HR (P-G), 12-01-2010, nr. 09/01546 B

Het Gerechtshof Amsterdam heeft op 19 december 2008 in hoger beroep het bezwaarschrift tegen de dagvaarding gegrond verklaard en verdachte buiten vervolging gesteld.

De advocaat-generaal heeft cassatie ingesteld. Mr. L. Plas, plaatsvervangend advocaat-generaal bij het ressortsparket te Amsterdam, heeft een schriftuur ingezonden, houdende twee middelen van cassatie. Mrs. R. de Bree en A. Verbruggen, advocaten te 's‑Gravenhage, hebben het beroep schriftelijk tegengesproken en namens verdachte een schriftuur ingezonden, houdende een middel van cassatie.

Het eerste middel klaagt dat het hof een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de woorden ‘overbrengen’ en/of ‘uitvoeren’.

Aan verdachte was tenlastegelegd dat

Artikel 10.60 Wet milieubeheer had in de in de tenlastegelegde periode de volgende inhoud:

Met de EEG-verordening overbrenging afvalstoffen is bedoeld de verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PbEG L 30).1.Artikel 18 lid 1 van de verordening luidde aldus:

De beslissing van het hof tot buitenvervolgingstelling is als volgt gemotiveerd:

Aldus heeft het hof het standpunt dat de verdediging in de schriftelijke reactie op het ‘inleidend standpunt’ van het OM heeft betrokken omarmd. In deze reactie is immers het volgende te lezen:

De vraag die het eerste middel aan de orde stelt is of het hof zonder toereikende motivering is uitgegaan van een te beperkte uitleg van de woorden ‘overbrengen’ en ‘uitvoeren’ en of het hof, nu de AG in hoger beroep als uitdrukkelijk onderbouwd standpunt heeft verkondigd dat de overbrenging van de afvalstoffen eerst was voltooid op het moment dat de betrokken afvalstoffen vanuit het schip werden gelost in een ACS-Staat, daarop ten onrechte geen gemotiveerde beslissing heeft gegeven.

Voorzover de steller van het middel beoogt het tweede lid van artikel 359 Sv in stelling te brengen, nu geklaagd wordt over het negeren van een uitdrukkelijk onderbouwd standpunt van het OM, wordt over het hoofd gezien dat deze bepaling in een procedure als de onderhavige niet van toepassing is.3. Dat neemt evenwel niet weg dat in cassatie wel geklaagd kan worden over een onjuiste uitleg van een rechtsregel.

Wat volgens Verordening 259/93 onder ‘overbrengen’ en ‘uitvoeren’ dient te worden verstaan wordt uit de tekst van de Verordening zelf niet duidelijk. De considerans voor de tekst van de Verordening geeft aan dat er aanleiding is om Richtlijn 84/631/EEG, waarbij het toezicht en de controle in de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen wordt geregeld, te vervangen door een Verordening omdat de Gemeenschap het Verdrag van Basel van 22 maart 1989 inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering daarvan heeft ondertekend, omdat in art. 39 van de ACS-EEG/overeenkomst van 15 december 1989 bepalingen over afvalstoffen zijn opgenomen en omdat de Gemeenschap het besluit van de OESO-Raad van 30 maart 1992 betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing heeft goedgekeurd. Het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen moeten volgens de considerans zodanig worden geregeld dat er rekening wordt gehouden met de noodzaak de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren. De uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen naar derde landen moet worden verboden om het milieu in die landen te beschermen. Ook bevat de considerans nog de volgende overweging:

