Rb. Noord-Nederland, 20-08-2015, nr. LEE 15/919

Bij besluit van 21 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres boetes opgelegd wegens gestelde overtredingen van de Meststoffenwet (Msw).

Bij besluit van 15 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2015. Namens eiseres is

[belanghebbende] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en door ir. M.A.F. van Alphen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Eiseres heeft te Grijpskerk een agrarisch bedrijf gedreven. Per 13 december 2013 is het bedrijf overgenomen door een derde.

Naar aanleiding van een melding van een mogelijke onregelmatigheid hebben twee toezichthouders van de Algemene Inspectiedienst, belast met het toezicht als bedoeld in artikel 47 van de Meststoffenwet, op 13 januari 2014 een controle uitgevoerd op het bedrijf. Op 23 januari 2014 en 3 februari 2014 hebben de toezichthouders gesprekken gevoerd met betrokkenen, onder wie de vennoten van eiseres. Op 13 februari 2014 hebben de toezichthouders een afdoeningsrapport opgesteld.

2. In het primaire besluit, dat in het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder aan eiseres boetes opgelegd wegens gestelde overschrijdingen van gebruiksnormen over het jaar 2013. Wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 5.465 kilogram stikstof heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 38.255. Wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof met 3.992 kilogram stikstof heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 13.972. Hiermee komt de totale boete op € 52.227.

3. In de gronden van beroep stelt eiseres dat verweerder wat betreft de dierlijke meststoffen ten onrechte is uitgegaan van de gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof in plaats van de derogatienorm van 250 kilogram stikstof. Daarnaast stelt eiseres dat bijzondere omstandigheden aanleiding hadden moeten vormen voor matiging van de boete.

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Artikel 8 van de Msw luidt als volgt:

Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

5. Per 1 januari 2013 is de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (uitvoeringsregeling) gewijzigd.

Artikel 24, eerste en derde lid, van de uitvoeringsregeling luidde per 1 januari 2013 als volgt:

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a.

2. De in het eerste lid bedoelde gebruiksnorm is uitsluitend van toepassing op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren.

Artikel 25, eerste en vierde lid, van de uitvoeringsregeling luidde per 1 januari 2013 als volgt:

1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, meldt de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste lid, aan bij de Dienst Regelingen.

(…)

4. De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet.

Per 24 juli 2013 is de uitvoeringsregeling gewijzigd en is onder meer artikel 27c toegevoegd dat luidt:

Indien niet wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet van toepassing.

6. Eiseres heeft zich voor 2013 overeenkomstig artikel 25, eerste lid, van de uitvoeringsregeling aangemeld voor derogatie zodat voor dierlijke meststoffen in beginsel de gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar van toepassing is.

In uitspraken van 23 mei 2013, zie onder meer ECLI:NL:CBB:2013:CA2378, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) uitgesproken dat een bepaling dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden, duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. Verweerder baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve boete op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

In het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen over de betekenis van bovengenoemde uitspraken voor deze zaak:

“Ik wijs u er hierbij op dat de Regeling per 1 januari 2013 is gewijzigd.

In artikel 25, vierde lid, van de Regeling is nu bepaald dat u aan alle gebruiksnormen moet voldoen om gebruik te kunnen maken van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Deze wijziging van de Regeling is op 28 december 2012, dus voor het begin van het kalenderjaar 2013, gepubliceerd. Daarnaast zijn op 24 juli 2014 een aantal wijzigingen (onder andere artikel 27c) in de Regeling opgenomen. Deze wijzigingen, blijkt uit de Memorie van Toelichting, strekken tot verduidelijking van de voorwaarden die gelden voor gebruikmaking van de derogatienorm als gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de consequenties van het niet voldoen aan deze voorwaarden. Hoewel de Regeling per

1 januari 2013 verduidelijkt is ten aanzien van de voorwaarden dat de landbouwer moet voldoen aan de gebruiksnomen voor derogatie, bleek in de sector nog steeds onduidelijkheid te bestaan over de consequenties die het niet voldoen aan de voorwaarden met zich kan brengen. Deze wijzigingen beoogden deze eventuele onduidelijkheden weg te nemen door één van deze consequenties expliciet in de Regeling op te nemen. Ik ben het dan ook niet eens met uw stelling dat de wetgeving op 24 juli 2013 verzwaard zou zijn.

