Aanhef

Voor een geïntegreerde en efficiënte financiële markt en een sterker vertrouwen van investeerders is marktintegriteit nodig. Een goede werking van de effectenmarkten en vertrouwen van het publiek in de markten zijn noodzakelijke voorwaarden voor economische groei en welvaart. Marktmisbruik schaadt de integriteit van de financiële markten en schendt het vertrouwen van het publiek in effecten en derivaten en benchmarks.

Richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) voltooide en actualiseerde het rechtskader van de Unie om marktintegriteit te beschermen. Ook bepaalde deze richtlijn dat de lidstaten ervoor moesten zorgen dat de bevoegde autoriteiten over de bevoegdheid beschikken om marktmisbruik op te sporen en te onderzoeken. Onverminderd het recht van de lidstaten tot het opleggen van strafrechtelijke sancties, moesten lidstaten krachtens Richtlijn 2003/6/EG er eveneens voor zorgen dat passende administratieve maatregelen kunnen worden genomen of administratieve sancties kunnen worden opgelegd aan personen die verantwoordelijk zijn voor schendingen van de nationale voorschriften die uitvoering geven aan die richtlijn.

In het verslag van 25 februari 2009 van de groep van deskundigen op hoog niveau inzake financieel toezicht in de EU, voorgezeten door Jacques de Larosière (de ‘de Larosière Groep’), luidde de aanbeveling dat een correct beleids- en bedrijfsvoeringskader voor de financiële sector gestoeld moet zijn op strakke toezicht- en sanctieregimes. De de Larosière Groep was daarom van mening dat de toezichtautoriteiten over voldoende bevoegdheden moeten beschikken om op te treden en dat er eveneens doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctieregimes tegen alle financiële strafbare feiten moeten worden uitgewerkt, met sancties die doeltreffend toegepast moeten worden, teneinde de marktintegriteit te bewaren. De conclusie van de de Larosière Groep luidde dat de sanctieregelingen van de lidstaten over het algemeen zwak en heterogeen zijn.

Een goed functionerend wetgevingskader inzake marktmisbruik vereist een doeltreffende handhaving. Uit een evaluatie van de nationale regelingen voor administratieve sancties krachtens Richtlijn 2003/6/EG is gebleken dat niet alle nationale bevoegde autoriteiten over de nodige bevoegdheden beschikken om met passende sancties te kunnen reageren op marktmisbruik. In het bijzonder beschikten niet alle lidstaten over administratieve geldboeten die kunnen worden opgelegd voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, en liep het niveau van sancties sterk uiteen in de verschillende lidstaten. Er is daarom een nieuwe wetgevingshandeling nodig om ervoor te zorgen dat overal in de Unie gemeenschappelijke minimumregels gelden.

De vaststelling van administratieve sancties door lidstaten is tot dusver ontoereikend gebleken om de handhaving van de voorschriften voor het voorkomen en bestrijden van marktmisbruik te waarborgen.

Het is van essentieel belang dat de naleving van de regels inzake marktmisbruik wordt verbeterd doordat strafrechtelijke sancties beschikbaar zijn waarin de maatschappelijke afkeuring in vergelijking tot administratieve sancties in sterkere mate tot uiting komt. De strafbaarstelling van ten minste de meest ernstige vormen van marktmisbruik stelt een duidelijke grens aan gedrag dat in het bijzonder als onaanvaardbaar wordt beschouwd, en geeft aan de samenleving en aan potentiele daders het signaal dat bevoegde autoriteiten dergelijke gedrag zeer ernstig nemen.

Niet alle lidstaten hebben strafrechtelijke sancties ingevoerd voor bepaalde vormen van ernstige inbreuken op het nationale recht dat uitvoering geeft aan Richtlijn 2003/6/EG. Uiteenlopende benaderingen door de lidstaten ondermijnen de uniforme voorwaarden voor de werking van de interne markt en kunnen aanzetten tot marktmisbruik in lidstaten die voor deze feiten geen strafrechtelijke sancties opleggen. Bovendien bestonden er tot nu toe geen Uniebrede inzichten over de vraag welke gedragingen te beschouwen zijn als een ernstige inbreuk op de regels aangaande marktmisbruik. Daarom moeten er minimumvoorschriften worden ingesteld met betrekking tot de definitie van strafbare feiten die door natuurlijke personen gepleegd worden, de aansprakelijkheid van rechtspersonen en de desbetreffende sancties. Gemeenschappelijke minimumvoorschriften zouden het ook mogelijk maken om gebruik te maken van effectievere onderzoeksmethoden en de effectievere samenwerking binnen en tussen de lidstaten. In het licht van de financiële crisis wordt duidelijk dat marktmanipulatie een potentieel heeft omvangrijke schade in het bestaan van miljoenen mensen teweeg te brengen. Het Liborschandaal, een ernstig geval van manipulatie van belangrijke benchmarks, laat zien dat zulke problemen en sluiproutes het marktvertrouwen zwaar kunnen aantasten en tot aanzienlijke verliezen voor beleggers en verstoringen van de reële economie kunnen leiden. Het ontbreken van een gemeenschappelijk kader voor strafrechtelijke sancties in de gehele Unie geeft degenen die zich aan marktmisbruik schuldig maken de kans van de minder strenge regimes in sommige lidstaten te profiteren. Het opleggen van strafrechtelijke sancties in geval van marktmisbruik zal een sterker ontmoedigend effect op mogelijke overtreders hebben.

Het invoeren door de lidstaten van strafrechtelijke sancties voor ten minste ernstige strafbare vormen van marktmisbruik is daarom van essentieel belang om de doeltreffende uitvoering van het Uniebeleid ter bestrijding van marktmisbruik te garanderen.

Om het toepassingsgebied van deze richtlijn in overeenstemming te brengen met dat van Verordening (EU) nr. 596/2014 van het Europees Parlement en de Raad (5), dienen de handel in eigen aandelen in terugkoopprogramma's en de handel in effecten of daarmee verbonden instrumenten met het oog op stabilisatie van effecten, transacties, orders en gedragingen die worden uitgevoerd voor het beheerbeleid rond valuta en wisselkoersen of overheidsschuld, en handelingen met betrekking tot emissierechten in het kader van het klimaatbeleid van de Unie, evenals activiteiten in het kader van het landbouw- en het visserijbeleid van de Unie, niet onder deze richtlijn te vallen.

De lidstaten dienen verplicht te worden om te bepalen dat ten minste de ernstige gevallen van handel met voorwetenschap, marktmanipulatie en wederrechtelijke openbaarmaking van voorwetenschap als strafbare feiten gelden indien opzettelijk begaan.

Voor de toepassing van deze richtlijn dienen handel met voorwetenschap en wederrechtelijke openbaarmaking van voorwetenschap als ernstig te worden beschouwd onder meer indien de invloed op de marktintegriteit, de feitelijk of in potentie behaalde winsten of vermeden verliezen, de omvang van de aan de markt berokkende schade of de totale waarde van de verhandelde financiële instrumenten groot is. Er kunnen ook andere omstandigheden in aanmerking worden genomen, zoals een strafbaar feit gepleegd in het kader van een criminele organisatie of wanneer de verdachte of beklaagde een recidivist is.

Voor de toepassing van deze richtlijn dient marktmanipulatie als ernstig te worden beschouwd in gevallen waarin, bijvoorbeeld, de invloed op de marktintegriteit of de feitelijk of in potentie behaalde winsten of vermeden verliezen, de omvang van de aan de markt berokkende schade, de waardeverandering van het financieel instrument of spotcontract voor grondstoffen of het aanvankelijk gebruikte bedrag aan middelen groot is, of waarin de manipulatie wordt verricht door een persoon die als zelfstandige of in loondienst in de financiële sector of in een toezichthoudende of regulerende autoriteit werkzaam is.

Gelet op de nadelige gevolgen van pogingen tot handel met voorwetenschap en pogingen tot marktmanipulatie voor de integriteit van de financiële markten en het vertrouwen van de beleggers in die markten, moeten ook deze gedragingen strafbaar worden.

Deze richtlijn dient de lidstaten ertoe te verplichten om in hun nationale recht te voorzien in strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap, marktmanipulatie en wederrechtelijke openbaarmaking van voorwetenschap waarop deze richtlijn van toepassing is. Deze richtlijn dient geen verplichtingen te scheppen met betrekking tot de toepassing van zulke sancties of van enig ander beschikbaar rechtshandhavingssysteem, in individuele gevallen.

Deze richtlijn moet ook voorschrijven dat de lidstaten uitlokking van of medeplichtigheid aan de bedoelde strafbare feiten eveneens strafbaar stellen.

Om ervoor te zorgen dat de sancties voor de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten doeltreffend en afschrikkend zijn, moet deze richtlijn voorzien in een minimumhoogte van de maximum gevangenisstraf.

Deze richtlijn moet worden toegepast binnen het rechtskader dat werd vastgelegd in Verordening (EU) nr. 596/2014 en de uitvoeringsmaatregelen van die verordening.

Ter wille van de doeltreffende uitvoering van het Europees beleid dat de integriteit van de financiële markten moet waarborgen, als vastgelegd in Verordening (EU) nr. 596/2014, moeten de lidstaten ook rechtspersonen voor onder deze richtlijn vallende strafbare feiten aansprakelijk stellen door hantering van doeltreffende, evenredige en afschrikkende, al dan niet strafrechtelijke sancties of andere maatregelen, zoals bijvoorbeeld de sancties voorzien in Verordening (EU) nr. 596/2014. Tot die sancties of andere maatregelen kan behoren dat een definitieve sanctieoplegging, met inbegrip van de naam van de strafbare rechtspersoon, wordt gepubliceerd, rekening houdende met de grondrechten en het beginsel van evenredigheid, met risico's voor de stabiliteit van de financiële markten en met lopende onderzoeken. De lidstaten moeten, waar wenselijk en waar nationaal recht voorziet in strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, die strafrechtelijke aansprakelijkheid ook uitbreiden — overeenkomstig het nationale recht — voor de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten. Deze richtlijn mag de lidstaten niet beletten om definitieve beslissingen inzake aansprakelijkheid of sancties te publiceren.

