HvJ EU, 29-06-2010, nr. C-139/07 P

De Commissie van de Europese Gemeenschappen vordert vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 14 december 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T-237/02, Jurispr. blz. II-5131; hierna: ‘bestreden arrest’), waarbij het Gerecht het besluit van de Commissie van 28 mei 2002 (hierna: ‘litigieus besluit’) heeft nietig verklaard, zover daarbij toegang is geweigerd tot documenten die de controleprocedures inzake de aan Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (hierna: ‘TGI’) verleende staatssteun betreffen.

Artikel 255 EG garandeert aan iedere burger van de Unie en aan iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die op grond van openbare of particuliere belangen door de Raad zijn vastgesteld.

Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) is vastgesteld op basis van artikel 255, lid 2, EG.

De punten 4, 6 en 11 van de considerans van deze verordening luiden als volgt:

Artikel 1 van verordening nr. 1049/2001, met het opschrift ‘Doel’, bepaalt sub a dat deze verordening ‘de bepaling [beoogt] van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: ‘de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd’.

Onder het opschrift ‘Toegangsgerechtigden en toepassingsgebied’ verleent artikel 2, lid 1, van deze verordening, aan iedere burger van de Unie en aan iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de instellingen, ‘volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald’. Artikel 2, lid 3, bepaalt dat deze verordening van toepassing is op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, ‘op alle werkterreinen van de Europese Unie’.

Volgens artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001 wordt voor de toepassing van deze verordening onder ‘document’ verstaan: ‘iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren’.

Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, met het opschrift ‘Uitzonderingen’, luidt:

Ingevolge artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, met het opschrift ‘Verzoeken’, moeten ‘verzoeken om toegang tot een document […] voldoende nauwkeurig [zijn] geformuleerd opdat de instelling het document kan identificeren’ en ‘[is] de verzoeker niet verplicht de redenen voor zijn verzoek te vermelden’. Artikel 6, lid 2, bepaalt dat wanneer ‘een verzoek niet nauwkeurig genoeg [is], […] de instelling de verzoeker om nadere precisering [vraagt] en […] hem hierbij behulpzaam [is]’. In artikel 6, lid 3, is bepaald dat ‘in geval van verzoeken om omvangrijke documenten of om een zeer groot aantal documenten, de betrokken instelling informeel met de aanvrager [kan] overleggen om een billijke oplossing te vinden’.

Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1) definieert voorts welke procedures van toepassing zijn wanneer de Commissie gebruikmaakt van haar bevoegdheid uit hoofde van artikel 88 EG om te beslissen over de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 20, ‘Rechten van de belanghebbenden’, van verordening nr. 659/1999 luidt als volgt:

Bij brief van 1 december 1998 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie verschillende maatregelen aangemeld met het oog op de financiële consolidatie van TGI, waaronder een gedeeltelijke kwijtschelding van de betaling en een banklening.

Op 4 april 2000 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG naar die kwijtschelding en die lening ingeleid, die is geregistreerd onder referentienummer C 19/2000.

Bij beschikking van 12 juni 2001, waarin zij haar beoordeling heeft beperkt tot de kwijtschelding van betaling, heeft de Commissie verklaard dat deze maatregel met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun vormde. TGI heeft deze beschikking aangevochten door op 28 augustus 2001 bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring in te stellen, dat is verworpen bij arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T-198/01, Jurispr. blz. II-2717), in hogere voorziening bevestigd bij arrest van het Hof van 11 januari 2007 (C-404/04 P).

Op 3 juli 2001 heeft de Commissie krachtens artikel 88, lid 2, EG een tweede formele onderzoeksprocedure ingeleid, met referentienummer C 44/2001, met name met betrekking tot de banklening.

Bij schrijven van 24 oktober 2001 heeft TGI haar opmerkingen in het kader van de nieuwe formele procedure ingediend en heeft zij de Commissie verzocht, ten eerste, haar toegang te verlenen tot een niet-vertrouwelijke versie van het dossier en, ten tweede, haar daarna opnieuw gelegenheid tot indiening van opmerkingen te geven. Dat verzoek is door de Commissie bij brief van 23 november 2001 afgewezen.

Bij brief van 1 maart 2002 heeft TGI krachtens verordening nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot alle documenten in de dossiers van de Commissie in alle haar betreffende steunzaken, en in het bijzonder de onder referentienummer C 44/2001 geregistreerde steunzaak, alsmede tot alle documenten in de dossiers van de Commissie betreffende de staatssteun ten gunste van de firma Schott Glas, met uitzondering van de zakengeheimen van andere ondernemingen.

