HR, 12-10-2001, nr. 34 929

1.1.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.

1.6.

1.7.

1.8.

2.1.

2.2.

1.

Voor de niet tot de bij besluit van provinciale staten van 19 november 1986, nr. 9 (provinciaal blad nr 31 van 1987) opgeheven waterschappen Waardsterpolder, Oude Ruigezandsterpolder, Oldehoofsterpolder en De Saaxummerpolder behorende gronden, gronden, waarop een mijnbedrijf wordt uitgeoefend in de zin van de Mijnwet, en gebouwde eigendommen in het bij dat besluit opgeheven waterschap Reitdiep, voorzover deze gronden en gebouwde eigendommen zijn gelegen binnen het waterschap Westerkwartier, wordt gedurende de jaren 1987 t/m 2011 een gedeeltelijke vrijdom van lasten verleend, die is gebaseerd op het aanvankelijke verschil in lasten van de eerste afdeling van het waterschap Westerkwartier en die van het voormalige waterschap Reitdiep.

2.

De in het eerste lid bedoelde gedeeltelijke vrijdom van lasten wordt berekend naar het verschil tussen de in 1987 in de eerste afdeling van het waterschap Westerkwartier geheven omslag en de op f 20,-- per ha gestelde omslag van het voormalige waterschap Reitdiep en wordt gedurende de jaren 1987 t/m 2011 jaarlijks, te rekenen vanaf het jaar 1987, verminderd met één zesentwintigste deel van dit verschil om vervolgens te worden afgerond op halve guldens.

Eveneens bij Besluit van 5 oktober 1988, in werking getreden op 1 januari 1989, hebben provinciale staten van Groningen, gelet op onder meer de artikelen 13 en 15 van de Waterstaatswet 1900, besloten tot vergroting van het waterschap Hunsingo en tot vaststelling, onder intrekking van het thans geldende bijzonder reglement (provinciaal blad nr. 31 van 1987), van een bijzonder reglement voor het waterschap Hunsingo. Dit reglement bevat in art. 75 een vergelijkbare bepaling als het zojuist geciteerde art. 74 van het bijzonder reglement voor het waterschap Westerkwartier.3

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

2.7.

2.8.

2.9.

2.10.

1.

Nu ingevolge art. 171 Waterschapswet de reglementen voor de waterschappen en andere provinciale verordeningen die betrekking hebben op de waterschappen binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de Waterschapswet met het bij of krachtens deze wet bepaalde in overeenstemming worden gebracht, heeft het Waterschap drie jaar de tijd gehad om met belanghebbende een regeling te treffen omtrent financiële compensatie.

2.

Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat het Waterschap belanghebbende financieel had moeten compenseren.

2.11.

Het Hof overwoog:

5.2.

5.3.

2.12.

Het eerste cassatiemiddel klaagt erover dat het Hof door in rov. 5.2 te overwegen dat de wens van belanghebbende om vast te houden aan de toegroeiregeling, hoezeer op zich ook begrijpelijk, strijdig is met hetgeen is bepaald in art. 171 Waterschapswet, heeft miskend dat, nu dat artikel voorschrijft dat de reglementen voor de waterschappen en andere provinciale verordeningen die betrekking hebben op de waterschappen binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de Waterschapswet met het bij of krachtens deze wet bepaalde in overeenstemming worden gebracht, het Waterschap drie jaar de tijd heeft gehad om met belanghebbenden een regeling te treffen over financiële compensatie.

Het tweede middel klaagt erover dat het Hof in rov. 5.3 heeft miskend dat wanneer de toegroeiregeling op grond van een wet in formele zin terzijde wordt gesteld, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur meebrengen dat het Waterschap hem op andere wijze financieel compenseert, hetzij in de vorm van een eenmalige reductie op de waterschapsomslag - zoals het waterschap Dollardzijlvest dat heeft gedaan -, hetzij in de vorm van een eenmalige afkoopsom.

3.

Beschouwingen

3.1.

In het onderhavige geval beroept belanghebbende zich erop dat door de toegroeiregeling, die in art. 74 van het bijzonder reglement van 5 oktober 1988 is opgenomen en voor de duur van 25 jaar is getroffen, bij hem gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, die, ondanks het bepaalde bij art. 171 Waterschapswet, zoals het Waterschap die bepaling uitlegt, geëerbiedigd moeten worden.

3.2.

In onderdeel 3 van zijn conclusie voor HR 23 juni 1982, BNB 1983/157, onderscheidt A-G Mok het vertrouwensbeginsel naar verschillende gradaties van de toepassing daarvan. Als tweede-graadsvertrouwensbeginsel duidt hij aan de regel volgens welke het bestuur verwachtingen, die het bij de burger heeft opgewekt, moet honoreren, zelfs als dit tot een voor de burger gunstiger resultaat leidt dan uit de wet voortvloeit. Men spreekt hier ook wel van de toepassing van het vertrouwensbeginsel contra legem. Deze tweede-graadsvertrouwensregel is onder bepaalde omstandigheden erkend in de arresten HR 12 april 1978, BNB 1978/135-1378, de zogenoemde doorbraakarresten.

3.3.

In de doorbraakarresten ging het om vertrouwen, opgewekt door beleidsregels, waarvoor strikte toepassing van een anterieure wet in formele zin moest wijken. In het onderhavige geval ontleent de belanghebbende geen vertrouwen aan een beleidsregel maar aan een algemeen verbindend voorschrift en lijkt dat vertrouwen door een posterieure wet in formele zin te worden beschaamd. De doorbraakarresten zijn hier dus niet zonder meer van toepassing.

3.4.

In HR 21 maart 1990, BNB 1990/179, maakte art. I, eerste lid, van de Wet van 23 februari 1983, Stb. 94, met ingang van 1 april 1983 een einde aan de vrijstelling die belanghebbende gedurende een aantal jaren op de voet van art. 9, eerste lid, letter e, Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 had genoten voor elk van de door hem achtereenvolgens gehouden motorrijtuigen. Belanghebbende betoogde onder meer dat voormeld art. I, eerste lid, strijdig was met beginselen van behoorlijke wetgeving en deswege buiten toepassing zou behoren te blijven. Uw Raad overwoog evenwel dat dit betoog miskent dat die beginselen geen uitdrukking hebben gevonden in enige een ieder verbindende verdragsbepaling, zodat het de rechter niet vrijstaat de wet in formele zin aan die beginselen te toetsen. Daarmee volgde Uw Raad het Harmonisatiewetarrest van 14 april 1989, NJ 1989, 469, m. nt. MS.

3.5.

In het Harmonisatiewetarrest werd echter een opening gelaten. In rov. 3.9 overwoog Uw Raad:

Het tweede onderdeel van het middel beroept zich op de (...) leer dat strikte toepassing van de wet onder omstandigheden zozeer in strijd kan komen met fundamentele rechtsbeginselen dat zij achterwege moet blijven en betoogt dat de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet het rechtszekerheidsbeginsel in die mate geweld aandoen dat die leer te dezen toepassing moet vinden.

Dit betoog miskent het wezenlijke verschil tussen enerzijds: het in bepaalde (groepen van) gevallen buiten toepassing laten van een wetsbepaling op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden (in de regel: de wijze waarop de overheid is opgetreden) in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel, en anderzijds: het wegens zulk een strijd buiten toepassing laten van een wetsbepaling op grond van omstandigheden welke bij haar tot stand komen in de afweging zijn betrokken, dus in gevallen waarvoor zij nu juist is geschreven. Het eerste raakt niet aan de verbindende kracht van de betrokken bepaling en staat de rechter ingevolge voormelde jurisprudentie9 vrij; het tweede ontneemt echter aan die bepaling haar verbindende kracht en is de rechter ingevolge art. 120 Gr.w verboden. Hier doet zich de tweede figuur voor. Bij het tot stand brengen van de gewraakte bepalingen van de Harmonisatiewet zijn immers de verwachtingen welke bij de daardoor getroffen studenten waren gewekt door de voorheen geldende regelingen, in de afweging betrokken.

Scheltema schrijft in onderdeel 9 van zijn noot onder het arrest dat de contra legem werking van algemene rechtsbeginselen slechts aan de orde kan komen indien het om niet door de wetgever voorziene omstandigheden gaat. De HR denkt daarbij volgens hem kennelijk vooral aan door het bestuur gewekt vertrouwen (toezegging, beleidsregels e.d.) dat niet met een juiste toepassing van de wet in overeenstemming is te brengen. Aldus wordt niet veel ruimte gelaten voor de stelling dat de wetgever aan bepaalde omstandigheden niet gedacht heeft, zodat niet snel enkel op die grond tot voorrang van de algemene rechtsbeginselen boven strikte wetstoepassing kan worden besloten, aldus Scheltema. Hij wijst erop dat een dergelijk geval overigens wel aan de orde was in het zogenoemde Arucar-arrest.

3.6.

In het Arucar-arrest (NJ 1987, 911, m. nt. MS) werd erover geklaagd dat een Antilliaanse Ministeriële Beschikking, waarbij werd bepaald dat bij invoer in de Eilandgebieden Aruba, Bonaire en Curaçao een heffing o.m. op personenauto's is verschuldigd van 18% van de waarde daarvan, geen billijkheidsclausule bevat ter voldoening aan algemene rechtsbeginselen, die volgens deze klacht eisen dat ter zake van een heffing als de onderhavige overgangsmaatregelen worden genomen met het oog op ten tijde van het in werking treden van de Beschikking reeds afgesloten contracten of varende goederen. Uw Raad overwoog onder 3.5:

Denkbaar is dat - kort samengevat - algemene beginselen van behoorlijk bestuur de uitvoering van een beschikking als de onderhavige in bepaalde omstandigheden onrechtmatig kunnen doen zijn jegens een bepaalde importeur, wanneer deze in vertrouwen op een bepaalde situatie waaraan het in werking treden van de beschikking een einde maakt, bepaalde goederen reeds had gekocht en vervolgens verkocht zonder met de heffing rekening te houden dan wel hij niet in staat is dan reeds gekochte, maar niet verkochte goederen te verkopen tegen een prijs waarin de heffing is doorberekend. (...) Niet kan echter worden gezegd dat reeds het ontbreken van een [uitdrukkelijke, op dergelijke gevallen afgestemde "billijkheidsclausule" in de beschikking zelf] de beschikking onverbindend of jegens de Cardealers onrechtmatig maakt.

