Einde inhoudsopgave
Omgevingsbesluit - Nota van toelichting
7.4 Effect op de rechterlijke macht en de handhaafbaarheid
Geldend
Geldend vanaf 01-01-2024
- Bronpublicatie:
03-07-2018, Stb. 2018, 290 (uitgifte: 31-08-2018, kamerstukken/regelingnummer: -)
- Inwerkingtreding
01-01-2024
- Bronpublicatie inwerkingtreding:
05-04-2023, Stb. 2023, 113 (uitgifte: 07-04-2023, kamerstukken/regelingnummer: -)
- Vakgebied(en)
Omgevingsrecht / Algemeen
Omgevingsrecht / Omgevingswet
In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de effecten voor de rechtspraak en de gevolgen voor de organisatie en de werklast van de rechtspraak. Vervolgens worden de conclusies van de Inspectie Leefomgeving en Transport over effecten op de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid behandeld. Bij de effecten op de rechtspraak en de gevolgen voor de organisatie wordt het advies betrokken dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) en de Raad voor de rechtspraak hebben uitgebracht over de vier ontwerp-AMvB's. De Afdeling bestuursrechtspraak en de Raad voor de rechtspraak hebben ook opmerkingen gemaakt over de inhoudelijke thema's en keuzes. De reactie van de regering op die thema's wordt gegeven bij de toelichting op die onderdelen.
De effecten van de stelselherziening van het omgevingsrecht voor de rechtspraak volgen deels uit de wet, deels uit de uitvoeringsregelgeving en deels uit de invoeringsregelgeving. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is aangegeven dat de effecten voor de organisatie en de werklast pas te overzien zijn als de inhoud van de uitvoeringsregelgeving en invoeringsregelgeving bekend is. Nu de inhoud van de AMvB's grotendeels bekend is, kan meer gezegd worden over de effecten op de werklast van de rechtspraak. Tegelijkertijd moet bedacht worden dat ook het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet sterk bepalend zal zijn voor de rechtspraak. Zo regelt het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet het overgangsrecht, de beroepsmogelijkheden (door wijziging van bijlage 2 bij de Awb), het tempo en de wijze van overgang van bestemmingsplannen naar omgevingsplannen, de schade als gevolg van besluiten die op grond van de Omgevingswet worden genomen en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. De Raad voor de rechtspraak wijst er terecht op dat de werklastgevolgen pas concreet te kwantificeren zijn als alle onderdelen van de stelselherziening gereed zijn. De regering zegt toe ook de andere wetsvoorstellen en AMvB's die onderdeel zijn van de stelselherziening voor advies voor te leggen aan de Afdeling bestuursrechtspraak en de Raad voor de rechtspraak. Deels is dat ook al gebeurd voor bijvoorbeeld de Invoeringswet Omgevingswet, de Aanvullingswet grondeigendom, de Aanvullingswet bodem en de Aanvullingswet geluid.
Een belangrijk effect van de wet is dat minder losse toestemmingen van de overheid nodig zullen zijn voor het mogelijk maken van activiteiten. Een initiatiefnemer kan steeds in één procedure alle toestemmingen voor zijn activiteit krijgen. Elke gemeente heeft straks één omgevingsplan, dat gemakkelijker actueel te houden is, waardoor minder vaak behoefte zal bestaan aan omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten voor concrete ontwikkelingen. Dat zal naar verwachting leiden tot minder geschillen bij de bestuursrechter.
In het vervolg van deze paragraaf zal worden ingegaan op de effecten van de wijzigingen die de uitvoeringsregelgeving met zich meebrengt voor de rechtspraak.
