HvJ EG, 15-10-2009, nr. C-263/08

De afvoer van het grondwater en de toevoer van water ter verhoging van het grondwaterpeil, alsmede de aanleg van installaties daarvoor zijn op grond van hoofdstuk 11, §§ 2 en 9, van de milieuwet vergunningplichtige werkzaamheden. De aanvragen voor een vergunning op dat specifieke terrein worden ingevolge hoofdstuk 11, § 9b, van de milieuwet in eerste instantie door milieukamers onderzocht. Tegen de beslissingen van de milieukamers kan worden opgekomen bij de beroepskamer voor milieuzaken, waarvan de uitspraken ingevolge hoofdstuk 23, §§ 1 en 9, van de milieuwet bij Högsta domstolen kunnen worden aangevochten.

Hoofdstuk 6 van de milieuwet bevat de voorschriften inzake de milieueffectbeoordeling. Daarin wordt met name bepaald dat degene die van plan is om vergunningplichtige werkzaamheden uit te voeren, overleg moet plegen met länsstyrelsen (provinciaal bestuur), de toezichthoudende autoriteit, en met de particulieren die waarschijnlijk bijzonder worden getroffen. Voornoemde autoriteit moet dan een standpunt bepalen ten aanzien van de vraag of de voorgenomen werkzaamheid aanzienlijk milieueffect kan hebben. Indien länsstyrelsen beslist dat dit het geval is, moet ook overleg worden gepleegd met andere overheidsdiensten, de gemeenten, het publiek en de organisaties die kunnen worden getroffen.

Het recht om in beroep te gaan is geregeld in hoofdstuk 16, §§ 12 en 13, van de milieuwet. Het recht van partijen bij een gerechtelijke procedure en van bepaalde organisaties en autoriteiten om in beroep te gaan, wordt behandeld in de §§ 12 en volgende van dit hoofdstuk 16. Volgens § 13 kan een vereniging zonder winstoogmerk onder bepaalde daarin gestelde voorwaarden uitspraken en beslissingen over vergunningen, goedkeuringen of vrijstellingen op grond van de milieuwet aanvechten.

Ingevolge deze § 13 moet de vereniging aan drie voorwaarden voldoen, te weten de bescherming van de natuur en het milieu als statutair doel hebben, ten minste drie jaar lang in Zweden actief zijn geweest en minstens 2 000 leden tellen.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of ervan moet worden uitgegaan dat een project als dat waarom het in het hoofdgeding gaat, onder het in punt 10, sub l, van bijlage II bij richtlijn 85/337 vermelde begrip ‘niet in bijlage I opgenomen werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater’ valt.

Volgens de verwijzende rechter kan de tekst van punt 10, sub l, van voornoemde bijlage II in de Zweedse versie daarvan uitsluitend doelen op projecten voor het onttrekken van grondwater voor het later nuttig gebruik daarvan.

Het is vaste rechtspraak dat het vereiste van een uniforme toepassing — en derhalve van een uniforme uitlegging — van het gemeenschapsrecht meebrengt dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf in één enkele taalversie mag worden beschouwd, maar integendeel moet worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in de andere officiële talen (arresten van 9 maart 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie en Natuur en Milieu, C-174/05, Jurispr. blz. I-2443, punt 20, en 29 januari 2009, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, C-311/06, Jurispr. blz. I-00000, punt 53).

Verder moet de betrokken bepaling wegens de noodzaak van een dergelijke uitlegging, ingeval deze verschillende taalversies uiteenlopen, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin arrest van 7 december 1995, Rockfon, C-449/93, Jurispr. blz. I-4291, punt 28).

Wat punt 10, sub l, van bijlage II bij richtlijn 85/337 betreft, blijkt uit het onderzoek van de verschillende taalversies, in het bijzonder uit de Duitse, de Engelse, de Spaanse, de Finse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Poolse en de Portugese versie, dat deze bepaling betrekking heeft op de niet in bijlage I bij voornoemde richtlijn genoemde werken voor het onttrekken of aanvullen van grondwater, ongeacht voor welk doel deze werken moeten worden uitgevoerd, en met name ongeacht het latere gebruik van het aldus onttrokken of in de grond teruggepompte water.

Overigens bevat punt 11 van bijlage I bij dezelfde richtlijn evenmin dergelijke criteria met betrekking tot de werkzaamheden voor het onttrekken of aanvullen van grondwater waarvan de capaciteit een jaarlijkse volume onttrokken of aangevuld water van 10 miljoen m³ of meer bedraagt.

Ten slotte is het vaste rechtspraak dat richtlijn 85/337 een ruime werkingssfeer en een zeer breed doel heeft (zie arrest van 28 februari 2008, Abraham e.a., C-2/07, Jurispr. blz. I-1197, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Derhalve moeten de bepalingen van punt 10, sub l, van bijlage II bij richtlijn 85/337 aldus worden uitgelegd, dat zij betrekking hebben op alle niet in bijlage I bij die richtlijn opgenomen werken voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater, ongeacht hun doel, hetgeen betekent dat ook de werken worden bedoeld die geen later gebruik van dat water inhouden.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat een project als dat waarom het in het hoofdgeding gaat, waarbij binnensijpelend grondwater uit een tunnel met hoogspanningskabels wordt afgevoerd en water in de grond of het gesteente wordt gepompt ter compensatie van een eventuele daling van het grondwaterpeil, alsmede installaties voor afvoer en toevoer van water worden aangelegd en onderhouden, valt onder punt 10, sub l, van bijlage II bij richtlijn 85/337, ongeacht de uiteindelijke bestemming van het grondwater en, in het bijzonder, ongeacht of dit water al dan niet later wordt gebruikt.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 10 bis van richtlijn 85/337 inhoudt dat leden van het betrokken publiek de beslissing van een instantie die deel uitmaakt van de rechterlijke organisatie van een lidstaat, over een vergunningaanvraag voor een project kunnen aanvechten, hoewel zij de mogelijkheid tot inspraak bij de behandeling van die aanvraag hebben gehad door aan de procedure voor die instantie deel te nemen en hun standpunt daarbij kenbaar te maken.

Na de wijzigingen die zijn ingevoerd bij richtlijn 2003/35 waarmee wordt beoogd uitvoering te geven aan het Verdrag van Aarhus, voorziet artikel 10 bis van richtlijn 85/337 voor leden van het betrokken publiek die aan bepaalde voorwaarden voldoen, in de mogelijkheid om in beroep te gaan bij een rechtbank of een ander onafhankelijk orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid aan te vechten van enig besluit, handelen of nalaten dat binnen de werkingssfeer ervan valt.

Volgens de tekst van deze bepaling moeten leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel, indien de nationale wetgeving zulks vereist, stellen dat een van de in richtlijn 85/337 bedoelde werkzaamheden inbreuk maakt op hun rechten, derhalve een dergelijk beroep kunnen instellen.

Uit dezelfde tekst volgt ook, dat een niet-gouvernementele organisatie die zich voor milieubescherming inzet en voldoet aan de eisen van nationaal recht, de in artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 in samenhang met artikel 10 bis daarvan gestelde criteria vervult van betrokken publiek dat in beroep kan gaan.

Verder wordt het betrokken publiek in artikel 6, lid 4, van richtlijn 85/337 in het bijzonder een reële inspraak in de milieubesluitvormingsprocedure gewaarborgd met betrekking tot de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben.

Het feit dat een vergunning voor een project tot aanleg van ondergrondse hoogspanningskabels en tot afvoer van grondwater als aan de orde in het hoofdgeding, die een beslissing in de zin van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 is, door een rechterlijke instantie in het kader van haar administratieve bevoegdheden is verleend, kan er niet aan in de weg staan dat een vereniging die voldoet aan de in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden, volgens de modaliteiten van het nationale recht haar recht uitoefent om tegen voornoemde beslissing in beroep te gaan.

Om te beginnen geldt het recht om in beroep te gaan in de zin van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 namelijk ongeacht of het een administratieve autoriteit dan wel een rechterlijke instantie is die de beslissing of de bestreden handeling heeft vastgesteld. Verder onderscheidt de inspraak in de milieubesluitvormingsprocedure onder de voorwaarden van de artikelen 2, lid 2, en 6, lid 4, van richtlijn 85/337 zich van het beroep in rechte en heeft zij een ander doel, aangezien laatstgenoemd beroep in voorkomend geval kan worden ingesteld tegen de beslissing die na afloop van die procedure is genomen. Die inspraak heeft derhalve geen invloed op de voorwaarden om in beroep te kunnen gaan.

Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat leden van het betrokken publiek in de zin van de artikelen 1, lid 2, en 10 bis van richtlijn 85/337 de beslissing van een instantie die behoort tot de rechterlijke organisatie van een lidstaat, over een vergunningaanvraag voor een project moeten kunnen aanvechten, ongeacht de rol die zij bij de behandeling van die aanvraag hebben kunnen spelen door aan de procedure voor die instantie deel te nemen en hun standpunt aldaar kenbaar te maken.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de lidstaten in het kader van de uitvoering van de artikelen 6, lid 4, en 10 bis van richtlijn 85/337 kunnen bepalen dat kleine plaatselijke verenigingen voor milieubescherming inspraak hebben in de in artikel 2, lid 2, van deze richtlijn bedoelde besluitvormingsprocedure, doch niet het recht hebben om de aan het eind van die procedure vastgestelde beslissing aan te vechten.

Uit de verwijzingsbeslissing en uit het aan het Hof voorgelegde dossier evenals uit de discussie tijdens de openbare terechtzitting, blijkt dat deze vraag met name is gesteld omdat de relevante nationale wettelijke regeling een regel bevat volgens welke alleen een vereniging met minstens 2 000 leden een beslissing op milieugebied kan aanvechten.

Richtlijn 85/337 onderscheidt enerzijds het betrokken publiek dat gevolgen ondervindt van een van de werkzaamheden die vallen binnen de werkingssfeer daarvan in het algemeen, en anderzijds binnen dat betrokken publiek een subcategorie, bestaande uit natuurlijke of rechtspersonen die, gelet op hun bijzondere positie met betrekking tot de betrokken werkzaamheid, op grond van artikel 10 bis daarvan het recht moeten hebben om in beroep te gaan tegen de beslissing waarbij de werkzaamheid wordt toegestaan.

In voornoemde richtlijn wordt voor de bepaling van de voorwaarden waarvan de ontvankelijkheid van de vordering afhankelijk wordt gesteld, naar het nationale recht verwezen. Deze voorwaarden kunnen zijn het bezit van ‘een voldoende belang’ of een ‘inbreuk op een recht’, al naargelang het nationale recht gewoonlijk het ene of het andere begrip gebruikt.

Met betrekking tot de niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten, moeten ingevolge artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 in samenhang met artikel 10 bis daarvan die organisaties die ‘voldoen aan de eisen van nationaal recht’, worden geacht al naar het geval ‘een voldoende belang’ of een van de rechten te hebben waarop een binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallende werkzaamheid inbreuk kan maken.

Hoewel laatstgenoemd artikel het met de verwijzing daarin naar artikel 1, lid 2, van voornoemde richtlijn aan de nationale wetgevers overlaat om de eisen te bepalen waaraan moet worden voldaan om te verzekeren dat een niet-gouvernementele organisatie die zich voor milieubescherming inzet, als vereniging het recht heeft om onder de hierboven in herinnering gebrachte voorwaarden in beroep te gaan, moeten de aldus vastgestelde nationale regels enerzijds ‘een ruime toegang tot de rechter’ waarborgen en anderzijds nuttige werking verlenen aan de bepalingen van richtlijn 85/337 betreffende het recht om in beroep te gaan bij de rechter. Derhalve mogen die nationale regels niet het gevaar inhouden voor uitholling van de communautaire bepalingen volgens welke degenen die een voldoende belang hebben om een project aan te vechten en op wier rechten door dit project inbreuk wordt gemaakt, waaronder de verenigingen voor milieubescherming, in beroep moeten kunnen gaan bij de bevoegde rechterlijke instanties.

Vanuit dit oogpunt kan een nationale wet verlangen dat een dergelijke vereniging die een onder richtlijn 85/337 vallend project bij de rechter wil aanvechten, een op natuur- en milieubescherming gericht maatschappelijk doel heeft.

Bovendien kan niet worden uitgesloten dat de voorwaarde dat een vereniging voor milieubescherming een minimum aantal leden moet hebben, relevant kan blijken te zijn om zich ervan te vergewissen dat deze werkelijk bestaat en werkelijk actief is. Het vereiste aantal leden kan echter bij de nationale wet niet zo hoog worden vastgesteld dat het ingaat tegen de doelstellingen van richtlijn 85/337, met name tegen het doel om de rechterlijke toetsing van de daaronder vallende projecten te vergemakkelijken.

In dit verband moet worden vastgesteld dat richtlijn 85/337 weliswaar bepaalt dat leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben om een werkzaamheid aan te vechten en wier rechten een werkzaamheid kan schaden, in beroep moeten kunnen gaan tegen de beslissing waarbij de werkzaamheid wordt toegestaan, maar een beperking van de mogelijkheden om in beroep te gaan niet toestaat op grond dat de betrokken personen reeds hun standpunt hebben kunnen geldend maken tijdens de bij artikel 6, lid 4, van de richtlijn ingevoerde inspraakfase van de besluitvormingsprocedure.

De door het Koninkrijk Zweden aangevoerde omstandigheid dat de nationale regels ruimschoots de mogelijkheid bieden om in een voorafgaand stadium deel te nemen aan de procedure tot vaststelling van de beslissing over een werkzaamheid, kan derhalve niet rechtvaardigen dat tegen de na afloop daarvan vastgestelde beslissing slechts onder beperkte voorwaarden beroep in rechte openstaat.

Verder betreft richtlijn 85/337 niet uitsluitend projecten van regionale of nationale omvang, maar ook projecten van kleiner formaat die bij plaatselijke verenigingen in betere handen zijn. Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van haar conclusie opmerkt, kan de betrokken regel van de Zweedse wettelijke regeling de plaatselijke verenigingen in wezen elk beroep in rechte ontnemen.

De Zweedse regering, die erkent dat thans slechts twee verenigingen minstens 2 000 leden hebben en dus voldoen aan de voorwaarde van hoofdstuk 16, § 13, van de milieuwet, heeft aangevoerd dat plaatselijke verenigingen zich tot een van die twee verenigingen kunnen wenden en hun kunnen verzoeken om in beroep te gaan. Alleen deze mogelijkheid kan echter niet voldoen aan de vereisten van richtlijn 85/337, omdat enerzijds deze verenigingen die in beroep mogen gaan, niet hetzelfde belang kunnen hebben om zich met een werkzaamheid van beperkte omvang bezig te houden, en anderzijds het gevaar zouden lopen met vele soortgelijke verzoeken te worden overstelpt waaruit zij noodzakelijkerwijs een selectie zouden moeten maken volgens criteria waarop geen enkele controle bestaat. Ten slotte zou een dergelijk systeem naar de aard ervan zorgen voor een filtering van de beroepen in milieuaangelegenheden, die rechtstreeks in strijd is met de geest van die richtlijn die, zoals in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, tot doel heeft het Verdrag van Aarhus uit te voeren.

Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 zich verzet tegen een bepaling van een nationale wettelijke regeling die het recht om in beroep te gaan tegen een beslissing over een werkzaamheid die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, voorbehoudt aan verenigingen voor milieubescherming die minstens 2 000 leden tellen.