De lidstaten dienen de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de wetshandhavings- en rechterlijke autoriteiten of andere diensten die belast zijn met het onderzoek naar of de vervolging van de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten, in de mogelijkheid verkeren om doelmatige opsporingsmiddelen in te zetten. Rekening houdend met onder andere het evenredigheidsbeginsel moet het gebruik, overeenkomstig het nationale recht, van die middelen in verhouding staan tot de aard en de ernst van de onderzochte strafbare feiten.

Aangezien deze richtlijn voorziet in minimumvoorschriften, staat het de lidstaten vrij om strengere strafrechtelijke bepalingen voor marktmisbruik uit te werken of te handhaven.

De lidstaten kunnen er bijvoorbeeld in voorzien dat marktmanipulatie, waaraan roekeloosheid of ernstige mate van onzorgvuldigheid ten grondslag ligt, wordt aangemerkt als een strafbaar feit.

De in deze richtlijn opgenomen verplichtingen om in hun nationale wetgeving strafrechtelijke sancties op te nemen voor natuurlijke personen en straffen voor rechtspersonen, ontslaan de lidstaten niet van de verplichting in hun nationale wetgeving te voorzien in administratieve sancties en andere maatregelen voor onder Verordening (EU) nr. 596/2014 vallende inbreuken, tenzij de lidstaten overeenkomstig Verordening (EU) nr. 596/2014 hebben besloten voor die inbreuken in hun nationale wetgeving alleen in strafrechtelijke sancties te voorzien.

Het toepassingsgebied van deze richtlijn is zodanig afgebakend dat het een aanvulling vormt op en de doeltreffende uitvoering waarborgt van Verordening (EU) nr. 596/2014. Ofschoon strafbare feiten die, indien opzettelijk gepleegd en ten minste in ernstige gevallen, overeenkomstig deze richtlijn strafbaar behoren te zijn, is voor toepassing van sancties op inbreuken op Verordening (EU) nr. 596/2014 niet nodig dat opzet wordt bewezen of dat de inbreuk als ernstig wordt aangemerkt. Bij de toepassing van het recht waarin deze richtlijn is omgezet, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het opleggen van strafrechtelijke sancties op grond van onder deze richtlijn vallende strafbare feiten en van administratieve sancties overeenkomstig Verordening (EU) nr. 596/2014 niet leidt tot een schending van het ‘ne bis in idem’-beginsel.

Onverminderd de algemene bepalingen van het nationale strafrecht inzake toepassing en tenuitvoerlegging van vonnissen naargelang de concrete omstandigheden in het individuele geval, moeten de op te leggen sancties evenredig zijn, waarbij rekening wordt gehouden met de door de aansprakelijk gestelde personen gemaakte winsten of de voorkomen verliezen, met de schade aan andere personen ten gevolge van het strafbare feit en, in voorkomend geval, aan de werking van de markten of de economie in bredere zin.

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk het verzekeren van de beschikbaarheid van strafrechtelijke sancties voor ten minste de meest ernstige vormen van marktmisbruik in de hele Unie, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt maar, gelet op de omvang en de effecten van deze richtlijn, beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, als vastgelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan hetgeen nodig is om deze doelstelling te bereiken.

De toename van grensoverschrijdende activiteiten vergt een efficiënte en effectieve samenwerking tussen de nationale autoriteiten die belast zijn met opsporing en vervolging van strafbare feiten rond marktmisbruik. De organisatievorm en de bevoegdheden van die nationale autoriteiten in de verschillende lidstaten mogen hun samenwerking niet in de weg staan.

Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest), zoals verankerd in het VEU. De richtlijn dient in het bijzonder te worden toegepast met inachtneming van het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), de vrijheid van meningsuiting en informatie (artikel 11), de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16), het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47), het vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging (artikel 48), het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake strafbare feiten en straffen (artikel 49) en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde strafbare feit te worden berecht of gestraft (artikel 50).

Bij de uitvoering van deze richtlijn moeten de lidstaten instaan voor de procedurele rechten van verdachten of beklaagden in strafprocedure. Hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn laten hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht inzake procedurele rechten in strafzaken onverlet. Niets in deze richtlijn dient ter beperking van de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in de media voor zover die vrijheden in de Unie en in de lidstaten gewaarborgd zijn, in het bijzonder krachtens artikel 11 van het Handvest en andere toepasselijke bepalingen. Dit dient met name te worden benadrukt met betrekking tot de openbaarmaking van voorwetenschap overeenkomstig de bepalingen inzake een dergelijke openbaarmaking in deze richtlijn.

Onverminderd artikel 4 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), zal het Verenigd Koninkrijk niet deelnemen aan de vaststelling van deze richtlijn. Deze richtlijn is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op het Verenigd Koninkrijk.

Overeenkomstig de artikelen 1, 2, 3 en 4 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU, heeft Ierland te kennen gegeven dat het aan de vaststelling en toepassing van deze richtlijn wenst deel te nemen.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn. Deze richtlijn is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op Denemarken.

De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming heeft op 10 februari 2012 een advies (6) uitgebracht,