Wijzigingen die kunnen leiden tot vergroting van de werklast
De Raad voor de rechtspraak vraagt aandacht voor de initiële kosten die het nieuwe stelsel met zich meebrengt voor de rechterlijke macht. Die opmerking betreft overigens de invoering van het gehele stelsel en niet alleen de AMvB's. Rechters zullen kennis moeten nemen van het nieuwe stelsel en dat zal in de beginfase substantieel aandacht vragen, zo is de inschatting van de Raad voor de rechtspraak. Ook zullen overgangsrechtelijke situaties soms complexe vragen voor de rechter opleveren. De ingrijpende stelselwijziging zal soms leiden tot nieuwe rechtsvragen, die bij conflicten aan de rechter worden voorgelegd. Deze zijn niet altijd vooraf te voorzien. Al wel te voorzien is dat een deel van de vaste jurisprudentie over begrippen als ‘inrichting’ en ‘goede ruimtelijke ordening’ zijn betekenis zal verliezen; voor de opvolgers van deze begrippen zal gaandeweg een nieuwe bestendige lijn door de rechtspraak ontwikkeld moeten worden. Een mitigerende werking hierbij gaat uit van de invoeringsbegeleiding, die ervoor moet zorgen dat alle overheidspartijen in staat zijn om de wet en de uitvoeringsregelgeving op goede wijze toe te passen. Bij de invoeringsbegeleiding zal er ook aandacht zijn voor de rechtspraak.
Een structurele wijziging wordt verwacht op één punt. Het omgevingsplan kan een aantal nieuwe onderwerpen bevatten, ten opzichte van het bestemmingsplan en de gemeentelijke verordeningen:
- •
regels over milieubelastende activiteiten waarover het Rijk niet langer regels stelt;
- •
maatwerkregels bij de algemene rijksregels;
- •
lokale omgevingswaarden.
Deze mogelijkheden sluiten aan bij het verbeterdoel om bestuursorganen meer bestuurlijke afwegingsruimte te geven. Omdat het hele omgevingsplan openstaat voor beroep bij de rechter, kan tegen deze regels beroep worden ingesteld, waar dat voorheen meestal niet kon omdat er sprake was van algemeen verbindende voorschriften. Afhankelijk van de wijze waarop gemeenten de nieuwe mogelijkheden hanteren, kan dat in bepaalde gevallen leiden tot geschillen die aan de Afdeling bestuursrechtspraak worden voorgelegd. Ook kunnen burgers omgevingsvergunningen aanvragen voor het afwijken van zulke regels, waarvan een deel voorgelegd zal worden aan de bestuursrechter.
Los van het openstellen van het hele omgevingsplan voor beroep wijzen de Afdeling bestuursrechtspraak en de Raad voor de rechtspraak beide ook in algemene zin op de verruiming van de mogelijkheden voor maatwerk en de vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte. Zij schatten in dat de werklast van de rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak hierdoor zal toenemen. De regering verwacht echter geen significant effect op de werklast van de rechterlijke macht. Zo wordt de mogelijkheid voor maatwerk weliswaar generiek geboden, maar in de meeste gevallen zullen de algemene rijksregels volstaan. Wel voorstelbaar is dat de zwaarte en de ingewikkeldheid van een zaak waarin maatwerk of bestuurlijke afwegingsruimte een rol spelen zal toenemen. De Raad voor de rechtspraak wijst daar voor maatwerkvoorschriften in concrete gevallen bijvoorbeeld op. Onderstaand wordt zowel voor maatwerk als voor bestuurlijke afwegingsruimte aangegeven waarom de regering inschat dat er geen significante effecten te verwachten zijn voor de rechtspraak.
• Maatwerk
De verruiming van de mogelijkheden voor maatwerk zou er in theorie toe kunnen leiden dat meer verzoeken om maatwerkvoorschriften gedaan zullen worden, zowel door initiatiefnemers (verruiming) als andere belanghebbenden (aanscherping). In het merendeel van de gevallen zullen de algemene rijksregels echter voldoen en zullen er geen maatwerkvoorschriften gesteld worden. Bovendien gaat de voorkeur uit naar de inzet van het nieuwe instrument maatwerkregels, waarmee bestuursorganen proactief aangeven dat maatwerk nodig is in verband met bijzondere gevoeligheid of kwetsbaarheid van een locatie. De gebiedsgerichte inzet van maatwerk via maatwerkregels beperkt de noodzaak tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Het stellen van een maatwerkvoorschrift zal — ondanks de verbreding — dan ook een uitzondering blijven en net als voorheen zullen naar verwachting weinig maatwerkvoorschriften aan de bestuursrechter worden voorgelegd.
