Aanhef

Het beleid van de Unie op het gebied van binnenlandse zaken heeft als doel een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen: een ruimte zonder interne grenzen, waar mensen kunnen binnenkomen, zich verplaatsen, leven en werken in alle vrijheid, met de zekerheid dat hun rechten volledig worden gerespecteerd en hun veiligheid wordt gewaarborgd, rekening houdende met gemeenschappelijke uitdagingen zoals de totstandbrenging van een alomvattend immigratiebeleid van de Unie om het concurrentievermogen en de sociale samenhang van de Unie te versterken, de invoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, de voorkoming van bedreigingen door ernstige en georganiseerde misdaad en de bestrijding van illegale immigratie, mensenhandel, cybercriminaliteit en terrorisme.

Er moet een geïntegreerde aanpak voor kwesties die voortvloeien uit de druk van migratie en asielaanvragen en voor het beheer van de buitengrenzen van de Unie worden aangenomen, die waarborgt dat het internationaal recht en de mensenrechten volledig, ook ten aanzien van in derde landen uitgevoerde acties, worden geëerbiedigd; die blijk geeft van solidariteit tussen alle lidstaten en van het besef dat de nationale verantwoordelijkheden in acht moeten worden genomen; terwijl wordt voorzien in een duidelijke taakomschrijving.

De financiering door de Unie ter ondersteuning van de ontwikkeling van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moet een meerwaarde voor de Unie vormen en een tastbare uiting zijn van de voor de aanpak van de gemeenschappelijke uitdagingen benodigde solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid.

Een gemeenschappelijk kader moet zorgen voor de noodzakelijke coherentie, vereenvoudiging en uniforme uitvoering van die financiering voor alle betrokken beleidsgebieden.

De besteding van de middelen op dit gebied moet gecoördineerd worden, om te zorgen voor complementariteit en voor efficiëntie en zichtbaarheid, en om budgettaire synergie te realiseren.

Een gemeenschappelijk kader moet de beginselen inzake bijstandsverlening bevatten en de verantwoordelijkheden van de lidstaten en de Commissie voor de toepassing ervan vaststellen, onder meer wat betreft de preventie en opsporing van onregelmatigheden en fraude.

Die financiering door de Unie zal doelmatiger en doelgerichter zijn als de medefinanciering van subsidiabele acties steunt op een strategische meerjarenprogrammering die elke lidstaat in samenspraak met de Commissie opstelt.

De maatregelen in en met betrekking tot derde landen die uit de specifieke verordeningen vermeld in deze verordening worden ondersteund (‘specifieke verordeningen’), dienen te worden genomen in synergie en samenhang met andere acties buiten de Unie die door de geografische en thematische instrumenten voor externe bijstand van de Unie worden ondersteund. Bij de uitvoering van dergelijke acties dient met name te worden gestreefd naar volledige coherentie met de beginselen en de algemene doelstellingen betreffende het externe optreden en het buitenlands beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie. Die maatregelen mogen niet strekken tot ondersteuning van rechtstreeks op ontwikkeling gerichte acties en dienen waar nodig de financiële bijstand uit de instrumenten voor externe steun aan te vullen. Het beginsel van beleidscoherentie voor ontwikkeling dat is omschreven in punt 35 van de Europese consensus inzake ontwikkeling, moet in acht worden genomen. Het is eveneens belangrijk ervoor te zorgen dat de verlening van noodhulp consistent is met en, waar van toepassing, een aanvulling vormt op het humanitair beleid van de Unie en de humanitaire beginselen eerbiedigt die zijn vastgelegd in de Europese consensus betreffende humanitaire hulp.

Het externe optreden moet consistent en samenhangend zijn zoals artikel 18, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), voorschrijft.

Voordat meerjarenprogramma's worden opgesteld als middel om de doelstellingen van deze financiering door de Unie te verwezenlijken, voeren de lidstaten en de Commissie een beleidsdialoog en stellen zij aldus voor elke lidstaat afzonderlijk een coherente strategie vast. Na de afronding van de beleidsdialoog dient elke lidstaat bij de Commissie een nationaal programma in, waarin wordt omschreven wat die lidstaat zal doen om de doelstellingen van de betrokken specifieke verordening voor de periode 2014–2020 te verwezenlijken. De Commissie dient na te gaan of het nationaal programma strookt met die doelstellingen en met het resultaat van de beleidsdialoog. Voorts moet de Commissie nagaan of de verdeling van de financiering van de Unie tussen de doelstellingen strookt met de minimumpercentages per doelstelling die in de betrokken specifieke verordening zijn bepaald. De lidstaten moeten van die minimumpercentages kunnen afwijken; zij dienen eventuele afwijkingen te motiveren in hun nationale programma's. De Commissie kan besluiten het nationaal programma niet goed te keuren indien zij van oordeel is dat de motivering van de betrokken lidstaat niet afdoend is. De Commissie informeert het Europees Parlement regelmatig over het resultaat van de beleidsdialogen, over het volledige programmeringsproces, inclusief de opstelling van nationale programma's, waaronder ook de naleving van de minimumpercentages per doelstelling in de relevante specifieke verordeningen zoals vermeld in deze verordening, alsmede over de uitvoering van de nationale programma's.

De strategie moet halverwege de looptijd worden geëvalueerd om ervoor te zorgen dat er voldoende financiële middelen zijn voor de periode 2018–2020.

De lidstaten moeten, op een wijze die strookt met het evenredigheidsbeginsel en met de noodzaak de administratieve lasten voor begunstigden zo veel mogelijk te beperken, met de betrokken instanties en instellingen een partnerschap aangaan om gedurende de hele meerjarenperiode hun nationale programma's te ontwikkelen en uit te voeren. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat er geen belangenconflict ontstaat tussen de partners in de verschillende stadia van de programmeringscyclus. Elke lidstaat moet een comité opzetten dat toezicht houdt op het nationaal programma en hem bijstaat bij het evalueren van de uitvoering en de vorderingen bij het verwezenlijken van de programmadoelstellingen. Elke lidstaat moet verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van de praktische regelingen voor het opzetten van het monitoringcomité.

De subsidiabiliteit van de uitgaven in het kader van de nationale programma's moet volgens het nationale recht worden vastgesteld en is onderworpen aan de gemeenschappelijke beginselen die in deze verordening zijn vastgelegd. De begin- en einddata voor de subsidiabiliteit moeten worden vastgesteld zodat de nationale programma's op eenvormige en billijke wijze worden toegepast.

Met technische bijstand kunnen de lidstaten de uitvoering van hun nationale programma's ondersteunen en begunstigden helpen bij het voldoen aan hun verplichtingen en het recht van de Unie. Waar van toepassing zou de technische bijstand de door de bevoegde instanties in derde landen gemaakte kosten kunnen dekken.

Om in een geschikt kader voor snelle noodhulp te kunnen voorzien, moeten op grond van deze verordening acties kunnen worden ondersteund waarvoor de uitgaven plaatsvonden vóór het verzoek om hulpverlening werd ingediend, doch niet vóór 1 januari 2014, overeenkomstig de bepaling van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad (4) die een dergelijke flexibiliteit in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen toestaat. De steun mag in naar behoren gemotiveerde gevallen tot 100 % van de subsidiabele uitgaven bedragen wanneer dat van wezenlijk belang is voor de uitvoering van de actie, met name wanneer de begunstigde een internationale of een niet-gouvernementele organisatie is. Met noodhulp ondersteunde acties moeten een rechtstreeks gevolg zijn van de noodsituatie en deze mogen niet in de plaats komen van langetermijninvesteringen door de lidstaten.

De beslissingen die worden genomen en relevant zijn voor de bijdrage van de Uniebegroting moeten goed worden gedocumenteerd zodat er een adequaat auditspoor blijft.

De financiële belangen van de Unie moeten gedurende de gehele uitgavencyclus worden beschermd door middel van evenredige maatregelen, waaronder de preventie, de opsporing en het onderzoek van onregelmatigheden, de terugvordering van verloren gegane, ten onrechte betaalde of slecht bestede middelen en, indien nodig, administratieve en financiële sancties overeenkomstig Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

In het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie kunnen de lidstaten, de Commissie, de Rekenkamer en het Europees Bureau voor fraudebestrijding opgericht bij Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie (5) (‘OLAF’) zowel aangekondigde als onaangekondigde controles en audits ter plaatse uitvoeren, overeenkomstig het toepasselijke recht.

De nieuwe structuur van de financiering op het gebied van binnenlandse zaken strekt ertoe de toepasselijke regels te vereenvoudigen en de administratieve last voor de begunstigden te verminderen. Het controlemechanisme moet evenwel efficiënt blijven werken, en daarom is het van belang te wijzen op de toepasselijke regels inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie, die voorzien in zowel aangekondigde als onaangekondigde controles en audits ter plaatse.

De lidstaten dienen de nodige maatregelen te nemen om een goede werking van het beheer- en controlesysteem en de uitvoeringskwaliteit van hun nationale programma's te waarborgen. Daartoe moet worden vastgesteld aan welke algemene beginselen al deze systemen moeten voldoen en welke essentiële functies zij moeten vervullen.

De verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de beheer- en controlesystemen, en het voorkomen, opsporen en herstellen van onregelmatigheden en overtredingen van het recht van de Unie moeten nader worden geregeld om ervoor te zorgen dat hun nationale programma's efficiënt en correct worden uitgevoerd.

Overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel dienen de lidstaten, via hun beheer- en controlesystemen, in eerste instantie verantwoordelijk te zijn voor de uitvoering van en het toezicht op de nationale programma's. De in het kader van de specifieke verordeningen verleende steun dient te worden uitgevoerd in nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

De lidstaten dienen ten volle gebruik te maken van de kennis, deskundigheid en ervaring die publiek- of privaatrechtelijke instanties hebben verworven met de uitvoering van eerdere fondsen op het gebied van binnenlandse zaken.

Alleen door de lidstaten aangewezen verantwoordelijke instanties bieden een redelijke zekerheid dat vóór de toekenning van steun uit de Uniebegroting aan begunstigden de nodige controles worden uitgevoerd. Daarom moet uitdrukkelijk worden bepaald dat alleen uitgaven van aangewezen verantwoordelijke instanties mogen worden vergoed uit de Uniebegroting.

De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Commissie om de doeltreffende werking van de beheer- en controlesystemen te controleren en van de lidstaten te verlangen dat zij actie ondernemen, moeten worden vastgelegd.

De vastlegging van bijdragen uit de begroting van de Unie moet per jaar geschieden. Om een doeltreffend beheer van de programma's te waarborgen, moeten gemeenschappelijke regels voor de betaling van het jaarlijkse saldo en het eindsaldo worden vastgesteld.

De betaling van voorfinanciering bij de start van een programma waarborgt dat de lidstaten de middelen hebben om begunstigden al vanaf de goedkeuring van het programma steun voor de uitvoering ervan te verlenen. Daarom zijn bepalingen over de bedragen van de initiële voorfinanciering nodig. De initiële voorfinanciering moet volledig zijn afgewikkeld bij de afsluiting van het programma. De verantwoordelijke instanties dienen ervoor te zorgen dat de begunstigden het verschuldigde bedrag onverwijld integraal ontvangen.

Daarnaast dient via jaarlijkse voorfinanciering ervoor te worden gezorgd dat de lidstaten over toereikende middelen beschikken om hun nationale programma's uit te voeren. De jaarlijkse voorfinanciering moet ieder jaar bij de betaling van het jaarlijkse saldo worden afgewikkeld.

Er dient rekening te worden gehouden met de wijzigingen die bij de driejaarlijkse herziening van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 in de methode van gedeeld beheer worden aangebracht.

Om de verantwoordingsplicht voor de in een bepaald boekjaar uit de begroting van de Unie medegefinancierde uitgaven aan te scherpen, is een passend kader voor de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen nodig. Binnen dit kader moet de verantwoordelijke autoriteit bij de Commissie, met betrekking tot een nationaal programma, de documenten bedoeld in de bepalingen inzake gedeeld beheer met de lidstaten van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 indienen.

Om de betrouwbaarheid van de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen in de hele Unie te vergroten, moeten gemeenschappelijke bepalingen worden vastgesteld betreffende de aard en het niveau van de door de lidstaten uit te voeren controles.

Voor een goed financieel beheer van de middelen van de Unie kan het noodzakelijk zijn dat de Commissie financiële correcties aanbrengt. Met het oog op de rechtszekerheid voor de lidstaten is het van belang te bepalen in welke omstandigheden overtredingen van de wetgeving van de Unie of de lidstaat aanleiding kunnen zijn tot financiële correcties door de Commissie. Om te waarborgen dat er een verband is tussen elke door de Commissie aan de lidstaten opgelegde financiële correctie en de bescherming van de financiële belangen van de Unie, moeten de correcties beperkt blijven tot gevallen waarin de overtreding van het recht van de Unie of van de lidstaat direct of indirect betrekking heeft op de subsidiabiliteit, de regelmatigheid, het beheer of de controle van acties en de uitgaven daarvoor. Met het oog op de evenredigheid is het belangrijk dat de Commissie de aard en de ernst van de overtreding in aanmerking neemt bij haar beslissing over de hoogte van de financiële correctie. Daarom behoren de criteria voor het opleggen van financiële correcties door de Commissie te worden vastgesteld alsmede ook de procedure die kan leiden tot een besluit over de financiële correctie.

Om de financiële relatie tussen de verantwoordelijke instanties en de begroting van de Unie aan te geven, moet de Commissie jaarlijks de rekeningen van die instanties goedkeuren. Het besluit tot goedkeuring van de rekeningen moet betrekking hebben op de vraag of de ingediende rekeningen volledig, nauwkeurig en waarheidsgetrouw zijn, en niet op de vraag of de uitgaven in overeenstemming met het recht van de Unie zijn gedaan.

De Commissie, die krachtens artikel 17 VEU dient toe te zien op de goede toepassing van het recht van de Unie, moet bepalen of de door de lidstaten verrichte uitgaven in overeenstemming zijn met het recht van de Unie. De lidstaten moeten het recht hebben hun betalingsbesluiten te verantwoorden. Om de lidstaten juridische en financiële garanties te geven wat betreft de in het verleden verrichte uitgaven dient een maximumtermijn te worden vastgesteld waarbinnen de Commissie moet beslissen welke financiële gevolgen worden verbonden aan de niet-naleving van voorschriften.

Het is van belang te zorgen voor gezond financieel beheer en een doeltreffende uitvoering, alsmede voor transparantie, rechtszekerheid, de toegankelijkheid van financiering en een gelijke behandeling van begunstigden.

Om het gebruik van de financiering te vereenvoudigen en het risico van fouten te verkleinen, en tegelijkertijd waar nodig voor differentiatie te zorgen om rekening te houden met specifieke beleidsaspecten, moeten de steunvormen en de geharmoniseerde voorwaarden voor de subsidiabiliteit van uitgavensubsidies, inclusief vereenvoudigde kostenopties, worden vastgesteld. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel dienen de lidstaten nationale regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven vast te stellen.

Om financiële discipline aan te moedigen, moeten regelingen worden vastgesteld voor de vrijmaking van delen van vastleggingen voor een nationaal programma. Met name moet worden vastgesteld wanneer een bedrag van de vrijmaking kan worden uitgezonderd, bijvoorbeeld wanneer een vertraging bij de uitvoering het gevolg is van gerechtelijke procedures of een administratief beroep met schorsende werking of van overmacht.

Om te waarborgen dat de algemene regels inzake vrijmaking juist worden toegepast, moet in de vastgestelde regels nauwkeurig worden beschreven hoe de termijnen voor vrijmaking worden vastgesteld en hoe de onderscheiden bedragen worden berekend.

Het is belangrijk de verwezenlijkingen waaraan de Unie financieel heeft bijgedragen, onder de aandacht van het grote publiek te brengen. Burgers hebben het recht te weten hoe de financiële middelen van de Unie worden besteed. De verantwoordelijkheid om het publiek op passende wijze voor te lichten, berust bij de Commissie, de verantwoordelijke instanties en de begunstigden. Om met het grote publiek efficiënter te communiceren en de synergiën tussen de op initiatief van de Commissie genomen communicatieactiviteiten te vergroten, dienen de middelen die in het kader van deze Unie-financiering aan communicatieacties worden toegewezen, ook bij te dragen aan het collectief uitdragen van de beleidsprioriteiten van de Unie, mits deze verband houden met de algemene doelstellingen van de Uniefinanciering op het gebied van binnenlandse zaken.

Om te zorgen voor een ruime verspreiding van informatie over de financiering onder door de Unie op het gebied van binnenlandse zaken en om potentiële begunstigden in te lichten over financieringsmogelijkheden, moeten op grond van deze verordening gedetailleerde regels worden vastgesteld voor informatie- en communicatieacties en bepaalde technische kenmerken van dergelijke acties, en moet elke lidstaat ten minste een website of portaalsite creëren met de nodige informatie. De lidstaten moeten voorts meer rechtstreekse vormen van communicatiecampagnes ondernemen teneinde de potentiële begunstigden naar behoren op de hoogte te stellen, onder meer door het organiseren van regelmatige openbare evenementen, zogenoemde informatiedagen en opleidingssessies.

De doeltreffendheid van de ondersteunde acties hangt mede af van de evaluatie en van de verspreiding van de resultaten. Er moet formeel worden geregeld welke verantwoordelijkheden de lidstaten en de Commissie op dit gebied hebben en hoe de betrouwbaarheid van de evaluaties en de kwaliteit van de betreffende informatie wordt gewaarborgd.

Met het oog op het wijzigen van bepalingen van deze verordening betreffende gemeenschappelijke beginselen inzake de subsidiabiliteit van uitgaven, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) handelingen vast te stellen. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau. De Commissie moet bij de voorbereiding en opstelling van de gedelegeerde handelingen ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten tijdig en op gepaste wijze gelijktijdig worden toegezonden aan het Europees Parlement en aan de Raad.

Bij de toepassing van deze verordening, met inbegrip van de voorbereiding van gedelegeerde handelingen, moet de Commissie deskundigen uit alle lidstaten raadplegen.

Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van deze verordening, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (6).

De onderzoeksprocedure moet worden toegepast voor uitvoeringshandelingen waarin de gezamenlijke verplichtingen van de lidstaten worden vastgesteld, met name over het verstrekken van informatie aan de Commissie, en de raadplegingsprocedure moet worden toegepast voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen betreffende de modelformulieren voor het verstrekken van informatie aan de Commissie, gelet op de zuiver technische aard ervan.

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk het vaststellen van algemene bepalingen voor de uitvoering van de specifieke verordeningen, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden beter op het niveau van de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Voor zover deze verordening de nodige algemene regels vaststelt om de uitvoering mogelijk te maken van specifieke verordeningen, die erin voorzien dat de onderhavige verordening op deze specifieke verordeningen van toepassing is, en die handelingen vormen welke het Schengenacquis verder uitwerken wat betreft landen waarop die specifieke verordeningen van toepassing zijn op basis van desbetreffende protocollen gehecht aan het VEU en het VWEU of op basis van desbetreffende overeenkomsten, dient de onderhavige verordening tezamen met deze specifieke verordeningen te worden toegepast. Dat houdt in dat de onderhavige verordening een verband kan leggen met en een direct effect kan hebben op de bepalingen van de specifieke verordeningen die een ontwikkeling vormen van het Schengenacquis, en daardoor een invloed kan hebben op het juridisch kader van het Schengenacquis.

Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU, hebben die lidstaten te kennen gegeven dat zij aan de vaststelling en toepassing van deze verordening wensen deel te nemen.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening, en is deze niet bindend voor, noch van toepassing in deze lidstaat.

Het is aangewezen dat de periode waarin deze verordening van toepassing is in overeenstemming wordt gebracht met die van Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad (7). Derhalve dient de onderhavige verordening met ingang van 1 januari 2014 van toepassing te zijn,