HvJ EU, 19-11-2024, nr. C-814/21

Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten [arrest van 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), C-59/18 en C-182/18, EU:C:2022:567, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In de eerste plaats hebben volgens de formulering van artikel 22 VWEU Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van laatstgenoemde lidstaat, en worden deze rechten volgens dat artikel uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.

De bewoordingen van artikel 22 VWEU bevatten geen verwijzing naar de voorwaarden inzake het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij.

Daarentegen volgt uit die bewoordingen om te beginnen dat het actief en passief kiesrecht dat wordt verleend aan Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat.

Voorts volgt daaruit dat deze Unieburgers dit recht genieten ‘onder dezelfde voorwaarden’ als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven. Door te verwijzen naar de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht die gelden voor de onderdanen van de lidstaat van verblijf van een dergelijke Unieburger, verbiedt artikel 22 VWEU deze lidstaat om de uitoefening van dit recht door die Unieburger afhankelijk te stellen van andere voorwaarden dan die welke gelden voor zijn eigen onderdanen.

Deze bepaling bevat dus een specifiek verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat van toepassing is op de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk, C-145/04, EU:C:2006:543, punt 66; 12 september 2006, Eman en Sevinger, C-300/04, EU:C:2006:545, punt 53, en 6 oktober 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, punt 42) en is bijgevolg van toepassing op elke nationale maatregel die een verschil in behandeling teweegbrengt dat afbreuk kan doen aan de daadwerkelijke uitoefening van die rechten.

Bovendien moet worden opgemerkt dat dit discriminatieverbod slechts de specifieke uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de grondbeginselen van het Unierecht [zie naar analogie arrest van 20 februari 2024, X (Geen motivering van de beëindiging), C-715/20, EU:C:2024:139, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Overeenkomstig vaste rechtspraak kan artikel 18, eerste alinea, VWEU slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht wel geldt maar waarvoor het VWEU niet voorziet in een bijzonder discriminatieverbod (arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, punt 65).

De Tsjechische Republiek kan dus niet op goede gronden ter ondersteuning van de Republiek Polen stellen dat de in het verzoekschrift van de Commissie bedoelde nationale wettelijke regeling onder artikel 18, eerste alinea, VWEU valt en niet onder artikel 22 VWEU.

Ten slotte blijkt uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU dat het actief en passief kiesrecht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.

In dit verband stellen de richtlijnen 93/109 en 94/80, die zijn vastgesteld op de grondslag van artikel 8 B EG, thans artikel 22 VWEU, de nadere regelingen vast voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij respectievelijk de verkiezingen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen.

Deze richtlijnen, die, zoals blijkt uit de vijfde overweging van richtlijn 93/109 en de vierde overweging van richtlijn 94/80, geen uitputtende harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten tot stand brengen, bevatten inderdaad geen bepalingen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten lid kunnen worden van een politieke partij.

De werkingssfeer van deze richtlijnen kan echter zelfs niet impliciet de omvang van de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende rechten en verplichtingen beperken. Wat dat betreft moet namelijk worden opgemerkt dat het in deze bepaling opgenomen bijzondere verbod van discriminatie op grond van nationaliteit daarin algemeen is geformuleerd en dat volgens de bewoordingen van artikel 22 VWEU enkel de uitoefening van het daarin neergelegde actief en passief kiesrecht onderworpen is aan de door de Raad vastgestelde nadere regelingen. Deze nadere regelingen kunnen weliswaar ‘voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat’, maar zij mogen buiten dit bijzondere geval niet tot gevolg hebben dat op algemene wijze afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van die rechten.