In dit geval kon Uw Raad de Beschikking toetsen aan het vertrouwensbeginsel in verband met het ontbreken van een "billijkheidsclausule", omdat de Beschikking geen formele wet is. Scheltema merkt in onderdeel 6 van zijn noot onder het arrest op dat het enkele ontbreken van een uitdrukkelijke, op "overgangsgevallen" afgestemde "billijkheidsclausule" de regeling nog niet onrechtmatig maakt, doordat de mogelijkheid wordt erkend dat de regeling wegens strijd met het vertrouwensbeginsel in dergelijke gevallen niet mag worden toegepast.

3.7.

In het Harmonisatiewetarrest gaat het om vertrouwen dat door de voorheen geldende regeling is gewekt en dat door een onvoldoende overgangsrechtelijk regime in de Harmonisatiewet zou zijn beschaamd. In zoverre dringt zich een vergelijking op met de casus in de onderhavige zaak, waarin de belanghebbende zich erop beroept dat gerechtvaardigde verwachtingen die door de toegroeiregeling van 1988 bij hem zijn gewekt, door een onvoldoende overgangsrechtelijk regime in de Waterschapswet, althans door de toepassing die het Waterschap daaraan heeft gegeven, niet worden gehonoreerd.

3.8.

In HR 9 juni 1989, NJ 1989, 718 (kortverbanders) had het Hof geoordeeld dat de Staat zich jegens Bolt c.s. (in de loop van 1948 vanuit Nederland voor drie jaar uitgezonden "kort-verbanders" die, nadat zij na de soevereiniteitsoverdracht hun tijd als zodanig hadden uitgediend, als ambtenaar in Nederlandse overheidsdienst zijn teruggekeerd of getreden) schuldig maakt aan een onrechtmatige daad door de pensioentoezeggingen niet na te komen waarmee hij hen destijds heeft bewogen in tijdelijke burgerlijke dienst te treden van het Gouvernement van Nederlands-Indië, omdat een overheid die haar burgers dergelijke toezeggingen heeft gedaan, mede gelet op de omstandigheden waaronder deze werden gedaan en gezien haar verdere optreden, deze toezeggingen op enigerlei wijze had behoren na te komen, hetzij door, toen dat nodig bleek, de pensioenwetgeving zodanig aan te passen dat die toezeggingen naar de letter bewaarheid konden worden, hetzij door op de hun overeenkomstig de veranderde wetgeving uitgekeerde pensioenen een suppletie te betalen ten laste van de algemene middelen. Het Hof veroordeelde de Staat, ten titel van schadevergoeding, die toezeggingen alsnog te honoreren door betaling van een suppletie als voormeld.

In cassatie werd onder meer erover geklaagd dat, nu de wetgever blijkens de Garantiewet Burgerlijk Overheidspersoneel Indonesië (Wet van 11 mei 1950, Stb. K 178) bewust ervan heeft afgezien de aan uitgezonden kort-verbanders gedane toezeggingen te honoreren, de art. 120 Gr.w en 11 AB de rechter beletten het niet nakomen van die toezeggingen onrechtmatig te oordelen en de Staat, ten titel van schadevergoeding, alsnog tot die nakoming te veroordelen. Dienaangaande overwoog Uw Raad:

3.5.2.

Noch uit de tekst van, noch uit de toelichting op die wet blijkt evenwel dat de wetgever bij het totstandbrengen van die wet:

-

1º. zich heeft gerealiseerd dat het onder vigeur van de toenmaals geldende Nederlandse pensioenwetgeving (de Pensioenwet 1922) minstgenomen onzeker was of, wanneer later de art. 56 en 58 Pensioenwet 1922 zouden moeten worden toegepast op kort-verbanders die, nadat zij hun tijdelijk dienstverband hadden uitgediend, als ambtenaar in de zin van de Nederlandse pensioenwetgeving in Nederlandse overheidsdienst zouden zijn teruggekeerd of getreden, - zoals volgens de toezeggingen zou behoren te geschieden - de tijd welke zij na de soevereiniteitsoverdracht in dienst van de Indonesische overheid zouden hebben doorgebracht als "diensttijd" in de zin van die bepalingen zou worden aangemerkt;

-

2º. de vraag onder ogen heeft gezien of in de Garantiewet dienaangaande een voorziening moest worden gegeven en

-

3º. deze vraag na afweging van alle betrokken belangen ontkennend heeft beantwoord.

Dat ligt, gezien het met de Garantiewet nagestreefde doel ook voor de hand: (...)

3.5.3.

Aangenomen moet (...) worden dat (...) het hof in [rov. 9] niet meer heeft willen zeggen dan dat gezien het met de Garantiewet nagestreefde doel en het in verband daarmee in die wet gekozen stelsel, voor een voorziening als evenbedoeld geen aanleiding was(...).

3.5.4.

(...) [H]ier [doet zich] niet het geval voor dat de rechter wordt gevraagd op grond van bepaalde omstandigheden onrechtmatig te oordelen dat zekere aanspraak geen regeling in de wet heeft gevonden, terwijl de wetgever, toen hij die wet tot stand bracht, na een afweging waarin die omstandigheden zijn betrokken, heeft geoordeeld dat de wet die aanspraak niet moest honoreren.

3.9.

Uit de zojuist geciteerde overwegingen van het kort-verbanders-arrest wordt duidelijk op welke wijze kan worden getoetst of sprake is van in een wet(sbepaling) verdisconteerde omstandigheden, als bedoeld in rov. 3.9 van het Harmonisatiewet-arrest: uit de tekst van en/of de toelichting op de wet moet blijken dat de wetgever zich bij het totstandbrengen van de wet heeft gerealiseerd dat zich zodanige feiten en omstandigheden kunnen voordoen dat daaraan - in verband met de werking van fundamentele rechtsbeginselen - aanspraken kunnen worden ontleend, dat de wetgever de vraag onder ogen heeft gezien of in de wet dienaangaande een voorziening moet worden gegeven en dat de wetgever deze vraag na afweging van alle betrokken belangen ontkennend heeft beantwoord. Bij die toetsing speelt het doel van de wet een voorname rol. Dit wordt nog eens mooi geïllustreerd in de rov. 3.2.2 en 3.2.3 van het arrest HR 23 februari 1996, NJ 1996, 396.10

3.10.

Bij art. 14 Waterstaatswet 190011 was bepaald:

Bij het besluit der Provinciale Staten tot opheffing, vereeniging of splitsing van waterschappen, veenschappen of veenpolders, worden beschikkingen gemaakt omtrent de bezittingen en schulden van de opgeheven, vereenigde of gesplitste waterschappen, veenschappen of veenpolders alsmede omtrent hun archiefbescheiden.

Hierbij wordt in het oog gehouden, dat hetgeen na voldoening der schulden van de bezittingen overblijft, voor zover dat niet moet strekken tot bekostiging van het onderhoud van werken of van andere lasten, aan de ingelanden van de opgeheven instelling ten goede moet komen.

3.11.

De Goede c.s.12 schrijven:

Het 'ten goede komen' aan de ingelanden betekent niet zonder meer dat tot uitkering van de baten moet worden overgegaan. Het ligt veeleer in de lijn - gelet op het karakter van de financiële middelen13 - om in die gevallen te denken aan de mogelijkheid tot het verlenen van een gedeeltelijke vrijstelling van de omslag.

Op grond van grote verschillen in het lastenniveau, die mede het gevolg kunnen zijn van het verschil in vermogenspositie of van verschil in verzorgingsniveau, werd daarom in de praktijk bij samenvoeging van waterschappen ook gebruik gemaakt van een toevloeiingsregeling. Een soort 'inkoopregeling' derhalve.

Aan de hand van de berekende waarde van de bezittingen en schulden van de voormalige waterschappen en aan de hand van de vastgestelde achterstand in verzorgingsniveau van het ene waterschap ten opzichte van het andere wordt dan gedurende een aantal jaren in het gebied van het voormalig minder vermogende of qua verzorgingsniveau achtergebleven waterschap een extra omslag geheven.

3.12.

Van een toevloeiingsregeling in de vorm van een afkoopregeling was sprake in Hof Leeuwarden 19 september 1997, Belastingblad 1998, blz. 23, in Hof Leeuwarden 14 november 1997, Belastingblad 1998, blz. 282, m. aant. PdB, en in Hof Leeuwarden 19 juni 1998, Belastingblad 1998, blz. 690. Zie ook de uitspraken van Hof Leeuwarden d.d. 19 september 1997 en 3 april 1998, die onderscheidenlijk als bijlage 1 en 3 bij de pleitnota van het Waterschap voor het Hof zijn overgelegd. Deze afkoopregelingen lijken het spiegelbeeld te vormen van een toegroeiregeling als die welke aan de orde is in de onderhavige zaak.

3.13.

Bij art. 6.314, eerste lid, aanhef en onder a, Waterschapswet is art. 14 Waterstaatswet 1900 vervallen.

3.14.

