HvJ EU, 04-03-2015, nr. C-534/13

Om twee redenen kan de ontvankelijkheid van de vraag, voor zover deze op de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn betrekking heeft, in twijfel worden getrokken. Bij beide gaat het om de relevantie van deze richtlijn.

In de eerste plaats is het op grond van de verwijzingsbeschikking twijfelachtig of de Italiaanse bepalingen aldus kunnen worden uitgelegd dat daarin aan de eigenaar van een terrein de verder strekkende verantwoordelijkheid als vervat in de vraag wordt opgelegd. Een richtlijn kan alleen verplichtingen voor een particulier scheppen, wanneer dit door een conforme uitlegging van het nationale recht wordt ondersteund.4. Daarom is het mogelijk dat de uitlegging van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn door het Hof de beslissing in het hoofdgeding niet beïnvloedt.

Stellig staat het niet aan het Hof om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van nationale bepalingen.5. Daarom moet worden vastgehouden aan het vermoeden van relevantie van de door de nationale rechter gestelde prejudiciële vragen voor de beslissing van het hoofdgeding.6.

Datzelfde geldt uiteindelijk ook voor de tweede reden op grond waarvan aan de relevantie van de richtlijn kan worden getwijfeld. Daarbij gaat het om de temporele werkingssfeer van de milieurichtlijn op het hoofdgeding.

De milieuaansprakelijkheidsrichtlijn is ingevolge artikel 17 van toepassing op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat na 30 april 2007 heeft plaatsgevonden, indien deze schade het gevolg is van activiteiten die na deze datum hebben plaatsgevonden of van activiteiten die vóór deze datum zijn verricht, maar niet vóór deze datum zijn beëindigd.7.

De informatie van Edison, volgens welke de verontreinigende activiteiten reeds in 1988 zijn gestaakt en de terreinen in 1995 — wellicht niet in alle opzichten succesvol — waren gesaneerd, pleit er dan ook tegen om de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn op het hoofdgeding toe te passen. Ook zou het voor de toepassing van de richtlijn niet van belang zijn of de betrokken ondernemingen rechtsopvolger zijn van een onderneming die vóór 30 april 2007 schade heeft veroorzaakt.8.

Dat neemt niet weg dat het aan de verwijzende rechter staat om op basis van de feiten, die alleen hij bevoegd is te beoordelen, na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde schade waarop de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde milieuherstelmaatregelen betrekking hebben, onder een van de situaties in artikel 17 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn valt. Voor het geval dat de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de richtlijn ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, dient daarover derhalve het volgende te worden opgemerkt.9.

De vraag of de lidstaten ingevolge de beginselen van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn de eigenaar van een verontreinigd terrein moeten gelasten bepaalde maatregelen tot beveiliging en sanering ervan te nemen hoewel hij die verontreiniging niet heeft veroorzaakt, is verrassend. Het veroorzaken van milieuschade is immers een voorwaarde voor de in de richtlijn neergelegde verplichtingen van natuurlijke of rechtspersonen.

Overeenkomstig artikel 1 is het doel van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn het vaststellen van een kader voor milieuaansprakelijkheid, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade. In overeenstemming daarmee is de richtlijn, zoals blijkt uit artikel 3, lid 1, van toepassing op milieuschade die wordt veroorzaakt door enige beroepsactiviteit alsook op een onmiddellijke dreiging van dergelijke schade als gevolg van een dergelijke activiteit. De voor deze activiteit verantwoordelijke exploitant moet overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 7 de noodzakelijke preventieve en herstelmaatregelen nemen, respectievelijk overeenkomstig de artikelen 8 tot en met 10 en punt 18 van de considerans, de kosten daarvan dragen.

Punt 2 van de considerans van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn maakt op dit punt duidelijk dat deze aansprakelijkheid de exploitanten ertoe moet aansporen maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico van milieuschade zo klein mogelijk te houden. Om deze aansprakelijkheidsregeling doeltreffend (en zoals gewenst) te laten functioneren, wordt in punt 13 van de considerans gesteld dat er sprake moet zijn van een of meer identificeerbare vervuilers, van een concrete en kwantificeerbare schade en van een oorzakelijk verband tussen de schade en de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers.

De bijzondere betekenis van de causaliteit wordt ook in punt 20 van de considerans en in artikel 8, lid 3, van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn onderstreept. Daaruit blijkt dat een exploitant niet verplicht is de kosten van uit hoofde van deze richtlijn genomen preventieve of herstelmaatregelen te dragen in situaties waarin de betrokken schade of het onmiddellijk gevaar daarvoor het gevolg is van bepaalde gebeurtenissen waarop de exploitant geen vat heeft. Deze ontheffing is dus mogelijk hoewel de beroepsactiviteit van de exploitant een schade veroorzaakt. Hiervoor moet de exploitant bewijzen dat de milieuschade of de onmiddellijke dreiging van dergelijke schade veroorzaakt is door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen. Deze uitzondering geldt dus bijvoorbeeld bij sabotage of externe interventie.

Daarentegen kan artikel 8, lid 3, van de milieurichtlijn niet, zoals de Raad van State heeft geopperd, aldus worden uitgelegd dat, totdat een andere oorzaak is bewezen, het zonder meer mogelijk zou zijn te vermoeden dat een exploitant die een verontreinigd terrein exploiteert, deze verontreiniging heeft veroorzaakt. Deze bepaling ontheft de exploitant veeleer van zijn aansprakelijkheid ondanks het bewijs dat de schade door zijn beroepsactiviteit is veroorzaakt.

Wel heeft het Hof, los van artikel 8, lid 3, de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn reeds uitgelegd in de zin dat een dergelijk vermoeden ten laste van een exploitant mogelijk is. De lidstaten beschikken namelijk juist bij de vaststelling van de oorzaak van een wijdverspreide en diffuse verontreiniging over een ruime beoordelingsmarge.10. Daarom is ook het vermoeden van een causaal verband geoorloofd wanneer daarvoor geloofwaardige aanwijzingen bestaan, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de componenten die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt.11.

Het beginsel dat de vervuiler betaalt betekent echter niet dat de exploitanten lasten moeten dragen die verband houden met het herstel van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen.12. Daarom heeft het Hof erop gewezen dat de exploitanten overeenkomstig artikel 11, lid 4, van richtlijn 2004/35 over rechtsmiddelen beschikken om de op basis van deze richtlijn vastgestelde herstelmaatregelen en het bestaan van enig causaal verband tussen hun activiteiten en de geconstateerde verontreiniging te bestrijden.13. In het bijzonder kunnen zij het vermoeden dat zij een schade hebben veroorzaakt, weerleggen.14.

De eigenaren van verontreinigde terreinen die de schade niet hebben veroorzaakt, spelen op zich geen rol in het hierboven uiteengezette stelsel van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn. Op hen is de richtlijn in het geheel niet van toepassing.15.

Ook het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, brengen geen verandering in deze conclusie. Weliswaar moet bij de uitlegging van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn ook met deze beginselen rekening worden gehouden, maar niet valt in te zien hoe zij tot een andere uitlegging van de hierboven aangehaalde bepalingen kunnen leiden.

Ook het in punt 24 van de considerans van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn vervatte vereiste van een doeltreffende tenuitvoerlegging van de richtlijn kan de eigenaar van een terrein die de schade niet heeft veroorzaakt, geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan het in de richtlijn bepaalde.

Voor milieuschade op terreinen die de eigenaren niet veroorzaakt hebben, zouden die laatsten echter verantwoordelijk kunnen zijn door maatregelen van de lidstaten. Op grond van artikel 16 belet de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn immers niet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade. De aanwijzing van verdere verantwoordelijke partijen wordt in dat artikel uitdrukkelijk vermeld.

Deze bevoegdheid wordt begrensd door de doelstelling van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die de lidstaten niet mogen ondermijnen.27. Daarom is het hun in het bijzonder niet toegestaan om te bepalen dat in plaats van de vervuiler die ingevolge de richtlijn aansprakelijk is, andere personen verantwoordelijk zijn. Aangezien het Italiaanse recht voor de aansprakelijkheid van eigenaren als zodanig echter in artikel 253, lid 3, van decreto legislativo nr. 152 als voorwaarde stelt dat de vervuiler niet kan worden geïdentificeerd of dat de kosten niet op hem verhaald kunnen worden, maakt de regeling geen inbreuk gemaakt op dit doel.

Voor het prejudiciële verzoek is het echter alleen van belang of de in artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn vervatte mogelijkheid om strengere voorschriften vast te stellen een verplichting oplegt om eigenaren die een schade niet veroorzaakt hebben, daarbij meer te betrekken dan tot nu toe is voorzien.

Tegen die verplichting pleit dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid over een discretionaire bevoegdheid beschikken. Die speelruimte kan echter begrensd zijn, in casu bijvoorbeeld — zoals reeds besproken — in verband met een schending van de doelstellingen van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn. Ook zou de speelruimte bij uitzondering zo beperkt kunnen zijn dat een verplichting tot uitoefening van een bevoegdheid ontstaat.

Bij een oppervlakkige lezing van artikel 4, lid 2, van de MER-richtlijn28. zou bijvoorbeeld de conclusie kunnen worden getrokken dat de lidstaten een beoordelingsmarge hebben waar het gaat om de beoordeling van de milieueffecten van projecten uit bijlage II. Uit de rechtspraak blijkt evenwel dat op grond van de doelstellingen van deze richtlijn een dergelijke beoordeling verplicht is, ingeval dat project aanzienlijke milieueffecten kan hebben.29.

Anders dan in die richtlijn, zijn noch in artikel 16 noch in andere bepalingen van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn expliciete aanwijzingen te vinden voor een beperking van de beoordelingsvrijheid in de zin dat eigenaren van een terrein betrokken moeten worden bij het herstel van milieuschade, wanneer zij de schade niet hebben veroorzaakt. De richtlijn vereist hoogstens impliciet dat de lidstaten deze personen verplichten om de noodzakelijke maatregelen op hun terreinen toe te staan en, voor zover vereist, aan de uitvoering ervan hun medewerking te verlenen. Daarom is in artikel 12, lid 4, bepaald dat zij worden gehoord.

Andere grenzen aan de beoordelingsvrijheid die de lidstaten overeenkomstig artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn toekomt, kunnen nog voortvloeien uit de in de prejudiciële vraag genoemde milieubeginselen van artikel 191, lid 2, VWEU.30. Ook artikel 16 is immers overeenkomstig artikel 192, lid 1, VWEU vastgesteld om deze milieudoelstellingen te verwezenlijken. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie, naar een hoog niveau van bescherming streeft en berust op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De betekenis van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ valt dus in wezen samen met de grenzen die de doelstellingen van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn stellen aan de toepassing van artikel 16. De lidstaten mogen het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ niet ondermijnen doordat zij naast of in plaats van de vervuiler andere personen verantwoordelijk houden. Andere verantwoordelijke personen kunnen daarom uitsluitend subsidiair aansprakelijk zijn.

Dat strookt overigens ook met het beginsel van preventief handelen. Wanneer vervuilers weten dat zij volledig verantwoordelijk voor de schade zijn, zullen zij de vereiste preventieve maatregelen nemen om schade niet eerst te laten ontstaan. En de vervuilers zijn in de regel degenen die de meest doeltreffende maatregelen kunnen nemen.

Bovendien vereist het beginsel van preventief handelen, net als het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, dat op verontreinigde terreinen, los van een eventuele bijdrage hieraan door de eigenaren, maatregelen getroffen kunnen worden ter voorkoming van nog ergere schade. In bepaalde omstandigheden kan het ook vereist zijn dat de eigenaar met zijn grotere kennis aangaande het terrein die maatregelen ondersteunt. Anders zou het duidelijk lastiger, zo niet helemaal onmogelijk zijn om een dergelijke verergering te voorkomen. Beide beginselen verlangen echter in de regel niet dat deze eigenaren zelf bij de sanering betrokken moeten worden.

Voorts pleit het beginsel van preventief handelen ervoor om eigenaren van een terrein in bepaalde gevallen te verplichten om preventieve beschermingsmaatregelen te nemen voor risico's waarvoor in wezen derden verantwoordelijk zijn. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat eigenaren van een terrein waarop herhaaldelijk illegaal afval wordt gedumpt, dit terrein moeten omheinen om verdere inbreuken te voorkomen. Ook de door Italië aangevoerde verplichtingen van eigenaren op grond van artikel 245, lid 2, van decreto legislativo nr. 152 om verontreinigingen te melden en bepaalde beschermingsmaatregelen te nemen, berusten op die gedachte. Het prejudiciële verzoek bevat echter geen aanwijzingen dat het in casu om preventief handelen in die vorm zou gaan. Daarom hoeft op deze gedachte die wellicht vóór een aansprakelijkheid van de eigenaar pleit, niet nader te worden ingegaan.

Ook valt niet in te zien hoe het voorzorgsbeginsel in het onderhavige geval de uitlegging van artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn zou beïnvloeden wat betreft de saneringsplicht van de eigenaar van een terrein die een schade niet heeft veroorzaakt. Volgens dit beginsel moeten bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico's voor de menselijke gezondheid, beschermende maatregelen genomen kunnen worden zonder te hoeven wachten totdat deze gevaren en de ernst ervan ten volle vaststaan.31. Wanneer evenwel vaststaat dat een persoon een schade niet heeft veroorzaakt, kan dit beginsel niet van toepassing zijn.

Voor zover daarentegen onduidelijk is of een eigenaar van een terrein een schade heeft veroorzaakt, kan dit de aanleiding zijn voor het hierboven uiteengezette vermoeden van causaliteit.32. Dan is er echter geen ruimte meer om artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn toe te passen.

Resteert derhalve alleen nog de doelstelling van een hoog beschermingsniveau, die stellig strookt met een ruime subsidiaire aansprakelijkheid van de eigenaar van een terrein voor milieuschade op zijn terrein. Alsdan zouden schaarse overheidsmiddelen immers kunnen worden ingezet voor schade waarvoor helemaal niemand verantwoordelijk kan worden gehouden.

Ik acht het echter uitgesloten om met een beroep op deze doelstelling de in artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn neergelegde toestemming om andere personen verantwoordelijk te stellen, als een verplichting op te vatten. Veeleer verkrijgen de lidstaten hiermee het recht een afweging te maken tussen het doel van een hoog beschermingsniveau en andere doelstellingen, bijvoorbeeld de grondrechten van de eigenaar van een terrein. Indien dat niet het geval zou zijn, zou iedere secundairrechtelijke toestemming om strengere milieumaatregelen te nemen, de lidstaten verplichten om regelingen van het hoogst denkbare beschermingsniveau vast te stellen die verder gaan dan de regelingen van afgeleid recht.

De milieubeginselen van de Europese Unie neergelegd in de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (de artikelen 1 en 8, lid, 3, en 16 en de punten 13 en 24 van de considerans) en in artikel 191, lid 2, VWEU — dat wil zeggen, het beginsel ‘de vervuiler betaalt’, het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden — verzetten zich derhalve niet tegen een nationale regeling volgens welke, indien op een terrein milieuvervuiling is geconstateerd en niet kan worden vastgesteld wie voor de vervuiling verantwoordelijk is of indien de verantwoordelijke persoon geen herstelwerkzaamheden uitvoert, de bestuursrechtelijke autoriteit een eigenaar die niet voor de verontreiniging verantwoordelijk is, niet kan gelasten spoedeisende maatregelen tot beveiliging en sanering te nemen, en de aansprakelijkheid van laatstgenoemde wordt beperkt tot de waarde van het terrein na de sanering.

Artikel 191, lid 2, VWEU stelt de beginselen van het milieubeleid van de Unie vast. Dit beleid wordt overeenkomstig artikel 192 verwezenlijkt door de wetgever van de Unie.34. Verplichtingen van de lidstaten kunnen echter niet direct op deze bepaling worden gebaseerd.35.

Al evenmin verplicht het Unierecht de lidstaten om deze beginselen direct in aanmerking te nemen bij de uitlegging van nationaal recht, dat door hen los van het Unierecht en buiten de werkingssfeer ervan wordt vastgesteld.

Daarom moeten de beginselen van artikel 191, lid 2, VWEU primair bij de uitlegging van het betrokken secundaire recht van de Unie in aanmerking worden genomen36., zoals dat in casu bij de uitlegging van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn is gebeurd.

Versalis voert evenwel artikel 3ter van decreto legislativo nr. 152 aan. In deze bepaling, die uitdrukkelijk op de eerdere versie van artikel 191, lid 2, VWEU betrekking heeft, wordt eenieder, overheid en particulieren, verplicht het milieu te beschermen door het nemen van passende maatregelen, die berusten op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Deze bepaling van Italiaans recht zou ertoe kunnen leiden dat het gehele Italiaanse milieurecht of althans de regeling van decreto legislativo nr. 152 zo veel mogelijk in overeenstemming met de in artikel 191, lid 2, genoemde beginselen moet worden uitgelegd. In dat geval zou het voor de beslissing van het hoofdgeding van belang zijn hoe deze beginselen los van het secundaire recht van de Unie moeten worden uitgelegd. Zij zouden dan uit hoofde van het nationale recht een ‘buitengewone werking’ hebben, zoals door het Hof reeds voor richtlijnen37. of voor fundamentele vrijheden in verband met een nationaal verbod van discriminatie van de eigen onderdanen38. is aanvaard.39.

Stellig kan het Hof geen uitspraak doen of artikel 3ter van decreto legislativo nr. 152 naar Italiaans recht die werking heeft. Dat is de taak van de Italiaanse rechter40. en idealiter had dat dus in de prejudiciële verwijzing moeten worden vermeld.41.

In casu ligt artikel 3ter van decreto legislativo nr. 152 blijkbaar impliciet ten grondslag aan het prejudiciële verzoek. Anders zou het namelijk bijna niet te begrijpen zijn waarom een rechterlijke instantie als de Italiaanse Raad van State, grondig op de beginselen van artikel 191, lid 2, VWEU ingaat, maar deze nauwelijks in verband brengt met de bepalingen van afgeleid recht, waarbij de temporele werkingssfeer van die bepalingen, dus van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, ook nog zeer twijfelachtig is.

Ten slotte kan het echter in het midden blijven of de werking van artikel 3ter van decreto legislativo nr. 152 in de prejudiciële verwijzing voldoende is toegelicht. Immers, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de beginselen van artikel 191, lid 2, VWEU op grond van dat artikel en los van het secundaire Unierecht een stempel drukken op het Italiaanse milieurecht, dan valt niet in te zien dat dit tot een ander resultaat zou leiden dan de uitlegging van deze beginselen in samenhang met het artikel 16 van de milieurichtlijn.