Bij gebreke van specifieke bepalingen betreffende de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, aldaar lid kunnen worden van politieke partijen, zijn de lidstaten in dit verband weliswaar bevoegd om deze voorwaarden vast te stellen, maar bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten wel de verplichtingen nakomen die voor hen uit het Unierecht voortvloeien [zie naar analogie arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon ‘Pancharevo’, C-490/20, EU:C:2021:1008, punt 38; 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C-204/21, EU:C:2023:442, punt 63, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C-689/21, EU:C:2023:626, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Aldus kan een lidstaat die zich houdt aan de nadere regelingen van die richtlijnen, een Unieburger die in die lidstaat verblijft zonder de nationaliteit ervan te bezitten, buiten de door deze richtlijnen geregelde gebieden niet onderwerpen aan nationale bepalingen die een verschil in behandeling invoeren bij de uitoefening van rechten die bij artikel 22 VWEU aan deze Unieburger worden verleend, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de nuttige werking van het in dat artikel neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (zie naar analogie, met betrekking tot artikel 21, lid 1, VWEU, arresten van 12 maart 2014, O. en B., C-456/12, EU:C:2014:135, punt 54, en 27 juni 2018, Altiner en Ravn, C-230/17, EU:C:2018:497, punt 26).

Bijgevolg laat noch het feit dat in de richtlijnen 93/109 en 94/80 geen bepalingen zijn opgenomen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten lid kunnen worden van politieke partijen in die lidstaat, noch het in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel dat elke bevoegdheid die in de Verdragen niet aan de Unie is toegedeeld, aan de lidstaten toekomt, de gevolgtrekking toe dat de vaststelling van de voorwaarden voor het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij of een politieke beweging buiten de werkingssfeer van artikel 22 VWEU valt.

Wat in de tweede plaats de context van artikel 22 VWEU betreft, moet zowel worden verwezen naar de andere bepalingen van het VWEU als naar de bepalingen van gelijke rang in met name het VEU en het Handvest.

In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 22 VWEU deel uitmaakt van het tweede deel van het VWEU, dat de bepalingen betreffende non-discriminatie en het burgerschap van de Unie bevat.

Artikel 20, lid 1, VWEU verleent aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van Unieburger, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn [arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, punt 31; 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C-118/20, EU:C:2022:34, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, punt 49].

Artikel 22 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 2, VWEU, koppelt het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement aan de status van Unieburger (zie in die zin arresten van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C-673/20, EU:C:2022:449, punten 49–51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 april 2024, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C-716/22, EU:C:2024:339, punten 40 en 41).

Voorts verleent het burgerschap van de Unie overeenkomstig artikel 20, lid 2, en artikel 21 VWEU iedere Unieburger, binnen de beperkingen van het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut National de la Statistique et des Études Économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, punt 50).

Er bestaat dus een verband tussen enerzijds het recht op vrij verkeer en verblijf van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten en anderzijds hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Zoals de advocaat-generaal in de punten 94 en 95 van zijn conclusie heeft opgemerkt, werd dat verband gelegd toen dit actief en passief kiesrecht in het Verdrag van Maastricht werd verankerd, door dit recht te koppelen aan het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.

Ten tweede is de werking van de Unie volgens artikel 10, lid 1, VEU gegrond op de representatieve democratie, die concreet vorm geeft aan de democratie als waarde. De democratie is volgens artikel 2 VEU een van de waarden waarop de Unie berust (zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 64, en 19 december 2019, Junqueras Vies, C-502/19, EU:C:2019:1115, punt 63).

Artikel 10, leden 2 en 3, VEU erkent het recht van Unieburgers om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie.

Zoals de advocaat-generaal in punt 101 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, komt in artikel 10 VEU met betrekking tot de verkiezingen voor het Europees Parlement duidelijk het verband tot uiting tussen het beginsel van representatieve democratie binnen de Unie en het aan het burgerschap van de Unie verbonden actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zoals dat wordt gewaarborgd in artikel 22, lid 2, VWEU.

Ten derde is in artikel 12, lid 1, van het Handvest het recht van eenieder op vrijheid van vereniging op alle niveaus vastgelegd, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied.

Dit recht komt overeen met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 11, lid 1, EVRM en heeft daarom overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte als laatstgenoemd recht [zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C-78/18, EU:C:2020:476, punt 111], hetgeen niet verhindert dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt [arrest van 22 juni 2023, K.B. en F.S. (Ambtshalve vaststelling in strafzaken), C-660/21, EU:C:2023:498, punt 41].

In dit verband volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat het recht op vrijheid van vereniging een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving is, omdat het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven (zie in die zin EHRM, 17 februari 2004, Gorzelik e.a. tegen Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, §§ 88, 90 en 92).

