Hof 's-Gravenhage, 24-02-2009, nr. 105.001.863/01, nr. 04/819

Het hof is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het inrichten van de rechtsgang bij het CBb op zichzelf niet onrechtmatig is jegens rechtzoekenden als [appellant]. Het feit dat deze rechtsgang in de tijd dat [appellant] daarvan gebruik maakte niet voldeed aan de eisen van art. 6 EVRM maakt nog niet dat deze rechtsgang onrechtmatig was. Art. 6 EVRM staat er niet aan in de weg dat een of meer voorprocedures moeten worden gevolgd die niet in alle opzichten voldoen aan de eisen van art. 6 EVRM, mits daarna een rechtsgang openstaat die wel aan die eisen voldoet. Dit laatste is het geval voor burgers zoals [appellant] die van het CBb een ongunstige beslissing hebben gekregen in de tijd dat het CBb nog niet aan de eisen van art. 6 EVRM voldeed (vgl. HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 inzake Productschap voor Zuivel/Van Eijk). De vraag of de in art. 6 EVRM bedoelde redelijke termijn wordt geschonden doordat [appellant] eerst de procedure bij het CBb heeft moeten doorlopen voordat hij zich tot de burgerlijke rechter heeft kunnen wenden, kan niet in algemene zin worden beantwoord, aangezien dit een beoordeling van de diverse relevante omstandigheden in het concrete geval vereist. Het hof zal de vraag of in het onderhavige geval van een overschrijding van de redelijke termijn sprake is, beoordelen in het kader van grondslag d.

Uit de toelichting op dit onderdeel van de grief blijkt dat [appellant] de onrechtmatigheid van de uitspraken van het CBb deels baseert op de onrechtmatigheid van de procedure bij het CBb (in strijd met art 6EVRM volgens [appellant]) en deels op de onrechtmatigheid van de besluiten van de minister, die het CBb in stand heeft gelaten. Aangezien aldus niet valt in te zien dat grondslag c zelfstandige betekenis heeft behandelt het hof deze bezwaren in het kader van grondslag a (zie hiervoor onder 3.2) en grondslag b (zie hierna onder 4.1 e.v.).

Met dit onderdeel van de grief betoogt [appellant] dat in zijn geval de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM is geschonden. De procedure bij het CBb heeft volgens hem meer tijd in beslag genomen dan acceptabel is. De Staat heeft onvoldoende voortvarend gehandeld met het nemen van maatregelen om de achterstand van zaken bij het CBb op te heffen. Bovendien moet [appellant] na de rechtsgang bij het CBb ook nog eens de rechtsgang bij de civiele rechter doorlopen teneinde een eerlijk proces voor een onafhankelijke rechter te krijgen. [appellant] stelt zowel materiële als immateriële schade te hebben geleden. De materiële schade zou bestaan uit omzet- en winstderving, veroorzaakt doordat het verzochte extra melkquotum hem niet (tijdig) is toegekend. De immateriële schade zou bestaan uit de jarenlange onzekerheid waarin [appellant] verkeert ten aanzien van zijn aanspraken op een extra melkquotum.

De aanspraken van [appellant] op vergoeding van materiële schade berusten op de stelling (repliek onder 8.2, memorie van grieven onder 3.9) dat de minister ten onrechte heeft besloten hem geen extra melkquotum toe te kennen. Aangezien uit hetgeen het hof hierna overweegt ten aanzien van de grieven II en III, blijkt dat het besluit van de minister niet onrechtmatig jegens [appellant] is geweest, ontvalt de grondslag aan dit deel van de vordering.

Voor wat betreft de aanspraak op vergoeding van immateriële schade geldt het volgende. De Staat betoogt dat het in onzekerheid verkeren omtrent de aanspraken van [appellant] op een hoger melkquotum niet een aantasting in de persoon oplevert in de zin van art. 6:106 BW en reeds om die reden niet in aanmerking komt voor vergoeding. Bovendien kon na het voorlopig oordeel van de voorzitter van het CBb van 8 september 1986 van enige onzekerheid over de uitkomst van het beroep eigenlijk geen sprake meer zijn, aldus de Staat.

Het hof oordeelt als volgt. Uit constante jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), onder meer in de zaak Scordino v. Italy (36813/97 van 29 maart 2006), blijkt dat het EHRM uitgaat van een sterk doch weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade veroorzaken. Het EHRM kent zelf schadevergoeding toe voor immateriële schade indien het van oordeel is dat de redelijke termijn van art. 6 EVRM substantieel is overschreden. Het EHRM is daarnaast van oordeel dat art. 13 EVRM van de lidstaten eist dat deze in geval van schending van het EVRM een rechtsmiddel bieden dat zowel vanuit praktisch als uit juridisch oogpunt effectief is (zie onder meer de zaak Boboc v. Moldova, 27581/04 van 4 november 2008). In het geval van een overschrijding van de redelijke termijn betekent dit volgens het EHRM dat het rechtsmiddel er hetzij uit dient te bestaan dat rechterlijke beslissingen worden versneld, hetzij dat de rechtzoekende een adequate compensatie wordt geboden (zie de zaak Kudla v. Poland, 30210/96 van 26 oktober 2000). Indien het EHRM constateert dat de nationale rechter voor een overschrijding van de redelijke termijn immateriële schadevergoeding toekent die substantieel ligt onder de normen die het EHRM bij toekenning van dergelijke schadevergoeding aanhoudt, acht het Hof ook daarin een schending van art. 6 EVRM gelegen en kent het alsnog een hoger bedrag toe (zie de zaken Cocchiarella v. Italy, 64886/01 en Apicella v. Italy, 64890/01, beide van 29 maart 2006 en van 10 november 2004).

Het voorgaande is voor het hof aanleiding om, in zoverre in afwijking van zijn eerdere jurisprudentie, te oordelen dat toewijzing van immateriële schadevergoeding bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn in beginsel mogelijk is. Art. 6:106 BW moet in een geval als dit worden toegepast met inachtneming van de rechtstreekse werking hebbende artikelen 6 en 13 EVRM, hetgeen betekent dat immateriële schade wegens spanningen en frustratie over het uitblijven van een definitieve beslissing in een geschil over een burgerlijk recht in beginsel toewijsbaar is. Hetzelfde geldt voor het in de jurisprudentie van de Hoge Raad ontwikkelde criterium waaraan wordt getoetst of sprake is van onrechtmatige rechtspraak: dat criterium kan in gevallen als deze geen toepassing vinden; art. 6 en art. 13 EVRM brengen mee dat aangenomen moet worden dat een substantiële overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM in beginsel een onrechtmatige daad van de Staat oplevert die aanleiding geeft tot toekenning van schadevergoeding. Het hof zal bij de beoordeling van een vordering tot vergoeding van immateriële schadevergoeding wegens substantiële termijnoverschrijding uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat een dergelijke termijnoverschrijding spanningen en frustratie oproept die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. Deze gewijzigde gedragslijn is niet alleen in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM maar ook met die van de Centrale Raad van Beroep, het CBb en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De vraag is of in dit geval de redelijke termijn is overschreden. Bij de beantwoording van deze vraag zijn de volgende gezichtspunten van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de eiser, het gedrag van de overheid en het belang dat voor eiser met de procedure op het spel staat. De termijn gaat lopen vanaf het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de aangevochten beslissing van de overheid, in dit geval 15 oktober 1984 voor [appellant 1] en 24 december 1986 voor [appellant 2]. De termijn loopt af op de datum dat de laatste rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden. Aangezien G. en [appellant 2] in maatschapverband werken en het de bedoeling was dat [appellant 2] [appellant 1] zou opvolgen in het melkveebedrijf, acht het hof het redelijk om bij de vaststelling van de immateriële schade uit te gaan van 15 oktober 1984 als aanvangsdatum en G. en [appellant 2] voor de berekening van de immateriële schade als één persoon te behandelen. Partijen hebben in dit verband ook geen onderscheid gemaakt tussen immateriële schade van [appellant 1] en van [appellant 2].

Het hof acht de onderhavige zaak niet buitengewoon ingewikkeld. In wezen gaat het om één vraag, namelijk of de 22 plaatsen in de veldschuur geheel (standpunt [appellant]) of slechts gedeeltelijk, namelijk voor 12 plaatsen (standpunt minister), in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of [appellant] in aanmerking komt voor toekenning van een extra melkquotum onder art. 11 Bsh dan wel art. 7 BOSO. Ingewikkelde juridische vragen, lastige bewijsgaring, tijdrovende onderzoeken of prejudiciële vragen zijn in dit geval niet aan de orde. Het belang van [appellant] bij een definitieve uitspraak over zijn aanspraken acht het hof vrij groot. Het gaat daarbij immers in wezen om de vraag of [appellant] zijn bedrijfsuitbreiding ten volle kan benutten. Gezien het belang bij en de ingewikkeldheid van de zaak is het hof van oordeel dat een redelijke termijn waarbinnen een definitieve beslissing (inclusief alle beroepsmogelijkheden) over het geschil wordt gegeven in beginsel niet langer kan zijn dan vijf jaar. Op dat beginsel behoort in dit geval een uitzondering te worden gemaakt nu het CBb binnen korte tijd geconfronteerd werd met vele duizenden beroepszaken over de toekenning van melkquota op grond van de Bsh en aanverwante regelgeving. Dat hierdoor enige achterstand in de behandeling van zaken is ontstaan valt niet aan de Staat toe te rekenen, in aanmerking nemend dat [appellant] onvoldoende gemotiveerd heeft betwist dat de Staat de nodige maatregelen heeft genomen om de achterstanden bij het CBb op te heffen (zie memorie van antwoord 2.3.4). Dit betekent dat het hof in dit geval de redelijke termijn stelt op zes jaar in totaal, hetgeen zou betekenen dat sprake is van een overschrijding van achttien jaar.

De Staat heeft aangevoerd dat de overschrijding van de redelijke termijn niet (geheel) aan hem kan worden toegerekend. Het hof oordeelt hierover als volgt. Het hof constateert dat [appellant] ruim tweeëneenhalf jaar na het arrest Van den Hurk heeft gewacht met het uitbrengen van de dagvaarding. Het hof is van oordeel dat [appellant] dat redelijkerwijs binnen zes maanden na dat arrest had kunnen doen en zal dus twee jaar voor zijn rekening laten. De periode dat de zaak bij de rechtbank heeft stilgelegen van 7 september 1999 (datum dupliek) tot 22 januari 2003 (akte Staat) komt naar het oordeel van het hof niet voor rekening van [appellant]. De Staat heeft hierover gesteld dat partijen in onderling overleg de procedure hebben aangehouden in afwachting van de uitkomt van andere zaken (memorie van antwoord 2.3.8). Het hof is van oordeel dat het aanhouden van een zaak in afwachting van de uitkomst van andere zaken tot een efficiënte procesvoering kan bijdragen en dat er daarom geen aanleiding is deze periode als een aan [appellant] toerekenbare vertraging buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden. De periode die is verstreken tussen de datum van het hoger beroep (7 april 2004) en de memorie van grieven (24 mei 2007) heeft onnodig lang geduurd. Het hof zal hiervoor tweeëneenhalf jaar voor rekening van [appellant] laten. Het voorgaande betekent dat op de datum van deze uitspraak de redelijke termijn met [18 -/- (2 + 2½) =] 13½ jaar is overschreden. Het hof heeft hierbij de periode na de uitspraken van het CBb tot de uitspraak van het EHRM inzake Van den Hurk volledig in aanmerking genomen. De Staat heeft immers niet betwist dat [appellant] ook in deze periode in onzekerheid heeft geleefd. Met name uit het feit dat [appellant] op 26 november 1991 de Staat aansprakelijk heeft gesteld leidt het hof af dat de zaak wat hem betreft na de uitspraken van het CBb nog niet definitief geëindigd was.

[appellant] heeft schadevergoeding op te maken bij staat gevorderd. Aangezien het hof, met toepassing van de normen die het EHRM op dit punt heeft ontwikkeld, de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn thans reeds kan begroten, zal het hof de schadevergoeding direct toewijzen. Het hof stelt deze schade per de datum van dit arrest vast op in totaal € 16.875,--. Aangezien het hof de schade vaststelt per heden, gaat de wettelijke rente ook vanaf heden lopen en zal het hof deze ook aldus toewijzen. Daarnaast is denkbaar dat [appellant] verdere schade zal lijden zolang de uitspraak van het hof niet in kracht van gewijsde is gegaan. Alleen in verband daarmee zal de vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat, naast de thans reeds toe- of af te wijzen bedragen, worden toegewezen. Daarbij gaat het hof ervan uit dat partijen aan de hand van de in dit arrest neergelegde maatstaf zullen kunnen bepalen welke immateriële schade [appellant] nog na de datum van dit arrest zal lijden en daarover zelf een regeling zullen kunnen treffen, zonder dat het daadwerkelijk tot een schadestaatprocedure zal hoeven te komen.

Grief I, die zich mede richt tegen het oordeel van de rechtbank dat voor het aanbieden van schadevergoeding geen aanleiding bestond, is door [appellant] in het geheel niet toegelicht. Deze grief voldoet dan ook in zoverre niet aan de eis dat de wederpartij en de rechter er uit kunnen opmaken om welke reden het oordeel van de rechtbank onjuist wordt geacht. Het hof zal dit deel van de grief dan ook verder buiten beschouwing laten.

De grieven II, III en IV komen er op neer dat [appellant] van mening is dat de rechtbank ten onrechte, zonder nadere bewijslevering, tot het oordeel is gekomen dat niet bewezen is dat [appellant] ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichtingen beoogde de in de veldschuur te realiseren standplaatsen aan te wenden voor melk- en kalfkoeien. De rechtbank had volgens [appellant] zelfstandig de besluiten van de minister en de uitspraken van het CBb moeten toetsen en hem zonodig tot (nader) bewijs van het aangaan van de investeringsverplichting moeten toelaten. Het hof zal deze grieven gezamenlijk behandelen.

[appellant] legt aan zijn vordering in wezen ten grondslag dat de minister hem ten onrechte geen extra melkquotum op grond van art. 11 Bsh dan wel art. 7 BOSO heeft toegekend. Het CBb heeft over elk van deze grondslagen een uitspraak gedaan, maar deze kunnen niet aan [appellant] worden tegengeworpen omdat het CBb ten tijde van zijn uitspraak niet kon worden beschouwd als een onafhankelijke rechter in de zin van art. 6 EVRM. Partijen zijn in de procedure voor de burgerlijke rechter ook niet zonder meer gebonden aan de feitelijke en juridische stellingen, vorderingen en verweren waarvan zij zich in het voor het CBb gevoerde geding hebben bediend. Partijen mogen hun zaak bij de burgerlijke rechter opnieuw opzetten. Wel dient beoordeling van de beschikking van de minister door de burgerlijke rechter te geschieden aan de hand van dezelfde maatstaven als door het CBb dienden te worden aangelegd.

Het hof begrijpt de stellingen van [appellant] zo dat hij betoogt dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld omdat de minister, alle omstandigheden in aanmerking genomen, in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot zijn beslissingen om [appellant] geen extra melkquotum toe te kennen, en dat die beslissingen daarom onrechtmatig jegens hem zijn. Het hof zal de beslissingen van de minister dan ook aan dat criterium toetsen. In beginsel gaat het daarbij om een beoordeling van de handelwijze van de minister ex tunc. Dat betekent dat het er in beginsel niet om gaat wat [appellant] in deze civiele procedure kan bewijzen, maar om de vraag of de minister destijds, op grond van hetgeen hij toen wist of moest weten, tot de gewraakte beslissingen heeft kunnen komen. Indien het hof van oordeel is dat de minister tot zijn oordeel heeft kunnen komen zonder nader onderzoek naar de feiten, komt bewijslevering in deze civiele procedure niet meer aan de orde. Mocht het hof echter van oordeel zijn dat de minister een nader onderzoek naar de feiten had moeten instellen, dan kan het hof, omdat het als burgerlijke rechter de zaak niet kan terugverwijzen naar de minister om dat verzuim goed te maken, nadere bewijslevering gelasten.

Het onderhavige geschil spitst zich zowel wat betreft het geschil over art. 11 Bsh als wat betreft het geschil over art. 7 BOSO toe op de vraag of de 22 plaatsen in de veldschuur geheel (standpunt [appellant]) of slechts gedeeltelijk, namelijk voor 12 plaatsen (standpunt minister), in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of [appellant] in verband met de door hem verrichtte investering in de veldschuur in aanmerking komt voor toekenning van een extra melkquotum onder art. 11 Bsh dan wel art. 7 BOSO. Ingevolge art. 11 lid 3 Bsh wordt onder het begrip ‘standplaatsen’ bedoeld in art. 11 lid 2 Bsh verstaan ‘voor melk- of kalfkoeien ingerichte standplaatsen’. In art. 1 onder a BOSO is bepaald dat onder ‘standplaatsen’ wordt verstaan ‘standplaatsen, welke zijn ingericht en bestemd voor melk- en kalfkoeien’. De minister stelt zich op het standpunt dat, nu in de veldschuur geen faciliteiten voor het melken van koeien zijn gerealiseerd, de in die schuur aanwezige standplaatsen niet kunnen worden beschouwd als te zijn ingericht voor melk- en kalfkoeien. Wel acht de minister de plaatsen in de veldschuur geschikt voor droogstaande- en kalfkoeien. Aangezien de minister ervan uitgaat dat gemiddeld 15% van de koeien droogstaat, en [appellant] naast de veldschuur een ligboxenstal had gerealiseerd van 68 plaatsen, is de minister van mening dat 12 plaatsen in de veldschuur als standplaatsen in de zin van art. 11 lid 3 Bsh en art. 1 onder a BOSO kunnen worden beschouwd. [appellant] brengt hiertegen in dat hij de melkkoeien in de veldschuur twee keer per dag overbracht naar de ligboxenstal voor het melken, dat hij daarvoor een verhard melkpad had laten aanbrengen en dat ook de melktank op het melken van de koeien uit de veldschuur was berekend. Daarnaast vecht [appellant] de door de minister gehanteerde norm van 15% aan.

Het hof is van oordeel dat de vraag of standplaatsen zijn ingericht voor melk- of kalfkoeien volgens objectieve maatstaven moet worden beoordeeld, waarbij de (subjectieve) bedoeling geen rol speelt voor zover deze niet in objectieve, verifieerbare omstandigheden tot uitdrukking komt. Standplaatsen in een stal waarin geen voorziening voor het melken van koeien is gerealiseerd kunnen in verband daarmee niet worden beschouwd als te zijn ingericht voor melkgevende koeien. De enkele omstandigheid dat plaatsen zijn gerealiseerd van 1.10 m. breedte is daartoe onvoldoende. Ook de omstandigheid dat het in beginsel mogelijk is de koeien vanuit de veldschuur naar de ligboxenstal te voeren om aldaar te worden gemolken, en dat daarvoor een verhard pad zou zijn aangelegd en een extra grote melktank aangeschaft, is, ook in onderling verband bezien, onvoldoende om aan te nemen dat de plaatsen in de veldschuur zijn ingericht voor melkkoeien. Dit zou anders kunnen zijn indien de bouw, de inrichting en de ligging van de veldschuur zodanig op de ligboxenstal zijn afgestemd dat de melkinrichting in de ligboxenstal ook geacht kan worden te zijn bestemd voor de koeien in de veldschuur, maar daarvan is in het onderhavige geval niets gebleken.

De minister erkent wel dat in de veldschuur droogstaande- en kalfkoeien kunnen worden gestald, maar hij bindt dit aan een maximum van 15% van het totale aantal voor melk- een kalfkoeien ingerichte standplaatsen, omdat in de praktijk gemiddeld dat percentage van de melkkoeien droogstaat. Volgens [appellant] gaat deze norm alleen op indien sprake is van een vlak afkalfpatroon. In de praktijk zal de droogstand op een bepaald tijdstip meer of minder kunnen bedragen. Op het bedrijf van [appellant] doen zich volgens hem perioden voor waarin het aantal stuks droogstaande koeien 22 of meer bedraagt. Die droogstaande koeien moeten ook kunnen worden gestald. De beperking die de minister aanbrengt is volgens [appellant] ook niet in overeenstemming met de artikelen 11 Bsh en 7 BOSO.

Het hof is van oordeel dat het beleid van de minister op dit punt niet in strijd is met art. 11 Bsh of art. 7 BOSO. [appellant] heeft op zichzelf niet betwist dat gemiddeld 15% van een veestapel droogstaat of kalfkoe is. Het feit dat op een bepaald moment meer dan wel minder dan 15% droogstaat betekent niet dat het gemiddelde geen 15% is. De minister, uitgaande van 68 plaatsen voor melkkoeien in de ligboxenstal en van het objectieve gegeven dat dit betekent dat gemiddeld 12 koeien droogstaan, heeft geen onjuiste toepassing gegeven aan art. 11 Bsh en art. 7 BOSO. Tegen de achtergrond dat gemiddeld 15% van de melk- en kalfkoeien droogstaat, brengt een redelijke toepassing van art. 11 Bsh en art. 7 BOSO mee dat standplaatsen die boven dit percentage uitstijgen (en die niet ingericht zijn voor melkgevende koeien) niet kunnen worden beschouwd als te zijn ingericht voor droogstaande- of kalfkoeien. Ook het standpunt van [appellant] dat hij bij een piek in het kalven standplaatsen tekort komt is onjuist. Uitgaande van een totaal aantal koeien van 80 zullen, indien er bijvoorbeeld 22 kalfkoeien tegelijk zijn, 12 kalfkoeien in de veldschuur kunnen worden gestald en 10 in de ligboxenstal; er zijn op dat moment immers nog maar 58 melkkoeien.

Het voorgaande betekent dat grief II niet slaagt. Grief III faalt ook, aangezien het oordeel van het hof is gebaseerd op feiten die tussen partijen niet in geschil zijn.

In grief IV betoogt [appellant] dat de besluiten van de minister volledig en zelfstandig door de burgerlijke rechter moeten worden getoetst. Bij deze grief heeft [appellant] geen belang, aangezien de rechtbank niet van een andere opvatting is uitgegaan. Ook het hof beoordeelt deze zaak volledig zelfstandig, in overeenstemming met de uitgangspunten die hiervoor onder 4.2 zijn geformuleerd.

Het voorgaande leidt het hof tot de volgende beslissing. Grief I is gegrond voor zover het de overschrijding van de redelijke termijn betreft. Het hof zal [appellant] daarvoor een bedrag van € 16.875,-- toekennen, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van deze uitspraak. De vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat zal worden toegewezen voor zover het gaat om immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn vanaf de dag van dit arrest. Bij de gevorderde verklaring voor recht heeft [appellant] onvoldoende zelfstandig belang voor zover het de aanspraak op immateriële schadevergoeding betreft, voor het overige bestaat voor een dergelijke verklaring voor recht geen grond.

Nu beide partijen deels in het ongelijk zijn gesteld zal het hof de kosten van het geding in beide instanties compenseren.