HR, 13-03-1974, nr. 17.139

Edelhoogachtbare Heren,

Conclusie Advocaat-Generaal mr. Ten Kate:*

De heffing ter bestrijding van de kosten tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren heeft blijkens art. 18 van de Wet (13 november 1969 S.536) verontreiniging oppervlaktewateren —hier verder te noemen: WVO— voor zover hier van belangd ‘als grondslag de hoeveelheid of hoedanigheid dan wel beide van de afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen … welke in een oppervlaktewater …worden gebracht’. Het gaat dus om de reële verontreiniging. Vgl. Mem.v.Toel. p. 12,13, V.V. p.8,9 en Mem.v.Antw. p.19,25.

Verzoekster in cassatie —verder te noemen: van Gelder— is heffingplichtige in die zin, omdat zij zuurstofbindende stoffen loost in een Rijkswater, nl. het Noordzeekanaal. De maatstaf voor de heffing bij een zodanige verontreiniging is ingevolge art. 19 lid 1, aanhef en onder a WVO ‘de gemiddelde belasting per etmaal van oppervlaktewater met zuurstofbindende afvalstoffen, uitgedrukt in iuwoner-equivalanten, waarbij onder inwoner-equivalenten, wordt verstaan de gemiddelde belasting door één inwoner per etmaal’. Aan het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (van 5 november 1970 S.536) —verder te noemen: UVR— is door art. 22 WVO overgelaten nader te regelen hoe de heffing tot stand komt.

Art. 12 UVR zegt dan in lid 1 onder b — het betreft in casu een bedrijf — dat het aantal inwonerequivalenten voor de aanslag in de heffing wordt bepaald ‘hetzij door meting hetzij overeenkomstig de bij het besluit behorende tabel afvalwatercoëfficiënten (Bijlage II)…’. Lid 2 verwijst naar Bijlage I voor de voorschriften voor meting, bemonstering, analyse en berekening. Van Gelder heeft aangifte gedaan op het Informatiebiljet 1971 ten behoeve van de vaststelling van een voorlopige aanslag op basis van door haar verrichte metingen. Van de wijze en tijdsduur dezer metingen en de daaraan voorafgaande bemonsteringen is de ingevolge de artt. A en B van de genoemde Bijlage I vereiste goedkeuring van het hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren gevraagd noch gegeven.

Ingevolge art. 14 UVR kan de heffingplichtige verzoeken dat het hoofd van voormeld bureau — hij is ook met het bepalen van de aanslag belast (art. 19 lid 2 onder b UVR jo art. 20 lid 2 WVO en art. 11 Algemene Wet inzake rijksbelastingen) — een correctiefactor vaststelt strekkende tot verlaging van de overeenkomstig de in artikel 12 gestelde regelen berekende aantallen inwonerequivalenten, namelijk indien door de heffingpliehtige maatregelen zijn genomen of andere omstandigheden gelden, welke leiden tot een vermindering van de totale schadelijkheid van de afgevoerde afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. De correctiefactor wordt dan vastgesteld afhankelijk van de vermindering van de schadelijkheid.

Van Gelder heeft bij haar inleidende verzoek op het Informatiebiljet 1971 gesteld dat zich ten aanzien van haar een zodanig geval voordoet, hetgeen het hoofd van meergenoemd bureau niet heeft aanvaard, ook niet bij zijn beschikking op het tegen deze afwijzing gerichte bezwaarschrift. Op de materiële redenen daarvan behoef ik hier niet in te gaan, nu het Hof deze beschikking heeft bevestigd op de formele grond dat ingeval van vaststelling van de heffing via meting (art. 12 lid 2 UVR jo Bijlage I) art. 14 UVR niet van toepassing is. Het Hof geeft als zijn oordeel te kennen dat dit artikel uitsluitend ziet op het geval dat de heffing langs de andere in art. 12 UVB genoemde weg, namelijk door toepassing van de in Bijlage II van het besluit gegeven afvalwatercoëfficiënten, wordt bepaald.

Ik meen dat het onderdeel a van het cassatiemiddel, zoals ik dit gelet op de bij pleidooi gegeven toelichting begrijp, terecht hiertegen opkomt.

De tekst van art. 14 UVR, welke op zichzelf duidelijk is, laat voor een dergelijke beperkte uitleg geen ruimte. Voor een vergelijkbaar geval met betrekking tot de uitleg van art. 31 lid 9 Wegenverkeerswet zie men H.R. 9 november 1973, in zaak rolnr. 10.686 (Prov. Limburgs Electriciteitsbedrijf/Coumans). Hier gaat het om een bepaling die in het belang van de heffingplichtige is geschreven en die voor hem de weg opent in een vroeg stadium via verzoek een bindende beslissing (vgl. toelichting op het Besluit S. 1970 p. 1216, op de overgang van de beide kolommen) te krijgen over de voor zijn bedrijfsvoering niet onbelangrijke vraag, of te zijne aanzien een correctiefactor geldt. In een zodanig geval zal niet spoedig een meer beperkt lezen van de tekst van de wet toelaatbaar geacht mogen worden.

Het Hof heeft deze beperkte lezing in de eerste plaats gegrond op de reeds genoemde bij het besluit in het Staatsblad afgedrukte toelichting, hier verder te noemen: toelichting. In deze toelichting is echter niet te lezen dat het omstreden artikel 14 slechts toepasselijk zou zijn bij heffingen op basis van Bijlage II; hoogstens kan men zeggen dat bij het artikel daaraan in de eerste plaats is gedacht. Dat het artikel niet zou moeten gelden in het geval metingen worden toegepast, wordt in ieder geval in de toelichting niet gezegd en evenmin worden daartoe strekkende argumenten aangedragen. Het ene geval ziende, heeft de wetgever deze mogelijkheid voor het andere open gelaten. Bovendien mag men zich afvragen of niet de verdiscontering van de in de toelichting genoemde omstandigheden die tot een correctie kunnen leiden (b.v. piekafvoeren die een bijzonder ongunstige belasting voor de oppervlaktewateren met zich kunnen brengen of een stootsgewijze lozing, waarover K.B. 13 april 1973 A.B. 199 op p. 541, overigens bij een berekening aan de hand van een tabel afvalwatercoëfficiënten), ook bij heffing op basis van meting een rol kunnen spelen. Weliswaar gaat het in het genoemde voorbeeld om art. 15 UVR, doch op het omstreden punt ligt dit artikel met art. 14 op een lijn. Overeenkomstig de strekking van art. 18 WVO is het kennelijke uitgangspunt van de artt. 14 en 15 UVR dat — zoals de toelichting dit zegt — ‘de verschuldigde heffing zoveel mogelijk in overeenstemming zal moeten worden gebracht met de werkelijke omvang van het bezwaar dat uit lozingen van afvalstoffen voor een rijkawater voortvloeit’.

Ik meen dus dat art. 14 geen onderscheiding kent als door het Hof is aangenomen. Er doet zich echter nog een complicatie voor.

Wanneer de heffing via meting wordt bepaald, kent de Bijlage I van het Besluit twee methoden van berekening. De ene weg gaat via meting van het Chemisch Zuurstof Verbruik (CZV), de andere maakt gebruik van de meting van het Biochemisch Zuurstof Verbruik (BZV). In Bijlage I art. D onder I resp. II vindt men de uitwerking. Aangezien de waardebepaling via het CZV een vertekend beeld kan geven van het ware verontreinigende karakter van de geloosde stof, laat de Bijlage in artikel D onder III een correctie toe. Een zodanige correctie wordt toegepast (de tekst van het artikel is zeer positief), indien de bepaling via de CZV-methode tot een duidelijk te hoge waarde zou leiden, omdat relatief zeer veel niet of nauwelijks biologisch afbreekbare stoffen (dus stoffen die in feite weinig zuurstof aan het betreffende oppervlaktewater ontrekken) worden geloosd.

Het is van belang hierbij stil te staan, omdat de gronden van het verzoek van van Gelder een correctiefactor toe te passen juist in deze categorie vallen. Het gaat hier in wezen om de verontreinigende — volgens van Gelder feitelijk slechts in zeer geringe mate verontreinigende — eigenschappen van de geloosde afval zelf. En de vraag is nu, of de bijzonderheden op dit punt begrepen zijn onder de in art. 14 UVR bedoelde ‘door een heffingplichtige genomen maatregelen of andere omstandigheden, welke leiden tot een vermindering van de totale schadelijkheid van de afgevoerde afvalstoffen …’. Beslissend is wat onder ‘andere omstandigheden’ begrepen is. Op zichzelf verzetten de woorden van de tekst zich er niet tegen om de verontreinigende eigenschappen zelf van de geloosde stof onder de relevante omstandigheden te rangschikken. En zo is van gewicht dat de toelichting met betrekking tot de artt. 14 en 15 UVR een zodanige lezing juist schijnt te ondersteunen. Zij sluit af met de algemeen luidende volzin: ‘Hierdoor zal mede worden bevorderd dat de bedrijven aandacht blijven besteden aan de hoeveelheid en aard (ik onderstreep, t.K.) van de door hen afgevoerde afvalstoffen’.

Anders dan het Hof meen ik dat de opvatting dat de materie van art. D onder III uit de Bijlage I ook onder het regiem van art. 14 UVR valt, niet in strijd behoeft te komen met het stelsel van Wet en Besluit noch ook daarin materiëel verder gaande correctiemogelijkheden introduceert. Het bepaalde in genoemd art. D onder III vult naar mijn mening, gezien het geheel van de regeling van de meting en de plaats die dit art. D onder III daarin inneemt (vgl. de toelichting p. 1214, r.k., 3e alinea), art. UVR in dier voege aan, dat onjuistheden in de berekeningswijze als in art. D onder III bedoeld slechts voor zover als aangegeven in dit art. D onder III beschouwd kunnen worden als relevante omstandigheden die tot een vermindering van de totale schadelijkheid van de afgevoerde afvalstoffen leiden, zodat zij alleen dan onderwerp van een succesvol verzoek op grond van art. 14 UVR zullen zijn. Ik mag hierbij aantekenen dat deze invloed van art. D onder III m.i. slechts geldt in de veronderstelling dat de metingen aan de vereisten van Bijlage I voldoen, hetgeen in casu niet aangenomen kan worden, nu tot op heden onbestreden is gesteld dat de door van Gelder toegepaste meting de in de artt. A en B van Bijlage I vereiste goedkeuring mist.

Dat art. D onder III bij het vaststellen van de aanslag ook ambtshalve moet worden toegepast, doet aan het voorgaande niet af. Het betekent dat indien een beslissing hieromtrent niet via art. UVR is uitgelokt, het punt nog langs de weg van bezwaar tegen de definitieve aanslag aan het oordeel van de rechter kan worden onderworpen.

Onderdeel a van het middel komt mij derhalve in voege als voormeld gegrond voor. Nu op het materiële geschil nog geen definitief doch slechts een voorshands oordeel is gegeven, zal vernietiging met verwijzing naar een aangrenzend Hof moeten volgen.

Voor zover dit onderdeel en onderdeel b van het middel een verder gaande stelling inhouden dan hierboven aanvaard, acht ik het middel ongegrond als berustend op verkeerde lezing van het bestreden arrest. De beslissing dat de situatie bedoeld in art. D onder III van Bijlage I niet onder art. 14 UVR begrepen kan zijn, heeft het Hof genomen uitsluitend op de — naar mijn oordeel in onderdeel a terecht bestreden — overweging dat art. 14 niet op het geval van meting zou zien (p. 7/8 van het arrest). Aan een beslissing omtrent de toepassing en betekenis van art. D onder III in het kader van art. 14 UVR kon het Hof bij deze motivering niet toekomen en het heeft dan ook niet daaromtrent een beslissing gegeven. Zou Uw Raad op grond van onderdeel a van het middel het bestreden arrest vernietigen, dan zal dit punt vanzelf alsnog aan de orde komen.

Dat los van art. 14 UVR art. D onder III uitsluitend aan de orde gesteld kan worden door op te komen tegen de definitieve aanslag, zoals het Hof heeft overwogen, bestrijdt dit onderdeel van het middel terecht niet.

Onderdeel a van het middel gegrond bevindend, concludeer ik tot vernietiging van het bestreden arrest, op 18 januari 1973 gewezen door het Hof te 's‑Gravenhage, met verwijzing van de zaak naar een aangrenzend Gerechtshof teneinde deze met inachtneming van de door Uw Raad te geven uitspraak verder te behandelen en te beslissen.

Parket, 23 november 1973.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,