De cruciale rol van politieke partijen bij de uitdrukking van de wil van Unieburgers wordt, met betrekking tot politieke partijen op Europees niveau, erkend in artikel 10, lid 4, VEU en artikel 12, lid 2, van het Handvest.

Politieke partijen, die als een van hun taken hebben om kandidaten voor te dragen voor verkiezingen (zie naar analogie EHRM, 8 juli 2008, Georgische Arbeidspartij tegen Georgië, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), vervullen aldus een essentiële functie in het stelsel van representatieve democratie, waarop de werking van de Unie overeenkomstig artikel 10, lid 1, VEU is gegrond.

Hieruit volgt dat het lidmaatschap van een politieke partij wezenlijk bijdraagt tot de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht, zoals dit bij artikel 22 VWEU is verleend.

In de derde plaats wordt, wat de doelstelling van artikel 22 VWEU betreft, met dit artikel ten eerste beoogd aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, het recht toe te kennen om aan het democratische verkiezingsproces van die lidstaat deel te nemen. Zoals in punt 93 van het onderhavige arrest is opgemerkt, strekt dit recht zich uit tot de deelname aan dit proces door middel van het actief en passief kiesrecht op Europees en lokaal niveau.

Ten tweede strekt dit artikel ertoe de gelijke behandeling van Unieburgers te waarborgen, hetgeen impliceert dat er ten behoeve van een doeltreffende uitoefening van het passief kiesrecht van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, gelijke toegang moet worden verleend tot de in de nationale rechtsorde aanwezige middelen waarover de onderdanen van die lidstaat ter uitoefening van dit recht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beschikken.

Ten derde volgt uit het in punt 111 van het onderhavige arrest genoemde verband tussen enerzijds de vrijheid van verkeer en verblijf en anderzijds het actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen, dat dit laatste recht met name beoogt de geleidelijke integratie van de betrokken Unieburger in de samenleving van de gastlidstaat te bevorderen [arresten van 14 november 2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, punt 56, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C-118/20, EU:C:2022:34, punt 42].

Zoals de advocaat-generaal in de punten 101 en 102 van zijn conclusie heeft benadrukt, is het dus de bedoeling van artikel 22 VWEU om te waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, als logisch uitvloeisel van hun integratie in de samenleving van de gastlidstaat, ook vertegenwoordigd worden.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het op grond van artikel 22 VWEU, uitgelegd in het licht van de artikelen 20 en 21 VWEU, artikel 10 VEU en artikel 12 van het Handvest, vereist is dat aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, met het oog op de doeltreffende uitoefening van hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, gelijke toegang wordt verleend tot de middelen waarover de onderdanen van die lidstaat voor de daadwerkelijke uitoefening van die rechten beschikken.

Zoals blijkt uit punt 89 van het onderhavige arrest, is er in de Poolse wetgeving sprake van een verschil in behandeling op grond van nationaliteit op het gebied van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij.

De Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, is echter subsidiair van mening dat dit verschil in behandeling niet in strijd is met artikel 22 VWEU, aangezien ten eerste volgens het Poolse recht aan Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten alle kandidaatstellingsvarianten ter beschikking staan, waaronder ook de kandidatuur op een door een politieke partij of een coalitie van politieke partijen voorgestelde lijst, want de inschrijving op een dergelijke lijst is niet afhankelijk van het lidmaatschap van die persoon van een partij.

Ten tweede heeft de Commissie niet aangetoond dat het verbod voor dergelijke Unieburgers om lid te worden van een politieke partij de uitoefening van hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beperkt.

In dit verband is het van belang erop te wijzen dat het, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof volgt, aan de Commissie staat om de door haar gestelde niet-nakoming aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij op een of ander vermoeden kan baseren [arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C-78/18, EU:C:2020:476, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, kan het bestaan van die niet-nakoming evenwel worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel [arresten van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C-78/18, EU:C:2020:476, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers), C-821/19, EU:C:2021:930, punt 106].

In casu is de niet-nakoming die de Commissie de Republiek Polen verwijt, het gevolg van de vaststelling van een wettelijke maatregel, met name artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen, waarvan deze lidstaat noch het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen in het inleidend verzoekschrift juridisch worden geanalyseerd.

