CBb, 25-02-2014, nr. AWB 12/1132

Appellante heeft bij brief van 19 december 2012 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Assen van 6 november 2012 (ECLI:NL:RBGRO:2012:2708).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 20 november 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen waren vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verder is namens appellante [naam 1] verschenen.

Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst ten einde verweerder in de gelegenheid te stellen om het handhavingsbeleid op het gebied van derogatie in het geding te brengen.Bij brief van 28 november 2013 heeft verweerder het desbetreffende stuk in het geding gebracht. Desgevraagd heeft appellante op dat stuk gereageerd. Partijen hebben vervolgens toestemming verleend voor het achterwege laten van een nieuwe zitting, waarna het onderzoek op 28 januari 2014 is gesloten.

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld in rubriek 3.2 van de aangevallen uitspraak.

3.1 Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding in 2008 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.

3.2 Voor de beoordeling zijn de volgende artikelen van de Msw van belang:

Artikel 7 van de Msw bepaalt: het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

(…)

In artikel 9, eerste lid, van de Msw is bepaald dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare is van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. In het tweede lid is bepaald dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen , bepaald bij de regeling.

In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikelen 7 van de Msw.

In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling), zoals dat luidde ten tijde van belang, is bepaald dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27.

De voorwaarde voor derogatie die in dit geval niet zou zijn nageleefd is neergelegd in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, dat ten tijde van belang als volgt luidde :

"Bij de melding, bedoeld in het eerste lid, voegt de landbouwer de verklaring waarin hij zich verplicht tot het naleven en het ten aanzien van zijn bedrijf doen naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de wet, van de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, van de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen, van het derde tot en met het vijfde lid en van de artikelen 26 en 27"

3.3 Appellante heeft aangevoerd dat ten onrechte de derogatienorm niet is toegepast. Appellante geeft toe op veengrond gelegen grasland de graszoden te hebben vernietigd in de periode waarin dit niet is toegestaan volgens het Besluit gebruik meststoffen, zoals geconstateerd door de AID, maar stelt dat naleving van artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen geen voorwaarde is voor derogatie en niet-naleving ervan niet kan leiden tot de terugval naar de gebruiksnorm van 170 kg. per hectare.

3.4 In zijn reactie van 21 juni 2013 heeft de staatssecretaris gesteld dat deze voorwaarde, het naleven van artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen, het zogenoemde scheurverbod, voldoende kenbaar, voorzienbaar en duidelijk in de regelgeving is op genomen. Er is daarom geen sprake van een gelijke situatie met die in de uitspraken van 21 mei 2013 van het College. Dat in dit geval de derogatienorm niet geldt vloeit voort uit artikel 9, eerste en tweede lid, van de Msw in samenhang met artikel 24 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waaruit volgt dat slechts een hogere gebruiksnorm geldt indien wordt voldaan aan de daarbij geldende voorwaarden.

3.5 Mede onder verwijzing naar de uitspraken van 21 mei 2013 (onder meer ECLI:NL:CBB:2013:CA2378) overweegt het College als volgt.

Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat appellante in 2008 niet zou hebben voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Het College wijst er daarbij op dat naleving van artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen in de genoemde artikelen niet als een voorwaarde voor derogatie is terug te vinden. Weliswaar bepaalt artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals dat artikel destijds luidde, dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van onder meer artikel 4b voornoemd, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer die bepaling daadwerkelijk wordt overtreden. Het standpunt van de staatssecretaris dat met de verwijzing in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling naar (onder meer) artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen moet zijn bedoeld dat deze norm - het verbod op het scheuren van grasland - als derogatievoorwaarde heeft te gelden en dat het gevolg van het niet-naleven van die norm, te weten de terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, tevens blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), gaat eraan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. De staatssecretaris baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve sanctie op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Het College is van oordeel dat in dit verband evenmin betekenis kan toekomen aan de derogatiebeschikking. De derogatiebeschikking is gericht tot de lidstaat Nederland en heeft ten aanzien van appellante geen rechtstreekse werking. Gelet op de toelichting bij de Wijziging Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 254) is met deze regeling beoogd uitvoering te geven aan de derogatiebeschikking. Naleving van artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen is echter noch in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving aangewezen als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Het vervallen van de verhoogde norm van 250 kilogram in geval van niet-naleving van artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen dient uitdrukkelijk bij of krachtens wet te worden bepaald.

3.6 Niet in geschil is dat appellante de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg. stikstof per hectare niet heeft overschreden. Dit leidt tot de slotsom dat de staatssecretaris ten onrechte een boete heeft opgelegd. Het hoger beroep is gegrond. De overige grieven behoeven geen bespreking.

3.7 De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vastgesteld op € 1.948,- op basis van 4 punten - te weten in beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1), en in hoger beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) - tegen een waarde van € 487,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.

Het College:

- gelast dat de staatsecretaris aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 764,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.R. Winter en mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2014.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk