste dwangsom was verjaard. Het door [appellant] gedane beroep op verjaring betreft daarmee enkel de rechtmatigheid van het door de Gemeente uitgevaardigde dwangbevel en leent zich naar het oordeel van het hof in ieder geval voor een beoordeling in deze executieprocedure.

Het hof overweegt ten aanzien van dit verjaringsverweer als volgt.

Artikel 5:35 Awb bepaalt dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel volgt dat de bepalingen van afdeling 4.4.3 Awb inzake stuiting en verlenging van de verjaringstermijn ook op de verjaringstermijn van artikel 5:35 Awb van toepassing zijn (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 114). Artikel 4:105 Awb bepaalt dat de verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 3:316 lid 1 BW (lid 1) en door erkenning van het recht op betaling (lid 2). Artikel 4:106 Awb bepaalt voorts dat het bestuursorgaan de verjaring ook kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.

Uit de Memorie van Toelichting bij afdeling 4.4.3 Awb volgt dat deze afdeling een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden beoogt te geven en dat de schakelbepaling van artikel 3:326 BW voor de in deze titel geregelde materie derhalve in beginsel geen betekenis meer heeft, en dat stuiting door een bestuursorgaan slechts kan plaatsvinden op de in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb genoemde wijzen:

“Voorts is de stuiting geregeld op zodanige wijze dat de burger stuiting kan bewerkstelligen op dezelfde wijze als hij dat ook in het privaatrecht kan. Voor het bestuursorgaan, dat door zijn specifieke bevoegdheden – het doen uitgaan van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel – in een enigszins andere positie verkeert, is ter wille van de rechtszekerheid bepaald dat stuiting slechts mogelijk is door het gebruik van die bevoegdheden of door het instellen van een vordering bij de rechter of de erkenning van de schuld door de schuldenaar.” (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 53)

Ook in de toelichting op artikel 4:106 Awb is het belang van de rechtszekerheid benadrukt:

“In het belang van de rechtszekerheid bepaalt dit artikel dat het bestuursorgaan de verjaring, behoudens door het instellen van een eis voor de burgerlijke rechter (art. 4.4.3.2), alleen kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4.4.4.1.1, een beschikking tot verrekening of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel. Gaat het daartoe over, dan is de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking gebracht.” (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 56)

Artikel 5:37 lid 1 Awb bepaalt dat, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom beslist. In de Memorie van Toelichting bij dit artikel wordt opgemerkt dat de invorderingsbeschikking dient te worden gegeven alvorens het bestuursorgaan een aanmaning tot betaling van de dwangsommen kan doen uitgaan. Aangezien invordering bij dwangbevel pas mogelijk is nadat is aangemaand (artikel 4:117), wordt aldus bereikt dat dwanginvordering pas kan plaatsvinden nadat de geldschuld bij beschikking is vastgesteld. (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 115).

Artikel 4:112 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aanmaant tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden (lid 1), en dat de aanmaning vermeldt dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen (lid 3). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de aanmaning van een bestuurorgaan dient te voldoen aan het bepaalde in artikel 4:112 Awb en dat het bestuursorgaan als schuldeiser de verjaring derhalve niet kan stuiten door een schriftelijke aanmaning die niet aan de in dit artikel gestelde eisen voldoet (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 57).

Het hof is van oordeel dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat invorderingsbeschikkingen als bedoeld in artikel 5:37 Awb niet een stuiting bewerkstelligen van de in artikel 5:35 Awb bedoelde verjaringstermijn. Hoewel op zichzelf ook uit de invorderingsbeschikking de bedoeling om tot invordering over te gaan kenbaar is, heeft de wetgever in het belang van de rechtszekerheid ten aanzien van het bestuursorgaan de stuitingshandelingen limitatief willen regelen in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb. De invorderingsbeschikking valt daar niet onder. Voorts schrijft het in de Awb neergelegde systeem van invordering dwingend een bepaalde volgordelijkheid van door het bestuursorgaan uit te voeren handelingen voor. De wetgever heeft met artikelen 5:37 en 5:35 Awb nadrukkelijk voor ogen gehad dat eerst een invorderingsbeschikking met een daaraan gekoppelde bestuursrechtelijke rechtsgang dient te worden gegeven alvorens een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb kan worden verzonden. Daarbij geldt dat in de aanmaning dient te worden vermeld dat betaling kan worden afgedwongen door invorderingsmaatregelen, welke vermelding veronderstelt dat de invorderingsbeschikking, die voor bedoelde maatregelen nodig is, reeds is gegeven. Zo bezien vormt de invorderingsbeschikking in het wettelijk systeem een voorwaarde voor het rechtsgeldig kunnen stuiten via een aanmaning. In ieder geval geven de wettekst en haar ontstaansgeschiedenis onvoldoende grond om ook reeds de invorderingsbeschikking zelf als stuitingshandeling te kwalificeren. Dat de wetgever hierbij een omissie zou hebben begaan, ligt evenmin voor de hand.