• Bestuurlijke afwegingsruimte
Op een aantal punten is de bestuurlijke afwegingsruimte voor bestuursorganen bij het toepassen van instructieregels vergroot. Bestuursorganen zullen binnen de ontstane afwegingsruimte een afweging moeten maken, die door de bestuursrechter getoetst kan worden. De bestuursrechter bepaalt of het bestuursorgaan een besluit in redelijkheid, gelet op de daarbij betrokken belangen, had mogen nemen. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan dat de algemene eisen van behoorlijk bestuur, waaronder motiveringseisen, zorgvuldigheid en de proportionaliteit, daarbij een belangrijke rol spelen. Ook onder het oude recht moest in verreweg de meeste gevallen al een afweging gemaakt worden. Verruiming van de afwegingsruimte leidt naar de inschatting van de regering dan ook niet tot een grotere werklast. Daarom wordt geen significant effect verwacht van het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte op de werklast van de rechterlijke macht.
Wijzigingen die kunnen leiden tot beperking van de werklast
Zoals toegelicht in de eerdere hoofdstukken van deze toelichting dragen diverse wijzigingen bij aan één van de verbeterdoelen van de stelselherziening, het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Dit is niet alleen van belang voor burgers, bedrijven en overheden, maar ook voor rechters, die immers onder het voormalige recht ook geconfronteerd werden met een onoverzichtelijk geheel van wetgeving. Rechters zullen bij het uitoefenen van hun rechtsprekende taak profiteren van het bijeenbrengen van de regels in vier besluiten, het aanpakken van onduidelijke, schurende, tegenstrijdige of onrealistische regels, het uniformeren van procedures en begrippen, het harmoniseren van de redactie van de regels, het beperken van de lijsten met uitzonderingsgevallen en het verduidelijken van de status van niet-wettelijke documenten die bestuursorganen toepassen bij hun oordeelsvorming.
De werklast voor de rechterlijke macht is onder andere afhankelijk van de kwaliteit van de besluitvorming door bestuursorganen. Het nieuwe stelsel draagt bij aan die kwaliteit. Als bestuursorganen beter voorbereide besluiten nemen, vermindert dat de werklast voor de rechterlijke macht. Van groot belang daarbij is dat de wet meer samenhang in beleid en regelgeving afdwingt. Ook de regelgeving in dit besluit en de andere AMvB's onder de wet heeft een gunstige invloed hierop. Zo zullen rechters minder vaak procedurefouten hoeven te beoordelen omdat er minder procedurele eisen worden gesteld. De Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving bevatten ten opzichte van de Awb zo min mogelijk aanvullende voorbereidings-, afstemmings- en motiveringseisen. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst er wel op dat de te beschermen belangen dan nog wel over de band van de algemene zorgvuldigheids- en motiveringseisen aan de orde kunnen komen. Dat is op zich juist. In de AMvB's is nauwer aangesloten op de EU-regelgeving en de daarin gangbare begrippen, wat de kans verkleint dat rechters zullen oordelen dat er een implementatiegebrek is en zij direct moeten toetsen aan een EU-richtlijn.
Eén van de belangrijkste wijzigingen ter uitvoering van het verbeterdoel om de besluitvorming te versnellen en verbeteren is de verruiming van de inzet van de reguliere procedure in plaats van de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure voor omgevingsvergunningen. Dit betekent dat in meer gevallen bezwaar kan worden gemaakt. De reguliere procedure biedt naar het oordeel van de regering goede condities voor de inhoudelijke behandeling van besluiten: hoor en wederhoor en een heroverweging. Dat maakt dat er na het doorlopen van de reguliere procedure gemiddeld gesproken deugdelijk voorbereide besluiten zullen worden voorgelegd aan de bestuursrechter. De regering schat in dat dit een gunstig effect heeft op de werklast voor de rechter. In de bezwaarfase is een hoorzitting voorgeschreven, zodat tussen bezwaarmakers, het bestuursorgaan en andere partijen in het geding een mondelinge gedachtewisseling kan plaatsvinden. Ook laten bestuursorganen zich over het algemeen adviseren door een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie en niet alleen door de eigen ambtenaren. De regering onderschrijft dat het vaker toepassen van de reguliere procedure wel zou kunnen leiden tot een toename van het aantal verzoeken om een voorlopige voorziening tijdens de bezwaarfase. De Afdeling bestuursrechtspraak en de Raad voor de rechtspraak wijzen daar beide op.