Bij brief van 27 maart 2002 heeft de Commissie dit verzoek om toegang afgewezen, waarbij zij met name erop wees dat de verlangde documenten onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vielen. De Commissie heeft tevens gepreciseerd dat de documenten betreffende TGI deel uitmaken van de lopende formele onderzoeksprocedure met referentienummer C 44/2001.

Bij brief van 15 april 2002 aan de secretaris-generaal van de Commissie heeft TGI ten aanzien van die zelfde documenten een confirmatief verzoek om toegang overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 ingediend.

Bij het litigieuze besluit heeft de secretaris-generaal het verzoek om toegang afgewezen, en de weigering jegens TGI aldus bevestigd, omdat door openbaarmaking van die verschillende documenten de bescherming van het doel van de inspecties en onderzoeken zou kunnen worden ondermijnd, welke uitzondering op het recht van toegang uitdrukkelijk is geregeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

Dat besluit vermeldt voorts dat nu het verzoek van TGI impliceert dat haar toegang wordt verleend tot een document met een gedetailleerde beschrijving van een project van Schott Glas, dit een ernstige ondermijning van de commerciële belangen van deze vennootschap zou kunnen vormen, welk belang door een uitzondering op het recht van toegang in artikel 4, lid 2, van voornoemde verordening uitdrukkelijk wordt beschermd. Verder is in dat besluit gepreciseerd dat is onderzocht of de niet onder de uitzonderingen vallende gedeelten van de verlangde documenten openbaar zouden kunnen worden gemaakt, doch dat is gebleken dat die documenten niet in vertrouwelijke en niet-vertrouwelijke gedeelten konden worden gesplitst. Ten slotte is daarin vermeld dat in casu geen enkel hoger openbaar belang openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt.

Op 2 oktober 2002, na de tweede formele onderzoeksprocedure, met referentienummer C 44/2001, heeft de Commissie beschikking C(2002) 2147 def. vastgesteld, waarin zij met name verklaart dat de aan TGI toegekende banklening met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun vormde. TGI is opgekomen tegen deze beschikking door op 17 december 2002 bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring in te stellen (zaak T-378/02), welke zaak is doorgehaald bij beschikking van 16 mei 2007.

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 augustus 2002, heeft TGI beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld, behalve voor zover dit betrekking had op de weigering om toegang te verlenen tot de documenten die rechtstreeks verband houden met de ten aanzien van Schott Glas lopende controleprocedures betreffende staatssteun. Het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland zijn toegelaten tot interventie aan de zijde van TGI.

De Commissie, ondersteund door Schott Glas, vorderde dat het Gerecht het beroep ongegrond zou verklaren.

Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht ten eerste het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het strekte tot nietigverklaring van een beweerdelijk stilzwijgend besluit tot weigering van toegang tot de documenten inzake ‘de afgesloten steunprocedure in het kader van de privatisering van Jenaer Schott Glas’, en ten tweede het litigieuze besluit nietigverklaard voor zover daarbij toegang werd geweigerd tot documenten die de controleprocedures inzake de TGI verleende staatssteun betreffen.

In het bijzonder heeft het Gerecht in het kader van het middel van TGI dat was ontleend aan schending van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 met betrekking tot de uitzondering op het recht van toegang op grond van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, om te beginnen in punt 76 van het bestreden arrest vastgesteld dat de in het verzoek om toegang bedoelde documenten daadwerkelijk betrekking hebben op een ‘onderzoek’ in de zin van genoemd artikel 4, lid 2, derde streepje, en in punt 77 van dat arrest geoordeeld dat de omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, op zich echter niet voldoende is om deze uitzonderingsgrond toe te passen. Het voegde daaraan toe dat een dergelijke toepassing in beginsel slechts gerechtvaardigd is indien de instelling vooraf heeft beoordeeld, ten eerste, of de toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het beschermde belang en, ten tweede, of in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van genoemde verordening, geen hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Het Gerecht kwam op grond daarvan tot de slotsom dat de instelling voor de toepassing van een uitzondering in beginsel een concreet onderzoek moet verrichten dat in de motivering van het besluit tot uitdrukking komt.

Het Gerecht heeft vervolgens in punt 78 van dat arrest gepreciseerd dat uit verordening nr. 1049/2001 volgt dat alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, daarvan genoemde uitzonderingen moeten worden toegepast ‘op een document’. In datzelfde punt heeft het er tevens, onder verwijzing naar punt 70 van het arrest van het Gerecht van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie (T-2/03, Jurispr. blz. II-1121), op gewezen dat dit concrete onderzoek moet worden verricht voor elk document waarop het verzoek betrekking heeft.

Onder verwijzing naar laatstgenoemd arrest heeft het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest beklemtoond dat de instelling alleen op grond van een concreet en individueel onderzoek, in tegenstelling tot een abstract en globaal onderzoek, kan beoordelen of de verzoeker ten dele toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, en dat, wat de toepassing ratione temporis van de uitzonderingen op het recht van toegang betreft, dit artikel 4, lid 7, bepaalt dat de uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 daarvan slechts van toepassing zijn gedurende de periode waarin bescherming op grond van ‘de inhoud van het document’ gerechtvaardigd is. Het heeft vervolgens in punt 80 van het bestreden arrest geoordeeld dat in casu uit de overwegingen van het litigieuze besluit niet blijkt dat de Commissie de inhoud van de in het verzoek om toegang bedoelde documenten concreet en individueel heeft onderzocht.

Bovendien heeft het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest vastgesteld dat de verplichting voor een instelling om een concreet en individueel onderzoek te verrichten van de inhoud van de in het verzoek om toegang bedoelde documenten, een principieel uitgangspunt is dat van toepassing is op alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen, ongeacht met welk gebied de verlangde documenten verband houden, en ongeacht, met name, of het om het gebied van de kartels dan wel om dat van de controle van overheidssteun gaat.

In punt 86 van het bestreden arrest heeft het Gerecht daarbij echter aangetekend dat het toch mogelijk is dat een dergelijk onderzoek niet noodzakelijk is wanneer, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, het overduidelijk is dat toegang tot de documenten moet worden geweigerd of juist wel moet worden verleend. Dit is volgens het Gerecht met name het geval wanneer bepaalde documenten ofwel overduidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, dan wel, integendeel, overduidelijk volledig toegankelijk zijn, ofwel door de Commissie in soortgelijke omstandigheden reeds concreet en individueel zijn onderzocht.

Teneinde te onderzoeken, zoals in punt 87 van het bestreden arrest is vermeld, of het verzoek van TGI betrekking had op documenten waarvoor, gelet op de omstandigheden van het geval, een dergelijk concreet en individueel onderzoek niet noodzakelijk was, heeft het Gerecht in punt 88 van dat arrest vastgesteld dat de Commissie in het litigieuze besluit ter rechtvaardiging van de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken heeft betoogd, dat in het kader van lopende onderzoeken over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de Commissie, de lidstaat en de betrokken ondernemingen moeten bestaan, zodat de verschillende ‘partijen’ vrij hun mening kunnen uiten, en dat de openbaarmaking van documenten betreffende die onderzoeken ‘die dialoog zou kunnen verstoren en dus het onderzoek van de klacht kunnen schaden’.

Het Gerecht heeft in punt 89 van het bestreden arrest geoordeeld dat een zo algemene beoordeling, die geldt voor het gehele administratieve dossier betreffende de controleprocedures inzake de aan TGI verleende staatssteun, niet aantoonde dat in casu sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan ervan kan worden uitgegaan dat de daarin vervatte documenten niet concreet en individueel behoefden te worden onderzocht. In het bijzonder werd daarmee volgens het Gerecht niet aangetoond dat die documenten overduidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vielen.

Voorts achtte het Gerecht het in punt 92 van het bestreden arrest op zijn minst paradoxaal, de noodzaak van een open en rechtstreekse dialoog tussen de Commissie, de lidstaat en de ‘betrokken ondernemingen’ in een sfeer van loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen te vermelden, om dan juist een van de betrokken ‘partijen’ geen kennis te laten nemen van alle informatie die rechtstreeks verband houdt met het voorwerp zelf van de discussie.

Ten slotte kwam het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest tot de slotsom dat de grief betreffende het ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van de in het verzoek om toegang bedoelde documenten moest worden aanvaard, en dat de Commissie, door verzoekster zonder meer de toegang tot die documenten te weigeren, blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Derhalve heeft het Gerecht, rechtdoende, verklaard, in punt 1 van het dictum van het bestreden arrest, dat de Commissie artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 had geschonden, en dat het litigieuze besluit nietig moest worden verklaard, voor zover daarbij toegang is geweigerd tot documenten die de onderzoeksprocedures inzake de aan TGI verleende steun betreffen, zonder dat de andere middelen tot nietigverklaring van TGI en het Koninkrijk Zweden behoefden te worden onderzocht. Het Gerecht heeft bovendien in punt 3 van het dictum van het bestreden arrest de Commissie verwezen in haar eigen kosten en in drie vierde van de kosten van TGI.

Met haar hogere voorziening vordert de Commissie enerzijds vernietiging van het bestreden arrest voor zover het litigieuze besluit daarbij nietig is verklaard, alsmede verwijzing van TGI in de kosten.

TGI, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden concluderen tot afwijzing van de hogere voorziening. Zij vorderen voorts dat de Commissie wordt verwezen in de kosten.

Bij beschikking van de president van het Hof van 4 april 2008 is het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie aan de zijde van TGI, met toepassing van artikel 93, lid 7, van het Reglement van de procesvoering, dit wil zeggen dat interveniënt zijn opmerkingen slechts ter terechtzitting mag maken.

Tot staving van haar hogere voorziening voert de Commissie vijf middelen aan. Deze zijn gebaseerd op, ten eerste, onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, ten tweede, schending van de wil van de wetgever, ten derde, verkeerde opvatting van de bewoordingen van artikel 4 van deze verordening, ten vierde, schending van artikel 255 EG gelet op de bepalingen en het doel van die verordening en, ten vijfde, andere onjuiste rechtsopvattingen in het bestreden arrest.

Het eerste door de Commissie aangevoerde middel, dat is ontleend aan de onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, bestaat uit twee onderdelen.

Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van het bestreden arrest zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Dat is hier het geval.

Het beroep van TGI voor het Gerecht, voor zover daarop nog niet definitief was beslist door het Gerecht, betrof nietigverklaring van het litigieuze besluit voor zover daarbij de toegang is geweigerd tot documenten betreffende de controleprocedures inzake de aan TGI toegekende staatssteun, en was erop gebaseerd dat de Commissie artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 had geschonden. Tot staving van dit middel tot nietigverklaring had TGI verschillende onderdelen aangevoerd. Ten eerste heeft de Commissie de toegang tot de verlangde documenten geweigerd zonder een concreet onderzoek van elk document te verrichten. Ten tweede heeft deze instelling zich ten onrechte gebaseerd op de rechtspraak inzake de weigering van toegang tot documenten betreffende tegen een lidstaat ingeleide niet-nakomingsprocedures, die niet te vergelijken zijn met controleprocedures inzake staatssteun. Ten derde heeft de Commissie het recht op gedeeltelijke toegang geschonden. Ten vierde had de in genoemd artikel 4, lid 2, voorgeschreven afweging van belangen tot de openbaarmaking van de gevraagde documenten moeten leiden.

Wat het eerste onderdeel betreft, blijkt uit de punten 61 en 63 van het onderhavige arrest dat de Commissie in casu krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot alle documenten betreffende de controleprocedures inzake staatssteun als bedoeld in het door TGI op basis van deze verordening ingediende verzoek om toegang, heeft kunnen weigeren, en wel zonder vooraf een concreet en individueel onderzoek van deze documenten te verrichten.

Nu uit het beroep niet blijkt van gegevens die de in punt 61 van het onderhavige arrest genoemde algemene aanname kunnen weerleggen, kan TGI niet stellen dat de Commissie een dergelijk onderzoek moet verrichten, en moet het eerste onderdeel derhalve worden afgewezen.

Uit het voorgaande volgt dat het tweede onderdeel van het beroep geen doel treft. Aangezien artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 in beginsel toestaat dat de toegang tot de documenten die het dossier vormen van een controleprocedure inzake staatssteun, wordt geweigerd, kan een motivering voor de weigering die tevens is geënt op aspecten van niet-nakomingsprocedures tegen een lidstaat, de weigering niet onregelmatig maken.

Het derde en het vierde onderdeel zijn ongegrond. In haar beroep voert TGI immers niet aan dat een gedeelte van de in haar verzoek bedoelde documenten niet onder de in punt 61 van het onderhavige arrest genoemde algemene aanname viel, en noemt zij evenmin het hogere openbare belang dat openbaarmaking van bedoelde documenten zou gebieden. Zoals blijkt uit haar beroep voert zij enkel haar belang aan als begunstigde van de staatssteun waarop de controleprocedures betrekking hebben.

Bijgevolg moet het door TGI voor het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, voor zover daarbij de toegang is geweigerd tot documenten betreffende de controleprocedures inzake de aan TGI verleende staatssteun, worden verworpen.

Volgens artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het zelf de zaak afdoet. Volgens artikel 69, lid 2, van ditzelfde reglement, dat krachtens artikel 118 ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Lid 4, eerste alinea, van voormeld artikel 69 bepaalt dat de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.

Daar de hogere voorziening van de Commissie is toegewezen en het beroep van TGI voor het Gerecht moet worden verworpen, moet TGI, overeenkomstig de vorderingen van de Commissie, worden verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten die de Commissie zowel in eerste aanleg als in het kader van de onderhavige hogere voorziening heeft gedragen.

Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

ondertekeningen