4.4.2 Van Consumentenautoriteit naar ACM

De Consumentenautoriteit is, net als OPTA en de NMa, per 1 april 2013 opgegaan in de ACM. Het doel van de oprichting van de ACM is de vergroting van de effectiviteit en de efficiëntie van het markttoezicht in Nederland. De instelling van de ACM beoogt geen (grote) verandering in de bevoegdheden en procedures aan te brengen.1 Per 1 augustus 2014 is de Stroomlijningswet in werking getreden waardoor de bevoegdheden tussen de drie voormalige toezichthouders gelijk zijn getrokken.2

Met de oprichting van de ACM is een aantal wijzigingen doorgevoerd. Het boeteregime is geüniformeerd waardoor er een maximale boete is voor overtredingen van bestuursrechtelijk te handhaven bepalingen op het gebied van consumentenbescherming. Daarnaast is het mogelijk om aanvullende eisen te stellen aan de last onder dwangsom.

De Whc kende tot 1 augustus 2014 een duaal stelsel van handhaving door de ACM. Bij de opzet van het wetsvoorstel was aanvankelijk een strikt duaal stelsel voorzien.3 Civielrechtelijke bepalingen van het consumentenrecht zouden uitsluitend worden gehandhaafd met gebruikmaking van civielrechtelijke instrumenten (zie artikel 2.5 en 2.6 Whc (oud) en de nieuwe verzoekschriftprocedure ex artikel 3:305d BW). Deze bepalingen waren te vinden in de oude bijlage onder a. Schending van publiekrechtelijke bepalingen zou worden gehandhaafd met publiekrechtelijke instrumenten (artikel 2.9 en 2.23 Whc). De publiekrechtelijk te handhaven regelingen waren opgenomen in de oude lijst b. De ACM handhaafde tot 1 augustus 2014, als publiekrechtelijke toezichthouder, dan ook een deel van het consumentenrecht via het civiele recht (onderdeel a van de oude bijlage bij de Whc) en een ander deel via het bestuursrecht (onderdeel b van de oude bijlage bij de Whc). Het doel hiervan was dat de bestuursrechter civielrechtelijke begrippen niet zou hoeven toe te passen en uit te leggen.4 Toch is bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer besloten om een aantal civielrechtelijke bepalingen bestuursrechtelijk te handhaven.5 Dit gold alleen voor civielrechtelijke bepalingen waarvan overtreding eenvoudig is vast te stellen. Een voorbeeld was de overtreding van de zogenoemde ‘zwarte’ bedingen uit artikel 6:236 BW. Zo’n overtreding wordt door de ACM beboet met een bestuurlijke boete en kan ook aangepakt worden met een last onder dwangsom. De bedingen op de ‘grijze’ lijst dienen via de civielrechtelijke verzoekschriftprocedure te worden aangepakt. Een uitzondering hierop geldt voor de artikelen 6:193a tot en met 6:193j BW.

Een reden voor de instelling van het duale stelsel was dat het niet tot de expertise van een publiekrechtelijke handhaver behoort om uitleg te geven aan open normen in het consumentenrecht. Het uitleggen van open normen is voorbehouden aan de civiele rechter. Een andere reden was om verschillen in uitleg van hetzelfde artikel tussen de bestuursrechter en civiele rechter te voorkomen. Verschillen zouden kunnen ontstaan als ook de bestuursrechter in een handhavingstraject civielrechtelijke open normen zou uitleggen.6 De bestuursrechter kan niet verder gaan dan de vraag of de toezichthouder in redelijkheid tot zijn besluit is gekomen. Toch is bij de invoering van het duale stelsel gekozen voor het bestuursrechtelijk handhaven van de Wet oneerlijke handelspraktijken, hoewel open normen in deze wet zijn opgenomen. De redenen hiervoor waren dat: bestuursrechtelijke handhaving efficiënter is dan het tweeledige beste van zowel civielrechtelijke als bestuursrechtelijke handhaving, de discrepantie tussen de handhaving van open en gesloten normen verdwijnt en punitieve sancties ontbreken bij overtreding van open normen uit deze richtlijn.7

Tijdens de evaluatie van de Whc in 2010 is naar voren gekomen dat het duale stelsel beter afgeschaft kon worden, om tot louter bestuursrechtelijke handhaving over te gaan. In de evaluatie zijn hier vijf redenen voor gegeven: gesloten normen vragen ook interpretatie, het duale stelsel draagt niet bij aan de doelmatigheid van de Consumentenautoriteit, ondernemingen ervaren een ongelijke behandeling aangezien de bestuursrechtelijke handhaving als ingrijpender wordt ervaren, de bestuursrechtelijke weg heeft een hoger punitief karakter en er is geen verschil in uitleg van het consumentenrecht door de civiele rechter en de bestuursrechter of de Consumentenautoriteit.8

Binnen het bestuursrechtelijke traject zouden voldoende waarborgen zijn ingebouwd om open normen op gedegen wijze uit te leggen.9 Problemen hoeven zich dan ook niet voor te doen, aldus de Minister.

Gezien het marginale gebruik van de privaatrechtelijke weg is de afschaffing van de handhaving via deze weg te begrijpen. De stelling dat er voldoende waarborgen zijn in het bestuursrechtelijke traject staat in het onderhavige hoofdstuk ter discussie.