Met ingang van 1 januari 2013 stond duidelijk in de wet- en regelgeving dat u aan

alle gebruiksnormen moest voldoen om in aanmerking voor derogatie te kunnen

komen. Gelet hierop had u begin 2013 daarmee dan ook in uw bedrijfsvoering en

in uw bemestingsplan rekening kunnen houden.”

Verweerder stelt dat hieruit volgt dat in dit geval voor de dierlijke meststoffen niet de derogatienorm maar de reguliere norm geldt omdat niet is voldaan aan de stikstofnorm en niet aan de (derogatie)norm dierlijke meststoffen.

De rechtbank overweegt dat in artikel 25, vierde lid, van de uitvoeringsregeling, niet uitdrukkelijk is bepaald dat het niet voldoen aan alle gebruiksnormen van artikel van de Msw leidt tot het vervallen van de derogatienorm als gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Dit gevolg was daarmee per 1 januari 2013 niet duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in een wettelijk voorschrift opgenomen. Dit is wel alsnog gebeurd in artikel 27c van de uitvoeringsregeling, maar omdat deze bepaling pas per 24 juli 2013 van kracht is geworden, kan dat geen gevolgen hebben voor de normen voor het jaar 2013.

De rechtbank oordeelt daarom dat verweerder ten onrechte de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft toegepast in plaats van de derogatienorm.

Artikel 5:46, eerste en derde lid, van de Awb luidt als volgt:

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

(…)

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Artikel 57 van de Msw luidt, voor zover in deze zaak van belang, als volgt:

1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:

a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden

(…)

2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.

Onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605, overweegt de rechtbank dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete een punitieve sanctie is. Artikel 6 van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

Volgens vaste rechtspraak van de CBb, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:164, heeft de wetgever bij het bepalen van de boetenormen van artikel 57 van de Msw twee elementen gecombineerd, te weten het economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding; daarbij heeft de wetgever reeds rekening gehouden met de omstandigheid dat het economische voordeel dat de landbouwer als gevolg van de overtreding geniet (veel) lager is dan de op grond van artikel 57 van de Msw op te leggen boete. Gelet op artikel 5:46, derde lid, Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de boete in het concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Eiseres heeft in het beroepschrift aangevoerd dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, te weten dat eiseres al 40 jaar agrarisch ondernemer is en altijd de geldende mestregelgeving heeft nageleefd, dat de overschrijding een incident is, dat de beoogde bedrijfsopvolger in 2013 meedeelde het bedrijf niet te willen voortzetten waarna het bedrijf verkocht diende te worden, dat er een wisseling van de vaste medewerker was waardoor er geen overzicht meer was van de verstrooiing van kunstmest, dat er een wisseling was van adviseur en dat per abuis een foutieve berekening werd gemaakt. Ter zitting heeft eiseres de feitelijke situatie toegelicht.

De genoemde factoren in samenhang beziend, komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank hecht vooral belang aan de omstandigheden dat de controle genoemd in 1.2. heeft plaatsgevonden na een melding van de zijde van eiseres zelf en dat het bedrijf inmiddels was gestaakt, zodat het preventieve element van de boete in dit individuele geval ontbreekt. De rechtbank ziet aanleiding de boete te matigen tot 75%.

Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 24, eerste lid van de uitvoeringsregeling en met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de boete als volgt vast te stellen. Hantering van de derogatienorm voor dierlijke mest leidt in dit geval tot een gebruiksnorm van 14.843 kg (59,37 ha x 250 kg). De overschrijding komt daarmee op 715 kg (15.558 – 14.843). Niet in geschil is dat de overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof 3.992 kg bedraagt. Het gedeelte van de overschrijding van de stikstofgebruiksnorm dat aan dierlijke mest toegerekend kan worden (715 kg) heeft een wettelijk tarief van

€ 3,50, het andere gedeelte (3.277 kg) heeft een wettelijk tarief van € 7 (zie artikel 57, eerste lid, aanhef en onder b en artikel 57, tweede lid, van de Msw).

Overschrijding van stikstof (kg) boetebedrag per kg totaal

Gebruiksnorm dierlijke mest 715 7 5.005

Stikstofgebruiksnorm (57,1b) 3.277 7 22.589

Stikstofgebruiksnorm (57,2) 715 3,5 2.502,50

Totaal 30.096,50

Matiging tot 75% leidt tot vaststelling van de boete op € 22.572,38.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, bepaalt dat de boete € 22.572,38 bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Boxum, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. H.A. Hulst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2015.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.