In de memorie van toelichting op het Wetsvoorstel wordt voor de toelichting op art. 6.3, letter a, verwezen naar de toelichting op Titel I, onderdeel 3 (financiële voorzieningen bij opheffing).15 Aldaar16 wordt opgemerkt:

Niet is overgenomen de regeling van artikel 14 van de Waterstaatswet 1900. (...)

Deze bepaling moet als verouderd beschouwd worden. Dat een regeling van dien aard destijds in de wet is opgenomen valt te verklaren uit het feit dat waterschappen, zoals zij destijds fungeerden als lichamen ter behartiging van voornamelijk particuliere agrarische belangen, kenmerken bezaten waardoor hun vermogen vergelijkbaar was met een goederengemeenschap van een privaatrechtelijk samenwerkingsverband. Dat karakter hebben de waterschappen gezien hun huidige taak en bestuurssamenstelling al lang niet meer.

Op zich laat zich nog wel de opvatting verdedigen die een onderscheid maakt tussen enerzijds bezittingen van het waterschap die voor de publieke dienst zijn bestemd (en die zonder meer zouden moeten overgaan op het nieuwe waterschap) en anderzijds bezittingen die het waterschap in de loop der jaren door beleggingen of op andere wijze heeft verworven. Laatstbedoelde bezittingen zouden in dat geval kunnen worden verdeeld onder de omslagplichtigen in het waterschapsgebied en op die wijze aan hen ten goede komen, zoals artikel 14 van de Waterstaatswet 1900 bepaalt. Het meest zuiver is het echter indien in aanmerking wordt genomen dat de eigendommen en eventuele tegoeden op de rekening van het waterschap voortkomen uit gelden die daartoe zijn opgebracht door belastingplichtigen op basis van een publiekrechtelijke omslagplicht met als uitsluitend doel dat deze worden aangewend voor de behartiging van een publiek belang. Gaat men daarvanuit, dan is er voor een ten goede komen van een positief saldo in de vorm van uitkeringen aan de ingelanden (dus een privatisering van het waterschapsvermogen) geen plaats, doch zal dit alleen kunnen worden geëffectueerd binnen het waterschapsverband. Een mogelijkheid daartoe, waarvan ook thans bij samenvoeging van waterschappen wel gebruik wordt gemaakt is, dat bij de regeling van de omslagplicht van het nieuwe waterschap een overgangsregeling wordt getroffen wegens welke de ingelanden van het ene waterschap, dat een groter vermogen inbrengt dan het andere, tijdelijk lager worden belast. Met een dergelijke overgangsregeling wordt een egalisatie van de omslag bereikt langs een meer geleidelijke weg waardoor onbillijkheden in financieel opzicht kunnen worden voorkomen. In dit verband moge worden gewezen op de parallel met de regelingen die worden getroffen bij samenvoeging van gemeenten en ook op artikel 254 der Gemeentewet, dat de mogelijkheid biedt van verschillende financiële beheren binnen het gebied van een gemeente.17

3.15.

J.J.I. Verburg (red.), E.I. van den Bos-Boomsma, M.G.C.M. Castelijns, H.J.M. Havekes, W.G.M. Heldens en I. Poortvliet, konden in de eerste druk van hun De Waterschapswet, Een artikelsgewijs commentaar, Zwolle, 1992, op blz. 40 zonder meer instemmen met deze vrij uitvoerige motivering. In de tweede druk, uit 1995, halen zij op blz. 46 eveneens de zojuist onder 3.14 geciteerde wetsgeschiedenis aan, maar laten zij het door mij gecursiveerde deel van het citaat weg. Zij voegen daaraan toe:

Het vroegere art. 14 Waterstaatswet 1900 en hetgeen in de wetsgeschiedenis over het vervallen daarvan is opgemerkt (MvT, p. 14), is de afgelopen jaren wel aanleiding geweest voor de vraag of de Waterschapswet zogenaamde toegroeiregelingen mogelijk maakt. Deze regelingen zijn bedoeld om de financiële gevolgen bij concentraties van waterschappen te mitigeren. Wanneer het ene waterschap meer inbracht dan het andere, zou in een gedeelte van het gebied van het nieuwe waterschap na de concentratie gedurende een aantal jaren een lager omslagtarief (blz. 47) moeten gelden. Een dergelijke regeling valt echter niet in te passsen in het fiscale regime, zodat op zijn minst een expliciete bepaling in de wet zou moeten zijn opgenomen om dergelijke toegroeiregelingen mogelijk te maken. De algemene conclusie was dan ook dat toegroeiregelingen onder de Waterschapswet niet mogelijk zijn en bestaande regelingen vóór 1 januari 1995 moesten worden beëindigd.18

3.16.

In T&C PGW (Van Hall), aant. 3 bij art. 4 W.schapswet wordt opgemerkt:

Een batig saldo zal niet in de vorm van een uitkering naar de ingelanden gaan; mogelijk is wel dat de ingelanden van het waterschap met een groter positief saldo nog vóór opheffing of samengaan lager worden belast als vorm van egalisatie (MvT, TK 19995, nr. 3, p. 14(...)).

3.17.

E.I. van den Bos-Boomsma, H.J.M. Havekes en W.G.M. Heldens, De Waterschapswet: een tussenstand, Het waterschap, 1994, nr. 1, schrijven over toegroeiregelingen onder meer:

(blz. 20, mk) Nadat over de toegroeiregelingen reeds in de (...) notities [die de Unie-IPO werkgroep fiscale uniformiteit heeft opgesteld]19 een standpunt was verwoord, is er ook in de vergadering van het algemeen bestuur van de Unie van 10 december jl. over dit onderwerp van gedachten gewisseld aan de hand van een meer algemene voortgangsrapportage over de implementatie van de Waterschapswet.20 (...)

[H]et [is] niet langer mogelijk (...) verschillende tarieven te hanteren, waarbij de verschillen niet zijn terug te voeren op verschil in belang. Dit zou namelijk in strijd zijn met het systeem van kostentoedeling en omslagklassen zoals de wet dat voorschrijft. De waterschappen kennen voor hun belastingheffing een omslagstelsel. Dat wil zeggen dat hetgeen een bepaalde categorie te weinig betaalt, door anderen moet worden opgebracht. Een regeling die geen recht doet aan het uitgangspunt belang-betaling-zeggenschap kan dan ook met succes bij de belastingrechter worden aangevochten. Elk waterschap moet in tegenstelling tot vroeger bezien of er zodanige verschillen zijn door hoedanigheid of ligging dat daar onevenredig voor- of nadeel uit voortvloeit. Als dat het geval is, moeten er omslagklassen worden ingesteld. Indien er echter louter verschil is op grond van historische kosten, kan dit niet [door] een tariefsdifferentiatie (rk) binnen het nieuwe waterschap worden opgelost.

De wetsartikelen inzake de kostentoedeling en de omslagklassen richten zich rechtstreeks tot de waterschappen. Het is dan ook niet mogelijk om bij provinciaal reglement van deze formeel-wettelijke regels af te wijken. Hoewel de provincies de bevoegdheid hebben tot instellen en reglementeren van de waterschappen gaat deze bevoegdheid natuurlijk niet zo ver dat er reglementaire overgangsbepalingen kunnen worden opgenomen die in strijd zijn met de Waterschapswet.

(...)

Bestaande toegroeiregelingen

Nu vaststaat dat er geen nieuwe toegroeiregelingen kunnen worden gecreëerd, blijft nog de vraag wat er met de be- (blz. 21, lk) staande toegroeiregelingen na 1995 moet gebeuren.

Onder omstandigheden kan er namelijk aanleiding zijn te overwegen of een bestaande regeling materieel gezien kan voortbestaan. Dit kan zich voordoen indien er een duidelijke aanspraak bestaat, en de rechtszekerheid wellicht in ernstige mate zou worden geschaad, indien de bestaande regeling zonder pardon zou worden afgeschaft. Ook hier dient evenwel een mogelijke precedentwerking zorgvuldig te worden afgewogen. In de Unie-notitie Implementatie Waterschapswet wordt op de verschillende mogelijkheden nader ingegaan. Tevens wordt daarin aandacht besteed aan de alternatieven voor die gevallen waarin een nieuwe toegroeiregeling niet meer tot de mogelijkheden behoort. Dat betreft oplossingen die veelal op de specifieke situatie moeten worden afgestemd, omdat een algemene aanbeveling voor de beste oplossing niet of nauwelijks valt te geven.

3.18.

Ik heb evenbedoelde Unie-notie Implementatie Waterschapswet bij de Unie van Waterschappen opgevraagd, evenwel tevergeefs; de notitie was onvindbaar. Dat is jammer want ik had graag willen weten welke alternatieven de Unie had bedacht. Toch staan we niet helemaal met lege handen nu tot de gedingstukken behoort een brief van het waterschap Dollardzijlvest van 18 september 1996 aan de advocaat van belanghebbende (bijlage 2 bij het beroepschrift voor het Hof), waarin dat waterschap uiteenzet hoe het "destijds de kwestie van de toegroeiregelingen heeft opgelost":

Het algemeen bestuur heeft in 1993 bij de vaststelling van de begroting voor 1994 besloten tot een eenmalige korting van de waterschapsomslag 1994 middels de volledige beschikking over de omslag-egalisatiefondsen en een gedeeltelijke beschikking over de algemene reserve. Daardoor werd in een keer het financiële effect dat in de toegroeiregeling was opgenomen te gelde gemaakt. De eenmalige korting betrof met name de ingelanden in het gebied van het voormalige waterschap Reiderzijlvest. Deze ingelanden hebben allen in gelijke mate van deze eenmalige korting geprofiteerd. Directe aanleiding was de wetenschap dat het bestaan en toepassen van toegroeiregelingen onder de nieuwe Waterschapswet na 1 januari 1995 niet meer toegestaan was.

3.19.

De brief van 4 januari 1994, kenmerk U 8570 AJBZ/EK, waarnaar wordt verwezen in noot 6 bij het onder 3.17 opgenomen citaat, is bij mijn weten niet gepubliceerd. De secretaris van het Waterschap heeft die brief, desverzocht, aan de Hoge Raad gezonden. Bij de brief van 4 januari 1994 heeft de Unie van Waterschappen aan de leden-waterschappen ter kennisneming onder meer doen toekomen een brief d.d. 24 december 1993 aan de Drentse Waterschapsbond inzake fiscale toegroeiregelingen. In laatstgemelde brief schrijft de Unie:

In [uw brief van 10.10.1993] stelde u de problematiek rond de fiscale toegroeiregelingen aan de orde. U wees daarbij op het belang van de mogelijkheid om ingeval van fusies van waterschappen gebruik te kunnen maken van dergelijke regelingen. U concludeerde daarbij dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om toegroeiregelingen in de toekomst onmogelijk te maken. Om aan de onzekerheid op dit punt een einde te maken verzocht u ons dringend de Minister van Verkeer en Waterstaat te verzoeken de Waterschapswet te wijzigen.

Wij hebben het vraagstuk van de fiscale toegroeiregelingen onlangs aan de orde gesteld in de vergadering van het algemeen bestuur van de Unie en in het bestuurlijk overleg met het IPO. Algemeen werd daarbij de stelling betrokken dat de Waterschapswet, in het bijzonder artikel 120, lid 5, toegroeiregelingen onmogelijk maakt. Dit betekent dat het hanteren van dergelijke regelingen na 1 januari 1995 aanmerkelijke risico's met zich mee brengt.

Een wetswijziging op dit punt lijkt niet opportuun. Zowel het IPO als ons algemeen bestuur zijn van oordeel dat een dergelijke wetswijziging ongewenst is. Bovendien is gebleken dat het departement niet bereid is om medewerking te verlenen aan een wetswijziging. Mede met het oog op onze inschatting dat een wetswijziging ook politiek niet onomstreden zal zijn, is het duidelijk dat een aanpassing van de Waterschapswet op dit punt nauwelijks haalbaar is, zeker niet op een zodanig korte termijn dat dit nog nuttig is voor de thans geplande fusies.

Wij zijn ons er zeer wel van bewust dat het in het kader van fusies soms noodzakelijk is om financiële afspraken te maken. Daartoe blijven mogelijkheden bestaan, zij het niet meer in de vorm van fiscale toegroeiregelingen.

3.20.

Bij art. 169, eerste lid, Waterschapswet, dat in de huidige redactie tot stand kwam bij de Wet van 18 december 1991, Stb. 13, houdende wijziging van de Waterschapswet met betrekking tot de overgangsbepalingen, is bepaald:

Op de dag vóór de inwerkingtreding van deze wet geldende besluiten ten aanzien van onderwerpen waarin deze wet voorziet, blijven van kracht, ook voorzover zij niet in overeenstemming zijn met bepalingen bij of krachtens deze wet. Zij kunnen overeenkomstig deze wet worden gewijzigd of ingetrokken.

en, bij art. 171:

De reglementen voor de waterschappen en andere provinciale verordeningen die betrekking hebben op de waterschappen worden binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze wet met het bij of krachtens deze wet bepaalde in overeenstemming gebracht. Bepalingen in die reglementen en verordeningen die niet in overeenstemming zijn met bepalingen bij of krachtens deze wet, vervallen na verloop van drie jaar na de inwerkingtreding van deze wet, tenzij zij tevoren met het bij of krachtens deze wet bepaalde in overeenstemming zijn gebracht.

De tweede volzin van art. 171 is toegevoegd bij nota van wijziging en als volgt toegelicht:21

Tenslotte wordt in onderdeel U aan de in artikel 171 van de Waterschapswet vastgelegde opdracht aan de provincies tot aanpassing van de reglementen e.d. binnen drie jaar, een bepaling toegevoegd die waarborgt dat na verloop van die termijn geen reglementaire bepalingen, strijdig met de Waterschapswet, meer kunnen vóórkomen. Deze aanvulling ligt voor de hand nu het nieuwe artikel 169 Waterschapswet strijdige reglementsbepalingen e.d. voorshands van kracht laat blijven.

4.1.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

4.6.

4.7.

1

2.

Vgl. ook HR 1 november 2000, nr. 34.387.

3.

Geen van beide Besluiten bevindt zich bij de processtukken. Op het spoor gezet door de vermelding van "het besluit van Provinciale Staten van Groningen tot vaststelling van een bijzonder reglement voor het waterschap Hunsingo en Westerkwartier van 23 augustus 1988, nr. 10.4.64" in het beroepschrift in cassatie (zie ook bovenaan blz. 3 van het aanvullend beroepschrift voor het Hof), heb ik dat besluit laten opvragen bij de secretaris van het Waterschap, die de Hoge Raad voormelde Besluiten deed toekomen. Ik ga derhalve ervan uit dat die Besluiten inderdaad de toegroeiregeling bevatten waar het in deze zaak om gaat. Voor de goede orde wijs ik erop dat de voordracht tot het vaststellen van deze Besluiten door Gedeputeerde Staten van Groningen is gedaan op 23 augustus 1988, waarna de Besluiten door Provinciale Staten van Groningen op 5 oktober 1988 zijn vastgesteld.