Het voorgaande brengt mee dat de grieven van [appellant] doel treffen. In verband met de devolutieve werking van het hoger beroep zal het hof ingaan op de overige door de Gemeente tegen de vorderingen van [appellant] aangevoerde stellingen, weergegeven hiervoor in 4.2.2.

Het hof is van oordeel dat op grond van de in dit geding overgelegde stukken, waaronder de correspondentie tussen partijen en het verslag van de bespreking van 18 april 2012, niet kan worden aangenomen dat sprake is van een erkenning door [appellant] als bedoeld in artikel 4:105 lid 2 Awb. Uit deze stukken volgt immers dat [appellant] zich met een beroep op het vertrouwensbeginsel tegen invordering door de Gemeente heeft verzet. Voorts blijkt uit de beslissing van 17 juli 2012 op het bezwaar van [appellant] tegen de invorderingsbeschikking (prod. 4 inleidende dagvaarding) dat [appellant] zijn bezwaar heeft gegrond op strijdigheid met het vertrouwensbeginsel, het fair-play beginsel en schending van het gelijkheidsbeginsel. [appellant] heeft zich onder meer erop beroepen dat hij van de burgemeester heeft begrepen dat de dwangsommen niet daadwerkelijk ingevorderd zouden worden indien toch tot slopen zou worden overgegaan. Voorts staat in de beslissing vermeld dat [appellant] (primair) heeft verzocht om heroverweging van de invorderingsbeschikking en, mocht het besluit niet heroverwogen worden, om matiging van het verbeurde bedrag. Anders dan de Gemeente betoogt, kan ook uit het matigingsverzoek, gelet op het subsidiaire karakter ervan en in aanmerking nemende dat [appellant] inhoudelijke bezwaren tegen de invorderingsbeschikking heeft aangevoerd, niet een (gedeeltelijke) erkenning door [appellant] worden afgeleid. Het beroep van de Gemeente op stuiting van de verjaring door erkenning faalt dus.

Het hof volgt de Gemeente evenmin in haar stelling dat de invorderingsbeschikking tevens is aan te merken als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb en om die reden stuitende werking heeft gehad. Zoals hiervoor in 4.7 is overwogen, heeft de wetgever een bepaalde volgordelijkheid van door het bestuursorgaan uit te voeren handelingen voor ogen gestaan, waarin de invorderingsbeschikking een van de aanmaning te onderscheiden rechtshandeling vormt. Uit oogpunt van rechtszekerheid, aan welk belang, zo volgt ook uit de hiervoor in 4.6.1 geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis, in de verhoudingen tussen bestuursorganen en burgers belangrijk gewicht toekomt, kan niet worden aanvaard dat de invorderingsbeschikking, indien daarin een termijn voor betaling wordt geboden, op die grond geacht moet worden tevens de aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 lid 1 Awb te behelzen.

Tussen partijen is niet betwist dat de brief van de Gemeente van 12 oktober 2012 een aanmaning behelst als bedoeld in artikel 4:112 lid 1 Awb. Dat tussen de invorderingsbeschikking en deze brief een eerdere stuitingshandeling van de Gemeente heeft plaatsgevonden, is gesteld noch gebleken. Dit brengt mee dat, nu de verjaringstermijn ten aanzien van de laatste dwangsom – naar door de Gemeente onbetwist is gesteld (cva onder 20) – eindigde op 10 juli 2012, de bevoegdheid van de Gemeente tot invordering ten aanzien van alle door [appellant] verbeurde dwangsommen is verjaard.

De Gemeente heeft niet meer of andere feiten of omstandigheden gesteld die tot afwijzing van de vorderingen van [appellant] dienen te leiden. Dit leidt ertoe dat het hof het beroepen vonnis zal vernietigen en de vordering van [appellant], opnieuw rechtdoende, alsnog zal toewijzen op de wijze als hierna onder 5 vermeld. Het hof zal de Gemeente veroordelen in de proceskosten van de beide instanties. De kosten van de inleidende dagvaarding zullen worden toegewezen tot een bedrag van € 92,82. De daarin vermelde leges KvK voor een bedrag van € 11,-- zijn niet toegelicht of onderbouwd.