Deze overweging lijkt een verband te leggen tussen de overbrenging van afvalstoffen en de verwijdering dan wel nuttige toepassing daarvan in die zin, dat de overbrenging geacht moet worden voltooid te zijn als de afvalstoffen zijn verwerkt volgens de bepalingen van het document of contract. Bevestiging van dit vermoeden ligt besloten in de omschrijvingen van begrippen die art. 2 Verordening wél geeft. Ik geef een aantal sprekende voorbeelden. Art. 2 onder h omschrijft de ontvanger van afvalstoffen als de persoon of de onderneming naar wie respectievelijk waarnaar afvalstoffen worden overgebracht voor nuttige toepassing of verwijdering. Onder l is de Staat van verzending omschreven als: elke Staat van waaruit een overbrenging van afvalstoffen voorgenomen is of plaatsvindt. De Staat van bestemming is volgens onderdeel m elke Staat waarnaar een overbrenging van afvalstoffen voorgenomen is of plaatsvindt voor verwijdering of nuttige toepassing. Onderdeel n definieert als Staat van doorvoer: elke Staat, niet zijnde de Staat van verzending noch die van bestemming, waardoor een overbrenging van afvalstoffen is voorgenomen of plaatsvindt. Ook in de onderdelen van de Verordening die handelen over de overbrenging van afvalstoffen tussen de Lid-Staten zijn wel aanwijzingen te vinden voor de stelling dat overbrenging voltooid wordt door nuttige toepassing of verwijdering. De kennisgever, de persoon die voornemens is afvalstoffen over te brengen of te doen overbrengen, moet volgens lid 6 van art. 3 van de Verordening een contract afsluiten met de ontvanger voor de verwijdering van afvalstoffen. In dat contract moet worden bepaald dat de kennisgever verplicht is de afvalstoffen terug te nemen als de overbrenging niet is voltooid zoals was voorzien of in strijd met de Verordening is verricht. Hetzelfde geldt inzake voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Ook met betrekking tot die soort afvalstoffen moet de kennisgever met de ontvanger een contract afsluiten waarin de kennisgever de verplichting op zich neemt de afvalstoffen terug te nemen als de overbrenging niet is voltooid zoals voorzien, of in strijd met de Verordening is verricht. Ook uit deze onderdelen is op te maken dat overbrenging eindigt door nuttige toepassing of regelmatige verwijdering.

Voorts wijs ik op een onderdeel van de vierde ACS-EEG-Overeenkomst, ondertekend op 15 december 1989 te Lomé.4. Deze overeenkomst lag mede ten grondslag aan de totstandkoming van de Verordening nr. 259/93. Het gaat om art. 39 van deze Overeenkomst, naar de inhoud waarvan ook de AG in hoger beroep heeft verwezen. Deze inhoud luidt als volgt:

Controle op de internationale overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen zou kunnen worden gefrustreerd door een te beperkte uitleg van ‘uitvoeren’. Vandaar dat niet alleen de rechtstreekse maar ook de onrechtstreekse uitvoer van deze afvalstoffen wordt beheerst door dit artikel. Onder onrechtstreekse uitvoer zal, dunkt mij, moeten worden verstaan de uitvoer die niet rechtstreeks geschiedt, maar via een omweg, bijvoorbeeld via een ander land.

Ook enige begripsomschrijvingen in artikel 2 van het Verdrag van Bazel5. zijn in dit verband van belang. Art. 2 begrijpt onder grensoverschrijdende overbrenging:

Deze omschrijving wijst niet per se op een beperkte uitleg van het begrip, in die zin dat de overbrenging is uitgeput zodra de afvalstof vanuit de ene Staat naar het gebied van een andere Staat is vervoerd. Eerder lijkt het erop dat het gehele traject vanaf de ene Staat tot de uiteindelijke Staat van bestemming, met inbegrip van de doorvoer door andere Staten als grensoverschrijdende overbrenging kan worden beschouwd, evenals ieder grensoverschrijdend onderdeel ervan. Interessant zijn in dit verband ook de volgende omschrijvingen in hetzelfde artikel:

Deze omschrijvingen lijken erop te duiden dat de Staat van uitvoer met de Staat van invoer is verbonden via de grensoverschrijdende overbrenging en dat de Staat van doorvoer daar een tussenschakel in kan zijn.

Ik wijs er voorts op dat de woorden ‘uitvoer’, ‘invoer’ en ‘doorvoer’ worden omschreven met behulp van het woord ‘overbrenging’, zodat er een strikte scheiding tussen de eerste drie begrippen en het laatste woord, zoals de schriftuur van tegenspraak lijkt te willen aanbrengen (zie nr. 10 en volgende), niet voor de hand ligt.