Bijgevolg moet de gegrondheid van deze analyse worden onderzocht door na te gaan of het bij artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen ingevoerde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, in strijd met artikel 22 VWEU geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht daadwerkelijk uit te oefenen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens artikel 84, lid 1, van de kieswet het recht om kandidaten voor een verkiezing voor te dragen, toekomt aan de verkiezingscomités, die op basis van het exclusiviteitsbeginsel de verkiezingscampagne namens deze kandidaten voeren. Uit artikel 84, leden 2 en 4, van die wet blijkt dat de verkiezingscomités bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Polen bestaan uit politieke partijen, coalities van politieke partijen en kiezers, en dat de verkiezingscomités bij de verkiezingen voor vertegenwoordigende organen van lokale en regionale overheden en bij burgemeestersverkiezingen daarnaast ook nog bestaan uit maatschappelijke organisaties.

Zoals de Republiek Polen betoogt, kan een onafhankelijke, niet tot een politieke partij behorende kandidaat, in principe dus door een verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie van politieke partijen worden voorgedragen.

Evenwel is het ten eerste, zonder overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen lid te zijn van een politieke partij, voor een Unieburger die in Polen verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten in beginsel uitgesloten dat hij deelneemt aan de besluitvorming van die partij over zijn voordracht door het verkiezingscomité of is die deelname op zijn minst begrensd. Het betoog van de Republiek Polen dat het gerechtvaardigd is Unieburgers te verbieden lid te worden van een politieke partij omdat het noodzakelijk is uit te sluiten dat dergelijke Unieburgers invloed krijgen op met name de interne organen van een politieke partij die beslissen over haar handelingen, getuigt er juist van dat het lidmaatschap van een politieke partij belangrijk is om deel te kunnen nemen aan de beslissingen van die partij.

Voor potentiële kandidaten die de politieke ideeën van een politieke partij delen, maakt het verbod om lid te worden van deze partij hun voordracht door een verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie van politieke partijen weliswaar niet onmogelijk, maar toch op zijn minst ingewikkeld, aangezien het in beginsel de leden van een politieke partij zijn die kiezen welke kandidaten worden voorgedragen en beslissen over de door hen op hun lijsten in te nemen plaats, die van invloed kan zijn op hun kansen om te worden gekozen.

Deze omstandigheid plaatst Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, op het gebied van de mogelijkheid om zich op de lijst van een politieke partij kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, in een positie die minder gunstig is dan die van Poolse onderdanen die lid zijn van een politieke partij.

Ten tweede blijkt uit het feit dat Poolse onderdanen de keuze hebben om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of als zelfstandige kandidaat, terwijl Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, slechts over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken, dat deze Unieburgers hun passief kiesrecht bij die verkiezingen niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Poolse onderdanen, zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie heeft uiteengezet.

Het in artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen vastgelegde verschil in behandeling leidt er dus toe dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Republiek Polen dat om te beginnen het lidmaatschap van een politieke partij niet van invloed is op de kansen van de kandidaten om te worden verkozen, aangezien die kansen in werkelijkheid afhangen van hun activiteiten en hun persoonlijkheid, en voorts Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, zich op de lijsten van andere verkiezingscomités dan die van politieke partijen kandidaat kunnen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement.

Ten eerste hebben de politieke partijen immers, zoals in de punten 117 tot en met 119 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, een cruciale rol in het kiesstelsel en bijgevolg in de goede werking van het Europese democratische stelsel. De Republiek Polen erkent zelf deze rol bij de nationale verkiezingen door aan te voeren dat de oprichting en het functioneren van politieke partijen hoofdzakelijk bedoeld zijn om de toegang van hun leden tot de macht in de betrokken lidstaat te bevorderen. Deze vaststelling geldt echter ook voor gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.

Hoewel niet mag worden onderschat hoe groot de invloed van de persoonlijkheid van de kandidaten en hun activiteiten op de kiezers is, hebben kandidaten dus meer kans om gekozen te worden dankzij hun lidmaatschap van een politieke partij, waarvan per definitie de inzet voor een gunstig verkiezingsresultaat voor de eigen kandidaten kan worden verwacht en de organisatiestructuren en de personele, administratieve en financiële middelen aan dat doel zijn gewijd. Bovendien blijkt uit de door de Republiek Polen overgelegde onderzoeksrapporten dat het lidmaatschap van een politieke partij een van de criteria is waarop kiezers hun keuze baseren.

Aangaande ten tweede de mogelijkheid voor Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, om zich op een andere manier voor die verkiezingen kandidaat te stellen dan op een door het verkiezingscomité van een politieke partij ingediende lijst, namelijk via de voordracht door een verkiezingscomité van kiezers of van een organisatie (dit laatste alleen bij de verkiezingen voor de vertegenwoordigende organen van lokale of regionale overheden en bij burgemeestersverkiezingen), moet worden opgemerkt dat het feit dat deze Unieburgers worden aangemoedigd om gebruik te maken van andere wegen dan die van plaatsing op een door een politieke partij ingediende lijst, kan leiden tot polarisatie tussen de lijsten met nationale en niet-nationale kandidaten, versplintering van het politieke discours en marginalisering van deze kandidaten, hetgeen in strijd zou zijn met de integratiedoelstelling van artikel 22 VWEU.

Wat ten derde het argument van de Republiek Polen betreft dat het Poolse recht voorziet in mechanismen om te voorkomen dat de omstandigheden voor verkiezingscomités van politieke partijen en coalities van politieke partijen gunstiger zijn dan voor andere soorten verkiezingscomités, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de verkiezingscomités krachtens artikel 126 van de kieswet de voor de verkiezingen gemaakte kosten uit eigen middelen betalen.

In dit verband bepaalt artikel 132, lid 1, van die wet dat de financiële middelen van het verkiezingscomité van een politieke partij uitsluitend afkomstig mogen zijn van de verkiezingskas van die partij, die is gevormd overeenkomstig de bepalingen van de wet inzake politieke partijen. Volgens de artikelen 24 en 28 van deze wet bestaan de middelen van een politieke partij uit de contributies van leden, de opbrengst van schenkingen, erfenissen en legaten, inkomsten uit onroerend goed, toelagen en subsidies waarin de wet voorziet, inkomsten uit, onder meer, bankrente, het verhandelen van obligaties of de vervreemding van activa, en indien zij bij de verkiezingen voor de Sejm een bepaald aantal stemmen verkrijgen, uit een toelage tijdens de zittingsperiode. Overeenkomstig artikel 36, lid 1, van de wet inzake politieke partijen kan de verkiezingskas van de politieke partij bestaan uit betalingen van de partij, alsmede giften, erfenissen en legaten.

De financieringsbronnen van een verkiezingscomité van kiezers of organisaties zijn daarentegen krachtens artikel 132, lid 3, van dat wetboek beperkt tot bijdragen van Poolse burgers met vaste verblijfplaats in Polen, en bankleningen die uitsluitend voor verkiezingsdoeleinden zijn aangegaan.

Ook al voorzien de toepasselijke nationale bepalingen in uitgavenplafonds die alle verkiezingscomités niet mogen overschrijden, dit neemt derhalve niet weg dat de politieke partijen over meer en dus in beginsel grotere financieringsbronnen beschikken om hun verkiezingscampagne te financieren.

Vervolgens bepaalt artikel 133 van deze wet dat het verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie, het verkiezingscomité van kiezers en het verkiezingscomité van een organisatie tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruik mag maken van de gebouwen van de politieke partij, de gebouwen van een lid van het verkiezingscomité en de gebouwen van die organisatie, evenals van de kantooruitrusting van deze organen. De omstandigheid dat politieke partijen over tal van financieringsbronnen beschikken, zoals blijkt uit punt 145 van het onderhavige arrest, met name voor de aankoop of de huur van hun gebouwen en kantooruitrusting, betekent logischerwijs dat verkiezingscomités van politieke partijen in vergelijking met andere soorten verkiezingscomités in beginsel over meer gebouwen en kantooruitrusting beschikken om hun verkiezingscampagne te ondersteunen.

Ten slotte beschikken de verkiezingscomités van politieke partijen of coalities van politieke partijen om dezelfde redenen in beginsel over meer middelen die moeten worden besteed aan kosten voor andere politieke communicatie dan die bedoeld in artikel 117, lid 1, van de kieswet, betreffende de mogelijkheid om verkiezingsprogramma's gratis te presenteren op openbare radio- en televisiezenders waarvoor de omroepen moeten betalen, en met name betreffende reclame op sociale media.

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het in artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen ingestelde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen en dus in beginsel een door artikel 22 VWEU verboden verschil in behandeling vormt.

Voorts moeten nog de argumenten worden onderzocht waarmee de Republiek Polen aanvoert dat de uitlegging van artikel 22 VWEU volgens welke de lidstaten ervoor moeten zorgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij niet de nationaliteit bezitten, aldaar lid kunnen worden van een politieke partij teneinde te waarborgen dat het in dat artikel neergelegde beginsel van non-discriminatie wordt geëerbiedigd bij de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, in strijd is met artikel 4, lid 2, VEU, waarin is bepaald dat de Unie de nationale identiteit van de lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, eerbiedigt.

De Republiek Polen voert aan dat een lidstaat niet verplicht kan zijn om dergelijke Unieburgers toe te staan permanent en onbeperkt deel te nemen aan het politieke leven van de lidstaat waar zij verblijven en door middel van het systeem van politieke partijen invloed uit te oefenen op de uitslag van de nationale parlements- en presidentsverkiezingen, hetgeen het geval zou zijn indien die burgers het recht hadden om lid te worden van een politieke partij.

In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de organisatie van het nationale politieke leven, waaraan de politieke partijen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU.

Aangezien het actief en passief kiesrecht dat in artikel 22 VWEU wordt toegekend aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, alleen betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, heeft dat artikel ten tweede niet tot gevolg dat deze lidstaat aan deze burgers het actief en passief kiesrecht bij nationale verkiezingen moet verlenen, en evenmin dat het deze lidstaat verbiedt om bijzondere regels vast te stellen voor de besluitvorming binnen een politieke partij over de kandidaatstelling voor nationale verkiezingen waardoor het zou worden uitgesloten dat leden van de partij die geen onderdaan van die staat zijn, aan een dergelijke besluitvorming deelnemen.

Ten derde moet bij de lezing van artikel 4, lid 2, VEU rekening worden gehouden met bepalingen van dezelfde rang, met name de artikelen 2 en 10 VEU, en kan deze bepaling er niet toe leiden dat de lidstaten de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten niet hoeven na te leven [zie in die zin arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C-204/21, EU:C:2023:442, punt 72].

In dit verband zij eraan herinnerd dat het democratiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling waarden vormen waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU berust (zie in die zin arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C-650/18, EU:C:2021:426, punt 94).

Artikel 2 VEU verwoordt niet gewoon een politieke koers of intentie, maar bevat waarden die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en geconcretiseerd zijn in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C-156/21, EU:C:2022:97, punt 232, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C-157/21, EU:C:2022:98, punt 264).

Bovendien is, zoals volgt uit punt 112 van het onderhavige arrest, de werking van de Unie volgens de bewoordingen van artikel 10, lid 1, VEU gegrond op het beginsel van de representatieve democratie, dat een concrete uitwerking vormt van de democratie als een in artikel 2 VEU genoemde waarde (arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies, C-502/19, EU:C:2019:1115, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, te waarborgen dat zij het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, concretiseert artikel 22 VWEU de beginselen van democratie en, zoals in punt 96 van het onderhavige arrest is opgemerkt, van gelijke behandeling van Unieburgers, welke beginselen behoren tot de gemeenschappelijke identiteit en waarden van de Unie, die de lidstaten onderschrijven en waarvan zij de eerbiediging op hun grondgebied moeten waarborgen.

Bijgevolg mag het feit dat dergelijke Unieburgers in hun lidstaat van vestiging lid kunnen worden van een politieke partij, teneinde de beginselen van democratie en gelijke behandeling ten volle toe te passen, niet worden beschouwd als een ondermijning van de nationale identiteit van die lidstaat.

Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit hebben maar wel in Polen verblijven het recht te ontzeggen lid te zijn van een politieke partij, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.