4.

Nu belanghebbendes onroerende zaken te Q zijn gelegen, zal het zijn gegaan om de omslag van het waterschap Westerkwartier.

5.

Zie de bijlagen A en D bij het vertoogschrift voor het Hof.

6.

Wet van 6 juni 1991, Stb. 379, houdende regels met betrekking tot de waterschappen, in werking getreden op 1 januari 1992.

7.

NJ 1983, 415.

8.

NJ 1979, 533.

9.

Mijn noot: bedoeld zijn de arresten HR 12 april 1978, NJ 1979, 533, en HR 15 juli 1988, RvdW 133; de parallelzaak van dit laatste arrest is gepubliceerd in NJ 1989, 714.

10.

Zie ook rov. 6 van Rechtbank 's-Gravenhage 19 juli 1995, te kennen uit HR 17 januari 1997, NJ 1997, 434, m. nt. JdB, en de onderdelen 5.6 tot en met 5.21 van de conclusie van 3 augustus 2000 van de A-G Van Kalmthout in de zaak 35.425, V-N 2000/39.11, blz. 3544-3547.

11.

Wet van 10 november 1900, Stb. 176, zoals gewijzigd bij Wet van 19 juli 1962, Stb. 313.

12.

B. de Goede, J.H.M. Kienhuis, H. van der Linden en J.G. Steenbeek, (redactie), Het waterschap, recht en werking, Deventer, 1982, blz. 119.

13.

Volgens De Goede c.s., t.a.p., blz. 118, is het vermogen van het waterschap als openbaar lichaam in beginsel uit belastinggelden gevormd, met andere woorden: het behoort tot de publieke middelen en dient deswege in de publieke sfeer te blijven aangewend.

14.

Bij de Beschikking van de Minister van Justitie van 2 september 1991, Stb. 444, is de doorlopende nummering van de tekst van de Waterschapswet in het Staatsblad geplaatst. Art. 6.3 is daarbij vernummerd tot art. 167.

15.

Zie Kamerstukken II 1986/87, 19 995, nr. 3, blz. 104.

16.

Zie t.a.p., blz. 13-14.

17.

De cursivering is door mij aangebracht; aanstonds zal blijken waarom.

18.

Noot 79: Zie hierover E.I. van den Bos-Boomsma, H.J.M. Havekes en W.G.M. Heldens, Het Waterschap 1994, p. 20.

19.

Volgens noot 1 bij het artikel zijn deze notities bij brief van het dagelijks bestuur van de Unie van Waterschappen d.d. 21 juli 1993, kenmerk U 7658 AJBZ/ES aan de leden-waterschappen toegezonden. Ik ga ervan uit dat het hier gaat om de rondzendbrieven van 21 juli 1993 inzake onderscheidenlijk fiscale aspecten van het overgangsrecht Waterschapswet en reorganisatie en invoering belastingbepalingen Waterschapswet, die zijn opgenomen in de Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen, Waterschapswet, Bijlagen, III. Rondzendbrieven Unie van Waterschappen, onder de nrs. 11 en 12. Laatstbedoelde rondzendbrief is ook opgenomen in Belastingblad 1993, blz. 595-598.

20.

Noot 6: De leden-waterschappen zijn over de uitkomst van deze discussie geïnformeerd bij brief van 5 (bedoeld zal zijn: 4, jwi) januari 1994, kenmerk U 8570 AJBZ/EK.

21.

Kamerstukken II 1991/92, 22 347, nr. 4, blz. 5.

22.

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 27 augustus 1998, AB 1998, 389, m. nt. AvH, zag de (primaire) weigering om geen compensatieregeling te treffen, mede gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld, als de weigering om een besluit van algemene strekking te nemen tot het verlenen van bestuurscompensatie aan die eigenaren van onroerend goed in het voormalige ruilverkavelingsgebied, die als gevolg van het algemeen geldende omslagstelsel binnen het waterschap mogelijk een onevenredig nadeel blijven lijden. Een zodanig besluit kan worden genomen op grond van de bevoegdheid, die het bestuur van het waterschap binnen het kader van de doelstelling van het waterschap heeft, en is publiekrechtelijk van aard. Uit art. 6:2, aanhef en onder a, Awb volgt dat een schriftelijke weigering om een zodanig besluit van algemene strekking te nemen, vatbaar is voor bezwaar en beroep.

23.

Zie HR 27 juli 1999, BNB 1999/391, na conclusie A-G Moltmaker en m. nt. W.J.N.M. Snoijink, rov. 3.4.