De voorganger van Verordening 259/93, Richtlijn 84/631,6. onderscheidde in de considerans ook uitvoer, bestemming en doorvoer:

Het eerste lid van art. 2 van de Richtlijn onderscheidt onder b Lid-Staten van bestemming, van verzending en, indien van toepassing, van doorvoer van de afvalstoffen. Deze Richtlijn is sterk intra-communautair getoonzet. Art. 1 verplicht de Lid-Staten wel om de nodige maatregelen te nemen om met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu het toezicht en de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen zowel binnen de Gemeenschap als naar en/of uit de Gemeenschap te waarborgen, maar het merendeel van de bepalingen heeft betrekking op grensoverschrijdend vervoer binnen de Gemeenschap. Alleen art. 7 bevat een formaliteit voor het geval afvalstoffen de Gemeenschap verlaten met het oog op verwijdering buiten de Gemeenschap. Wat daarvan ook zij, uit de considerans noch uit de tekst van de Richtlijn is op te maken dat door de doorvoer over het grondgebied van een Lid-Staat aan een grensoverschrijdende overbrenging een einde komt.

Richtlijn 84/631 is, zoals gezegd, opgevolgd door Verordening 259/93, die op haar beurt weer plaats moest maken voor Verordening (EG) 1013/2006 van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen.7.

De eerste zin in de voorafgaande considerans neemt ondubbelzinnig stelling in:

Vervolgens worden een aantal internationale ontwikkelingen opgesomd die nopen tot vervanging van Verordening 259/93. Overwogen wordt dat het van belang is het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen te organiseren en te reguleren op een wijze die rekening houdt met de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren en die bevorderlijk is voor een uniforme toepassing van de verordening in de gehele Gemeenschap. De considerans noemt allerlei onderwerpen waar de teugels strakker worden aangetrokken en waar toezicht en controle kunnen worden verbeterd. Overweging 24 stelt dat er een verplichting dient te komen om afvalstoffen, die afkomstig zijn van overbrenging die niet op de geplande wijze kan worden voltooid, terug te brengen naar het land van verzending dan wel op alternatieve wijze te verwijderen of nuttig toe te passen.

Artikel 1 bepaalt dat de verordening van toepassing is onder meer op de overbrenging van afvalstoffen uit de Gemeenschap naar derde landen. Artikel 2 bevat een ruime litanie aan definities. Ik geef de inhoud van aantal ervan weer. Onder 14 wordt onder ‘ontvanger’ verstaan:

Als ‘land van verzending’ heeft volgens 22 te gelden:

‘Land van bestemming’ wordt onder 23 aldus omschreven:

Daarnaast kent de Verordening nog een omschrijving van het ‘land van doorvoer’ (24):

De term ‘overbrenging’ betekent volgens 34:

Nr. 35 bevat een zeer ruime omschrijving van handelingen die als ‘illegale‘overbrenging’ hebben te gelden.

Artikel 34 van Verordening 1013/2006 verbiedt de uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen uit de Gemeenschap behoudens een hier niet van toepassing zijnde uitzondering. Artikel 36 bevat een breed verbod van uitvoer uit de Gemeenschap van gevaarlijke afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing in landen waarop OESO-besluitC(2001)107 niet van toepassing is, zoals Ivoorkust. Onder meer fenolen zijn genoemd in Bijlage V, waarop artikel 36 betrekking heeft.

Ik resumeer. De vierde overeenkomst van Lomé, die mede ten grondslag heeft gelegen aan Verordening nr. 259/93, verbiedt niet alleen de rechtstreekse uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen naar de ACS-landen, maar ook de onrechtstreekse. Alle wettelijke instrumenten van de Gemeenschap kennen naast de in- en uitvoer ook de doorvoer. De speciale status van de ACS-landen vindt haar grondslag in de wens het milieu in deze landen te beschermen. Als de uitvoer of overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen reeds zou zijn voltooid bij eerste grensoverschrijding van een ACS-land zou de realisering van deze wens gefrustreerd worden. Als immers vervolgens het gevaarlijk afval in een andere ACS-Staat wordt gedumpt zou er geen sprake meer zijn van verboden overbrenging vanuit de Gemeenschap en zou ook de verplichting tot terugname gemakkelijk ontdoken kunnen worden.