De wet en het Omgevingsbesluit borgen dat in een vroeg stadium van het besluitvormingstraject van een omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, projectbesluit of omgevingsvergunning participatie wordt gestimuleerd. Participatie draagt bij aan beter gedragen besluiten en minder gerechtelijke procedures.
De eerder onder het kopje ‘Wijzigingen die kunnen leiden tot vergroting van de werklast’ beschreven nieuwe maatwerkmogelijkheden in het omgevingsplan kunnen overigens ook bijdragen aan het voorkomen van geschillen. Zo zouden maatwerkregels in het omgevingsplan voor een locatie waar een milieubelastende activiteit is toegestaan juist kunnen waarborgen dat een specifiek belang is veiliggesteld. Dan kan het voorkomen dat omwonenden in beroep gaan tegen het omgevingsplan. Onder het voormalige recht was beroep tegen die bestemming in het bestemmingsplan in een dergelijk geval de gebruikelijke weg.
Wijzigingen zonder substantieel effect voor de werklast
De Raad voor de rechtspraak wijst op de verschuiving van vergunningen naar algemene regels. De Raad vreest dat dit naar verwachting tot meer handhavingsprocedures leidt. De Omgevingswet maakt voor enkele activiteiten een verschuiving van vergunningen naar algemene regels mogelijk. Bij bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten heeft in het recente verleden al zo'n verschuiving plaatsgevonden. De verschuiving naar algemene regels betreft nu vooral kleinschalige lozingsactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten. Dergelijke activiteiten leidden in het verleden al niet gauw tot een gang naar de rechter en de verschuiving zal dan ook weinig betekenen voor de werklast.
De Raad voor de rechtspraak vraagt aandacht voor het afschaffen van het gestandaardiseerd overgangsrecht. Er wordt gevreesd voor bewerkelijker zaken omdat telkens beoordeeld moet worden wat het lokale overgangsrecht is. De regering deelt deze vrees niet. Met het afschaffen van het gestandaardiseerde overgangsrecht wordt het juist mogelijk om het overgangsrecht beter toe te snijden op het specifieke geval. Ingewikkelde rechtspraak omdat het gestandaardiseerde overgangsrecht niet goed past, wordt hiermee juist voorkomen. De regering verwacht dan ook geen substantieel effect voor de werklast.
Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft de AMvB's getoetst op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid. De ILT concludeert dat de opzet en structuur van de besluiten bijdraagt aan de toegankelijkheid en transparantie van het gehele normenkader. Ook worden de doelen van vereenvoudiging van de regelgeving en het aanbrengen van meer samenhang tussen regelgeving volgens het ILT voor een belangrijk deel bereikt. Naast deze algemene conclusies heeft de ILT op enkele terreinen specifieke opmerkingen over de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid gemaakt, onder andere voor toezicht eigen werken Rijkswaterstaat.
De regering heeft de opmerkingen van de ILT verwerkt. Deze opmerkingen betreffen onder andere de aspecten bij de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voor eigen werken van Rijkswaterstaat in het Besluit activiteiten leefomgeving, enkele bepalingen over omgevingsveiligheid in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de relatie van het Besluit bouwwerken leefomgeving met de EU-verordening bouwproducten. De verwerking heeft op diverse plaatsen geleid tot aanpassing van de tekst van de AMvB's en van de bijbehorende toelichting. Hierop wordt in de toelichting over de onderwerpen die het betreft nader ingegaan.