Hof Amsterdam, 12-02-2015, nr. 200.154.649/01 OK

In het vervolg zullen partijen en andere (rechts)personen als volgt worden aangeduid:

De ondernemingsraad heeft bij op 25 augustus 2014 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift, met producties, de Ondernemingskamer verzocht, zakelijk weergegeven, te verklaren dat DJI bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 25 juli 2014 tot vaststelling van het contourenplan van de PI Amsterdam Over-Amstel (hierna: het contourenplan) en DJI te gebieden het besluit tot vaststelling van het contourenplan in te trekken, de gevolgen daarvan ongedaan te maken en DJI te verbieden daaraan uitvoering te geven.

DJI heeft bij op 16 oktober 2014 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift, met producties, de Ondernemingskamer verzocht de verzoeken af te wijzen.

De verzoeken zijn behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 6 november 2014. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht onder overlegging van pleitaantekeningen. Partijen hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt.

DJI is een agentschap van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, dat is belast met de ten uitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen. DJI bestaat uit vier sectoren, waaronder de sector Gevangeniswezen. De PI Amsterdam Over-Amstel, ook wel bekend als de Bijlmerbajes, valt onder deze sector. In deze inrichtingen werken in de regel 685 fte.

De PI Amsterdam Over-Amstel is al jaren verouderd. In een Masterplan Gevangeniswezen 2009–2014 van 19 mei 2009, wordt in verband met een tekort aan capaciteit opgemerkt dat voor de arrondissementen Haarlem en Amsterdam nieuwbouw in Zaanstad zal worden gerealiseerd en dat deze nieuwbouw niet alleen uitbreiding van capaciteit, maar tevens een vervanging van de PI Amsterdam Over-Amstel is.

Als gevolg van politieke besluitvorming in 2012– 2013 is aan DJI een bezuiniging opgelegd van € 271 miljoen in 2018. In verband hiermee is op 19 juni 2013 het Masterplan 2013 – 2018 vastgesteld (hierna: het Masterplan). Dit plan bevat een pakket aan maatregelen waarmee deze bezuiniging moet worden gerealiseerd. In het Masterplan staat dat een aantal inrichtingen — waaronder de PI Amsterdam Over-Amstel in 2016 — zal sluiten en dat in Zaanstad een nieuwe inrichting zal worden gerealiseerd, die de verouderde capaciteit in Amsterdam en Haarlem zal vervangen. Het zogenaamde Van Werk Naar Werk beleid (hierna ook: VWNW beleid) vormt volgens het Masterplan de basis voor medewerkers van wie de baan ten gevolge van het Masterplan vervalt of dreigt te vervallen. Dit beleid, vastgesteld bij besluit van 6 december 2013 en geldig tot 1 januari 2016, betreft een Rijks breed sociaal beleid waarmee de gevolgen van reorganisaties worden opgevangen. Het beleid maakt een onderscheid in een vrijwillige en een verplichte fase. De vrijwillige fase gaat vooraf aan een reorganisatie en is bedoeld om zo veel mogelijk te voorkomen dat na de reorganisatie boventalligheid ontstaat. Voorafgaand aan de vrijwillige fase dient een contourenplan te worden opgesteld waaruit blijkt in welke functiegroepen boventalligheid dreigt te ontstaan.

Bij het Masterplan hoort een Personeelsplan DJI van 1 juli 2013. In dit Personeelsplan staat vermeld dat het Masterplan onder het politiek primaat valt, dat er als gevolg van het Masterplan boventalligheid in de verschillende regio's zal ontstaan en dat het Personeelsplan het Masterplan volgt in besluitvorming en tijdsfasering met toepassing van het VWNW beleid.

In de ‘kerstbrief’ van 17 december 2013 heeft [naam 1], de vestigingsdirecteur van PI Amsterdam Over-Amstel, aan de medewerkers van de PI Amsterdam Over-Amstel onder andere geschreven: ‘De PI Amsterdam Over-Amstel blijft open totdat de PI Zaanstad gereed is!! (…) Het sluiten van de PI Amsterdam Over-Amstel (en de PI Haarlem) onder gelijktijdige opening van de PI Zaanstad maakt het mogelijk om de komende periode een goed personeelsplan met de regio te ontwikkelen. De PI Zaanstad is immers niet van ‘ons’, maar biedt wel perspectief voor veel medewerkers. (…)’

Op 20 januari 2014 heeft de PI Amsterdam Over-Amstel aan de ondernemingsraad advies gevraagd over een concept contourenplan. In de aanbiedingsbrief staat onder andere:

In het concept contourenplan staat onder andere: ‘De vrijwillige fase zal eindigen op de datum dat de locatie formeel gesloten wordt. De verwachting is dat dit 01-07-2016 wordt. De vrijwillige fase VWNW zal dan in beginsel lopen van 01-01-2015 tot 01-07-2016. (…) In de tweede helft van 2014 zal (…) gestart worden met de mobiliteitsgesprekken voor alle medewerkers.’

Bij brief van 14 februari 2014 heeft de ondernemingsraad aan [naam 1] onder andere geschreven dat de voorgenomen sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel weliswaar in het Masterplan staat, maar dat het daar niet uit voortkomt: ‘De sluiting van onze inrichting was al bekend met de eerste plannen voor vervangende nieuwbouw in Zaanstad in 2001. Het is echter een zeer langdurig proces geworden van af- en uitstel. Wat wel altijd is blijven bestaan dat een en ander vervangende nieuwbouw en dus een vervangende verhuizing betreft. Met andere woorden de sluiting van PI Amsterdam Over-Amstel staat los van het Masterplan en los van een contourenplan in het kader van het VWNW akkoord. Bij vervangende verhuizing is er geen sprake van een vrijwillige of verplichte fase, uitgangspunt dan is ‘Mens volgt Werk’ zoals afgesproken! (…) Samenvattend de OR kan niet overgaan tot het uitbrengen van een advies (…). Wij verzoeken u de adviesaanvraag in te trekken en de eerder gemaakte afspraak van vervangende verhuizing na te komen.’

Bij brief van 19 maart 2014 heeft de directeur Gevangeniswezen aan [naam 1] verzocht het concept contourenplan aan te passen: ‘…uit uw contourenplan leid ik af dat u ervan uitgaat dat mobiliteit zal plaatsvinden vanuit de huidige vestiging naar de nieuwe vestiging Zaanstad. Deze veronderstelling behoeft nuancering. Ongetwijfeld zullen er medewerkers uit Over Amstel op vacante functies in de nieuwbouw terecht kunnen, maar dit zal op reguliere wijze via de procedures van het VWNW beleid dienen plaats te vinden. Het is dus zeker geen automatisme. Ik verzoek u op dit punt het plan aan te passen. Het ligt voor de hand dat alle functie groepen worden aangewezen voor een vrijwillige fase en het voltallige personeel in de vrijwillige fase wordt geplaatst.’

Bij brief van 26 maart 2014 heeft de directeur Gevangeniswezen aan [naam 1] geschreven dat het Masterplan duidelijk maakt dat Zaanstad vervangende capaciteit biedt voor de PI Amsterdam Over-Amstel en voor de PI Haarlem, dat er geen koppeling wordt gemaakt met personeel, dat het VWNW beleid van toepassing is op het personeel van de PI Amsterdam Over-Amstel en dat de medewerkers van de PI Amsterdam Over-Amstel geen voorrangspositie hebben op personeel dat boventallig wordt door krimp en/of sluiting van overige DJI instellingen. De brief sluit af met het verzoek een en ander eenduidig en actief te communiceren met de ondernemingsraad.

De ondernemingsraad heeft op 6 mei 2014 een negatief advies uitgebracht. In de kern komt het standpunt van de ondernemingsraad er op neer dat er — los van het Masterplan — al vanaf 2001 plannen zijn om de PI Amsterdam Over-Amstel te sluiten en vervangende nieuwbouw te realiseren in Zaanstad en dat het al die tijd duidelijk is geweest dat de medewerkers van de PI Amsterdam Over-Amstel mee over zouden gaan naar de nieuwe locatie in Zaandam volgens het principe ‘mens volgt werk’, voorafgaand aan het VWNW beleid. Volgens de ondernemingsraad ‘kan het niet zo zijn dat nu in het kader van nieuw beleid de medewerkers van Amsterdam na al die jaren van discussie en overleg, alsnog substantieel boventallig dreigen te worden.’ De ondernemingsraad is er voorts voorstander van dat alle medewerkers van de PI Amsterdam Over-Amstel in aanmerking komen voor de zogenaamde vrijwillige fase van het VWNW beleid. De ondernemingsraad adviseert:

Bij besluit van 25 juli 2014 is het contourenplan conform het concept vastgesteld. In de toelichting bij het besluit staat onder andere dat in het Masterplan staat vermeld dat de nieuwe inrichting Zaanstad verouderde capaciteit in Amsterdam en Haarlem vervangt en dat daarbij geen koppeling is gemaakt met personeel. Voorts vermeldt de toelichting dat het contourenplan een onderdeel is van de implementatie van het Masterplan, dat het is ingericht op de uitgangspunten die in het Masterplan staan vermeld en dat om die reden het advies van de ondernemingsraad niet wordt gevolgd. Uitvoering van het contourenplan impliceert dat voor de medewerkers van de PI Amsterdam Over-Amstel per 1 januari 2015 de vrijwillige fase van het VWNW beleid ingaat, aldus de toelichting.

De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoeken ten grondslag gelegd dat DJI bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het besluit van 25 juli 2014 tot vaststelling van het contourenplan. De ondernemingsraad heeft daartoe in de kern gesteld dat

Het standpunt van de ondernemingsraad komt er op neer dat het personeel van de PI Amsterdam Over-Amstel in zijn totaliteit mee over dient te gaan naar de vervangende nieuwbouw in Zaandam, zodat niemand met ontslag wordt bedreigd.

DJI heeft zich verweerd. Voor zover nodig zal de Ondernemingskamer op dit verweer ingaan.

De door de ondernemingsraad aangevoerde bezwaren lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

De Ondernemingskamer is van oordeel dat de komende sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel een direct gevolg is van de politieke besluitvorming zoals deze is neergelegd in het Masterplan. Hierin is nadrukkelijk bepaald dat (onder meer) de PI Amsterdam Over-Amstel zal worden gesloten. Voor de stelling van de ondernemingsraad dat de sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel niet uit het Masterplan voortvloeit, maar voortkomt uit eerdere plannen die niet door bezuinigingen zijn ingegeven maar door de verouderde capaciteit van de PI Amsterdam Over-Amstel, ziet de Ondernemingskamer onvoldoende aanknopingspunten. Weliswaar zijn er al eerder plannen geweest om de PI Amsterdam Over Amstel te sluiten (zie het Masterplan 2009–2014), maar deze plannen hebben niet tot de fase van uitvoering geleid. Aan de sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel ligt derhalve het Masterplan ten grondslag, zoals DJI dan ook met juistheid heeft betoogd. De Ondernemingskamer merkt nog op dat DJI niet zelfstandig kan bepalen of de PI Amsterdam Over-Amstel wordt gesloten. DJI is de uitvoerder van beleid dat op het niveau van het Masterplan wordt vastgesteld. Met het oog hierop dient DJI een contourenplan vast te stellen (zie hierboven onder 2.3).

In het Masterplan staat duidelijk vermeld dat naast de PI Amsterdam-Over Amstel ook andere inrichtingen moeten sluiten, waaronder die in Haarlem. Zoals DJI heeft betoogd, bevat dit plan een samenhangend pakket maatregelen en maakt de sluiting van PI Amsterdam Over-Amstel deel uit van integrale besluitvorming ten aanzien van alle vestigingen. Anders dan de ondernemingsraad heeft gesteld, ziet de Ondernemingskamer in het Masterplan geen aanwijzing dat de nieuwbouw in Zaanstad voor de PI Amsterdam Over-Amstel in die zin een vervanging zou zijn, dat het personeel van deze inrichtingen ‘mee over gaat’ en dus niet zou vallen onder het Personeelsplan dat bij het Masterplan hoort. In het Masterplan is niet in een uitzonderingsituatie voorzien voor het personeel van de PI Amsterdam Over-Amstel. Dat zou in zo verre ook opmerkelijk zijn — en dus van een toelichting moeten zijn voorzien — dat daarmee personeel van overige te sluiten inrichtingen zou worden achtergesteld. De Ondernemingskamer is van oordeel dat op het personeel van de PI Amsterdam Over-Amstel het beleid dat is neergelegd in het Masterplan en het Personeelsplan onverkort van toepassing is. Voor zover de ondernemingsraad heeft gesteld dat hij op de vaststelling van dit beleid geen wezenlijke invloed heeft kunnen uitoefenen, overweegt de Ondernemingskamer dat die stelling op zich zelf juist is, maar geen relevantie heeft omdat de ondernemingsraad ter zake geen adviesrecht toekomt.

Voor de stelling van de ondernemingsraad dat DJI of de PI Amsterdam Over-Amstel in het verleden aan de ondernemingsraad (of aan het personeel van de PI) — van het Masterplan afwijkende toezeggingen hebben gedaan die inhouden dat het personeel bij sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel zonder dreiging van ontslag ‘mee over gaat’ naar de vervangende nieuwbouw in Zaandam ziet de Ondernemingskamer evenmin grond. Die stelling is onvoldoende toegelicht en geadstrueerd. Met betrekking tot de stelling dat er verwachtingen zijn gewekt in bovenstaande zin merkt de Ondernemingskamer op dat er mogelijk gezien de langdurige periode waarin — op welk niveau dan ook — is gesproken over sluiting van de (verouderde) PI Amsterdam Over-Amstel en over nieuwbouw een beeld is ontstaan dat een nieuw te bouwen penitentiaire inrichting, ook voor het personeel, de PI Amsterdam Over-Amstel met toepassing van het principe ‘mens volgt werk’ zou vervangen. Nog daargelaten of DJI (daarin vertegenwoordigd door [naam 1]) ten tijde van het indienen van de adviesaanvraag op de hoogte was van de (mogelijke) voorstelling die leefde bij het personeel of bij de ondernemingsraad, kan dit niet tot het oordeel leiden dat het aannemelijk is dat er concrete toezeggingen zijn gedaan of concrete verwachtingen zijn gewekt die tot de door de ondernemingsraad beoogde gevolgen leiden (waarbij de Ondernemingskamer in het midden laat of het Masterplan hieraan niet in de weg zou staan). Ook de hier boven aangehaalde brieven (onder 2.8 en 2.9) van de directeur gevangeniswezen wijzen niet in die richting.

Ten aanzien van het contourenplan overweegt de Ondernemingskamer dat dit plan ziet op de fases die de PI Amsterdam Over-Amstel tot aan de sluiting in 2016 zal doorlopen en bij welke functies of functiegroepen boventalligheid of een tekort zal ontstaan. Aan de ondernemingsraad is advies gevraagd over de groep ambtenaren die aangewezen wordt voor de vrijwillige fase van het VWNW beleid. Deze fase is bedoeld om zo veel mogelijk boventalligheid te voorkomen. De ondernemingsraad heeft geadviseerd om alle functies in aanmerking te laten komen voor de vrijwillige fase. Zijn stelling dat hij geen wezenlijke invloed heeft kunnen uitoefenen op het contourenplan heeft de ondernemingsraad onvoldoende toegelicht. Voor zover het bezwaar mocht zien op de vaststelling van het beleid in het Masterplan en het Personeelsplan, verwijst de Ondernemingskamer naar hetgeen onder 3.5 is overwogen. De stelling van de ondernemingsraad dat de gevolgen voor het personeel in de adviesaanvraag onvoldoende in kaart zijn gebracht, wordt door de Ondernemingskamer eveneens verworpen. Het concept besluit is op dit punt duidelijk en verwijst naar het VWNW beleid. Dat dit beleid geldig is tot 1 januari 2016 en dat voor de periode daarna nog niet bekend is welk (Rijks breed) beleid zal gelden, valt DJI niet aan te rekenen.

De Ondernemingskamer is — onder verwijzing naar voorgaande overwegingen — van oordeel dat DJI in zijn besluit heeft kunnen verwijzen naar het Masterplan dat, zoals eerder opgemerkt, in dit geding niet aan de orde is en dat de grondslag vormt voor de sluiting van de PI Amsterdam Over-Amstel. Dit betekent dat ook het door de ondernemingsraad gestelde motiveringsgebrek faalt.

De slotsom luidt dat de door de ondernemingsraad aangevoerde gronden niet kunnen leiden tot het oordeel dat de PI Amsterdam Over-Amstel niet in redelijkheid tot het besluit van 25 juli 2014 heeft kunnen komen. De verzoeken zullen worden afgewezen.

De Ondernemingskamer:

wijst de verzoeken af.

Deze beschikking is gegeven door mr. P. Ingelse, voorzitter, mr. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar en mr. M.M.M. Tillema, raadsheren, en prof. dr. R.A.H. van der Meer RA en prof. drs. E. Eeftink, raden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Sterk, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 12 februari 2015.