Op basis van deze argumenten lijkt het mij duidelijk dat de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen eerst is voltooid wanneer deze hun uiteindelijke bestemming hebben bereikt, hetgeen overigens niet wil zeggen dat er daarvoor geen sprake is van verboden uitvoer. De uitvoer en overbrenging zijn enkel niet geheel geconsumeerd met de eerste grensoverschrijding. Omdat deze strekking van art. 18 van Verordening 259/93 duidelijk lijkt acht ik het niet nodig dat Uw Raad prejudiciële vragen stelt aan het Hof van Justitie zoals de schriftelijke tegenspraak voorstaat. Het hof is uitgegaan van een andere en daarom te beperkte uitleg.

Het eerste middel van de AG lijkt mij terecht te zijn voorgesteld.

Het tweede cassatiemiddel van de AG klaagt dat het hof artikel 51 Sr te beperkt heeft uitgelegd doordat het hof als maatstaf heeft aangelegd of verdachte vóór het moment waarop de afvalstoffen de eerste ACS-Staat bereikten reeds bekend was of had moeten zijn met de overbrenging van de afvalstoffen naar een ACS-Staat.

In HR 16 december 1986, NJ 1987, 321 m.nt. 't Hart omschreef de Hoge Raad het feitelijk leidinggeven aldus:

Voor feitelijk leidinggeven is dus minstens voorwaardelijk opzet nodig op de verboden gedraging.8. Dat voorwaardelijk opzet kan aanwezig zijn als er een rechtstreeks verband is tussen de verboden gedragingen en (andere) strafbare feiten waarvan de verdachte wel op de hoogte is. In de motivering van de buitenvervolgingstelling ligt besloten dat de verdachte niet bekend was met de overbrenging van de afvalstoffen binnen het territorium van de eerste ACS-Staat en evenmin daarmee bekend had moeten zijn. In het laatste onderdeel van de motivering heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat verdachte op dat moment niet bekend is geweest met strafbare feiten door de rechtspersoon begaan die in een rechtstreeks verband stonden met deze grensoverschrijdende overbrenging.

Het tweede middel faalt.

Het namens verdachte voorgestelde cassatiemiddel klaagt dat het hof ten onrechte zich niet heeft gebogen over de verweren die de strekking hadden dat het OM niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard in de strafvervolging. Volgens de stellers van het middel heeft verdachte belang bij duidelijkheid op dit punt omdat de aangevoerde gronden voor niet-ontvankelijkverklaring van het OM bij aanvaarding een definitief einde aan de strafzaak zouden maken, terwijl een buitenvervolgingstelling wegens onvoldoende aanwijzingen van schuld aan een nieuwe vervolging niet in de weg staat indien nieuwe bezwaren opduiken.

In feitelijke aanleg heeft de verdachte doen aanvoelen dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat, kort gezegd, Nederland geen rechtsmacht heeft en omdat artikel 68 Sr aan vervolging in Nederland in de weg staat. Het hof heeft niet op deze verweer een gereageerd maar is meteen doorgestoten naar een feitelijke beoordeling van de beschuldiging.

In HR 30 september 1986, NJ 1987, 486 m.nt. Corstens heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:

Het hof heeft zich niet uitgelaten, zelfs niet op summiere wijze, over genoemde ontvankelijkheidsverweren, hetgeen mij in strijd lijkt met de zojuist aangehaalde beslissing van de Hoge Raad.

Het middel komt mij gegrond voor.

Het eerste middel van de AG lijkt mij terecht te zijn voorgesteld, evenals het middel dat namens verdachte is geformuleerd. Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot vernietiging aanleiding behoort te geven.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot terugwijzing van de zaak naar het hof te Amsterdam teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden beslist.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden