HvJ EU, 24-04-2012, nr. C-571/10

Richtlijn 2000/43 heeft volgens artikel 1 tot doel ‘een kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden’.

Artikel 2, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt:

Volgens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/43 is deze ‘niet van toepassing op verschillen in behandeling gebaseerd op nationaliteit en doet [zij] geen afbreuk aan voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en staatlozen tot c.q. op het grondgebied van de lidstaten, noch aan enige behandeling die het gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen van derde landen en staatlozen’.

Artikel 15 van dezelfde richtlijn bepaalt:

De punten 2 tot en met 4, 6, 12 en 13 van de considerans van richtlijn 2003/109 luiden:

Hoofdstuk II van richtlijn 2003/109 betreft de toekenning van de status van langdurig ingezetene van een lidstaat.

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, dat in genoemd hoofdstuk II staat, kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.

Artikel 5 van richtlijn 2003/109 somt de voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene op. Volgens lid 1, sub a en b, van dit artikel dienen de lidstaten van onderdanen van derde landen het bewijs te verlangen dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste beschikken over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat, en over een ziektekostenverzekering voor alle risico's die in de betrokken lidstaat normaliter voor de eigen onderdanen gedekt zijn.

Volgens lid 2 van voormeld artikel 5 mogen de lidstaten voorts eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationale recht.

Volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/109 mogen de lidstaten om redenen van openbare orde of binnenlandse veiligheid weigeren de status van langdurig ingezetene toe te kennen, maar lid 2 van dit artikel bepaalt dat de in lid 1 bedoelde weigering niet op economische gronden mag berusten.

Om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen moet de betrokken onderdaan van een derde land ingevolge artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/109 een verzoek indienen bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar hij verblijft. Het verzoek gaat vergezeld van in de nationale wet te bepalen bewijsstukken waaruit blijkt dat de betrokkene aan de in de artikelen 4 en 5 geformuleerde voorwaarden voldoet.

Artikel 11, lid 1, van dezelfde richtlijn bepaalt:

Volgens artikel 11, lid 4, van dezelfde richtlijn ‘kunnen [de lidstaten], als het om sociale bijstand en sociale bescherming gaat, de gelijke behandeling beperken tot de belangrijkste prestaties’.

Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2003/109 bepaalt dat de lidstaten uitsluitend een besluit tot verwijdering ten aanzien van een langdurig ingezetene mogen nemen, wanneer hij een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid vormt. Volgens lid 2 van dit artikel mag een besluit tot verwijdering niet op economische gronden berusten.

Volgens artikel 26, eerste alinea, van richtlijn 2003/109 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 23 januari 2006 aan deze richtlijn te voldoen.

Volgens artikel 117 van de Italiaanse grondwet heeft de Staat op het gebied van sociale bijstand slechts een exclusieve wetgevende bevoegdheid voor de vaststelling van de basisniveaus van voorzieningen op basis van de burgerlijke en sociale rechten die gegarandeerd moeten worden op het gehele nationale grondgebied. Daarbuiten zijn de regio's bevoegd.

Bij decreto legislativo nr. 3 van 8 januari 2007 houdende uitvoering van richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (Guri nr. 24 van 30 januari 2007, blz. 4) zijn de bepalingen van deze richtlijn opgenomen in decreto legislativo 286/1998 van 25 juli 1998 houdende de gecoördineerde tekst van de bepalingen inzake immigratie- en vreemdelingenzaken, gewoon supplement bij GURI nr. 191 van 18 augustus 1998, hierna: ‘decreto legislativo 286/1998’).

Artikel 9, lid 1, van decreto legislativo 286/1998 bepaalt:

Artikel 9, lid 12, van decreto legislativo 286/1998 bevat de volgende bepalingen:

Op grond van artikel 3, derde alinea, van decreto del Presidente della Repubblica nr. 670 van 31 augustus 1972 betreffende het bijzondere statuut voor de regio Trentino-Alto Adige (GURI nr. 301 van 20 november 1972, hierna: ‘decreto del Presidente della Repubblica 670/1972’), een besluit met constitutionele rang, geniet de Provincia autonoma di Bolzano vanwege de bijzondere samenstelling van haar bevolking, die onder te verdelen is in drie taalgroepen, te weten de groepen die zich uitdrukken in het Italiaans, het Duits en het Ladinisch (hierna: ‘drie taalgroepen’), een bijzondere, autonome status.

Op grond van artikel 8, punt 25, van decreto del Presidente della Repubblica nr. 670/1972 omvat deze autonomie in het bijzonder de bevoegdheid om wetgevende bepalingen vast te stellen op het gebied van bijstand en overheidssteun.

Artikel 15, lid 2, van decreto del Presidente della Repubblica nr. 670/1972 bepaalt dat de Provincia Autonoma di Bolzano de voor bijstand en voor sociale en culturele doeleinden beschikbare eigen middelen — behoudens uitzonderlijke gevallen — in rechtstreekse verhouding tot de dichtheid van elke taalgroep en rekening houdend met de behoeften van iedere groep besteedt.

Een huursubsidie is geregeld in artikel 2, eerste alinea, sub k, van Legge provinciale (provinciale wet) nr. 13 van 17 december 1998, in de versie die gold ten tijde van de feiten in het hoofdgeding (hierna: ‘provinciale wet’). Deze subsidie, die minder draagkrachtige huurders in staat moet stellen de huur te betalen, wordt over de drie taalgroepen verdeeld overeenkomstig artikel 15, lid 2, van decreto del Presidente della Repubblica nr. 670/1972.

Artikel 5, lid 1, van de provinciale wet bepaalt dat de middelen bestemd voor de maatregelen in de zin van artikel 2, lid 1, sub k, van die wet over de aanvragers van de drie taalgroepen worden verdeeld naar evenredigheid van het gewogen gemiddelde van hun aantal en van de behoeften van elke groep. Volgens lid 2 van ditzelfde artikel worden de behoeften van elke taalgroep jaarlijks bepaald op basis van de aanvragen die gedurende de laatste tien jaar zijn ingediend.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de berekening van de getalsmatige omvang van elke taalgroep plaatsvindt op basis van de laatste algemene volkstelling en van de verklaringen van toebehoren bij een van de drie taalgroepen, die alle Italiaanse onderdanen ouder dan veertien jaar en wonende op het grondgebied van de Provincia Autonoma di Bolzano dienen af te leggen.

Burgers van de Europese Unie die op het grondgebied van de provincie wonen, er beroepsmatig werkzaam zijn en voldoen aan de overige vereisten om in aanmerking te komen voor huisvestingsfaciliteiten, moeten conform artikel 5, lid 6, van de provinciale wet de verklaring van toebehoren of van aansluiting bij een van de drie taalgroepen overleggen.

Op grond van artikel 5, lid 7, van de provinciale wet stelt de Giunta provinciale jaarlijks het bedrag van de middelen vast dat zal worden toegewezen aan onderdanen van derde landen en aan staatlozen die op het moment van indiening van hun verzoek ononderbroken en legaal ten minste vijf jaar op het provinciale grondgebied wonen en er ten minste drie jaar beroepsmatig actief zijn geweest. Het aantal huurwoningen dat aan onderdanen van derde landen en aan staatlozen kan worden toegekend, wordt eveneens bepaald op basis van het gewogen gemiddelde van enerzijds het aantal onderdanen van derde landen en staatlozen die voldoen aan de bovenvermelde criteria en anderzijds hun behoeften.

Uit besluit nr. 1885 van de Giunta provinciale van 20 juli 2009 inzake het bedrag van de voor het jaar 2009 voor onderdanen uit derde landen en staatlozen bestemde middelen, blijkt dat hun aantal in het gewogen gemiddelde een wegingsfactor 5 kreeg tegenover een wegingsfactor 1 voor hun behoeften.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen of het beginsel van voorrang van het recht van de Unie de nationale rechter gebiedt, bepalingen van Unierecht met rechtstreekse werking toe te passen en daarbij iedere strijdige regel van intern recht opzij te zetten, ook indien bij de vaststelling van een dergelijke regel de fundamentele beginselen van het constitutionele stelsel van de betrokken lidstaat zijn toegepast.

Deze vraag houdt verband met het beginsel van bescherming van taalminderheden, volgens de verwijzende rechter een fundamenteel beginsel van het constitutionele stelsel van bedoelde lidstaat. In het hoofdgeding is dit beginsel slechts relevant met betrekking tot Italiaanse onderdanen en burgers van de Unie voor wie, zoals blijkt uit de punten 26 tot en met 28 van het onderhavige arrest, aan de toegang tot huursubsidie zonder onderscheid de voorwaarde van overlegging van een eenvoudige verklaring van toebehoren tot een van de drie taalgroepen gekoppeld is, terwijl een dergelijke verklaring niet wordt verlangd van onderdanen van derde landen, zoals verzoeker in het hoofdgeding.

Nu de eerste vraag in werkelijkheid ertoe strekt, van het Hof een advies te verkrijgen over een algemene kwestie betreffende een situatie die geen verband houdt met de realiteit of het voorwerp van het voor de verwijzende rechter aanhangig geding, moet worden geconstateerd dat die vraag niet-ontvankelijk is.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen of artikel 15 van richtlijn 2000/43, dat bepaalt dat de sancties op schendingen van het beginsel van non-discriminatie op grond van ras of etnische afstamming doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn, gebiedt dat de nationale rechter die een dergelijke schending vaststelt een einde maakt aan alle schendingen die de slachtoffers van de discriminatie, ook al zijn deze geen partij in het geding, raken.

In casu volgt duidelijk zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit de bij het Hof ingediende opmerkingen dat het verschil in behandeling dat verzoeker in het hoofdgeding beweert te ondervinden ten opzichte van Italiaanse onderdanen, is gebaseerd op zijn status van onderdaan van een derde land.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2, leden 1 en 2, van richtlijn 2000/43 is deze laatste enkel van toepassing op directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming. Artikel 3, lid 2, van deze richtlijn geeft aan dat deze niet van toepassing op verschillen in behandeling gebaseerd op nationaliteit en geen afbreuk doet aan voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en staatlozen tot respectievelijk op het grondgebied van de lidstaten, noch aan enige behandeling die het gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen van derde landen en staatlozen.

Hieruit volgt dat de door verzoeker in het hoofdgeding ingeroepen discriminatie niet onder het toepassingsgebied van richtlijn 2000/43 valt en dat de vierde vraag niet-ontvankelijk is.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen of de bepalingen van het recht van de Unie, meer bepaald de richtlijnen 2000/43 en 2003/109, in de weg staan aan een nationale of regionale regeling die alleen voor onderdanen van derde landen en niet voor burgers van de Unie — al dan niet met de Italiaanse nationaliteit — bepaalt dat zij niet alleen sinds meer dan vijf jaar op het grondgebied van de Provincia autonoma di Bolzano moeten wonen, maar tevens sinds drie jaar een beroepsactiviteit moeten verrichten, willen zij aanmerking komen voor de huursubsidie.

Zoals gezegd blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het hoofdgeding betrekking heeft op de discriminatie die verzoeker in het hoofdgeding beweert te ondergaan door het in de provinciale wet en besluit nr. 1885 vastgelegde mechanisme van verdeling van de voor huursubsidie bestemde middelen.

Het wordt niet betwist dat in het hoofdgeding de ingevolge artikel 5, lid 7, van de provinciale wet voor onderdanen van derde landen geldende voorwaarde dat zij gedurende minstens drie jaar een beroepsactiviteit in de Provincia autonoma di Bolzano moeten hebben uitgeoefend, in het geval van verzoeker vervuld was en dat verzoekers aanvraag van huursubsidie niet is afgewezen op grond dat hij aan deze voorwaarde niet voldeed.

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de vijfde vraag, die geen verband houdt met de realiteit of het voorwerp van het voor de verwijzende rechter aanhangig geding, niet-ontvankelijk is.

Met zijn zesde en zijn zevende vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen of het recht van de Unie, meer bepaald de artikelen 2 VEU, 6 VEU, 18 VWEU, 45 VWEU en 49 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 1, 21 en 34 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale of regionale regeling op grond waarvan burgers van de Unie, om voor de in die regeling neergelegde huursubsidie in aanmerking te komen, sinds minstens vijf jaar op het grondgebied van de Provincia autonoma di Bolzano moeten wonen of werken en voorts een verklaring van toebehoren aan of aansluiting bij een van de op dat grondgebied aanwezige taalgroepen moeten afleggen.

Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat, zoals blijkt uit de punten 31 en 52 van het onderhavige arrest, verzoeker in het hoofdgeding onderdaan van een derde land is en al enkele jaren op het grondgebied van de Provincia autonoma di Bolzano woont, en dat het hoofdgeding betrekking heeft op de afwijzing van zijn aanvraag van huursubsidie wegens uitputting van de voor onderdanen van derde landen beschikbaar gestelde bedragen en omdat de voor de uitkering van die subsidie aan die onderdanen noodzakelijke middelen niet meer beschikbaar zijn.

De verwijzende rechter heeft niet aangetoond om welke reden ongeldigverklaring — op basis van het recht van de Unie — van de voorwaarden inzake wonen en taalgroep waaraan burgers van de Unie moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de in de regeling van de Provincia autonoma di Bolzano voorziene huursubsidie verband zou kunnen houden met de realiteit en het voorwerp van het bij hem aanhangige geschil.

In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat de zesde en de zevende vraag van de verwijzende rechter niet-ontvankelijk zijn.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen of in geval van conflict tussen een regel van nationaal recht en het EVRM de nationale rechter op grond van de verwijzing naar het EVRM in artikel 6 VEU rechtstreeks de bepalingen van het EVRM moet toepassen, in casu artikel 14 daarvan en artikel 1 van protocol nr. 12, en de onverenigbare regel van nationaal recht buiten toepassing moet laten, zonder dat hij eerst aan de Corte costituzionale een vraag betreffende de grondwettigheid hoeft voor te leggen.

Volgens artikel 6, lid 3, VEU maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.

Deze bepaling van het EU-Verdrag geeft de vaste rechtspraak van het Hof weer dat de fundamentele rechten integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie onder meer arrest van 29 september 2011, Elf Aquitaine, C-521/09 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 112).

Artikel 6, lid 3, VEU geldt echter niet voor de verhouding tussen het EVRM en de rechtsordes van de lidstaten en bepaalt evenmin de consequenties die de nationale rechter moet trekken in geval van conflict tussen de door dat verdrag gewaarborgde rechten en een regel van nationaal recht.

Op de tweede vraag moet dan ook worden geantwoord dat de verwijzing in artikel 6, lid 3, VEU naar het EVRM niet meebrengt dat de nationale rechter in geval van conflict tussen een regel van nationaal recht en het EVRM rechtstreeks de bepalingen van dat verdrag moet toepassen en de daarmee onverenigbare regel van nationaal recht buiten toepassing moet laten.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen of het recht van de Unie, inzonderheid de richtlijnen 2000/43 en 2003/19, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale of regionale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan onderdanen van derde landen die langdurig ingezetenen zijn voor de toekenning van huursubsidie anders worden behandeld dan burgers van Unie — al dan niet met de Italiaanse nationaliteit — die op het grondgebied van de Provincia autonoma di Bolzano wonen.

Om de reeds in de punten 48 tot en met 50 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen valt de door verzoeker in het hoofdgeding ingeroepen discriminatie niet onder het toepassingsgebied van richtlijn 2000/43.

Aangaande richtlijn 2003/109 moet allereerst in herinnering worden gebracht dat het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel duidelijk aangeeft dat voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op grond van deze richtlijn een bijzondere procedure geldt, terwijl bovendien aan de in hoofdstuk II van deze richtlijn genoemde verplichtingen moet worden voldaan.

Zo bepaalt artikel 4 van richtlijn 2003/109 dat de lidstaten de status van langdurig ingezetene toekennen aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven. Volgens artikel 5 van deze richtlijn moet voor de verkrijging van die status het bewijs worden overgelegd dat de onderdaan van een derde staat die deze status wenst te verkrijgen over voldoende inkomsten beschikt en een ziektekostenverzekering heeft. Tot slot legt artikel 7 van dezelfde richtlijn de procedurevereisten voor de verkrijging van bedoelde status vast.

In die omstandigheden dient de verwijzende rechter na te gaan of verzoeker in het hoofdgeding de status van langdurig ingezetene heeft zodat hij, op grond van voormelde richtlijn, aanspraak kan maken op gelijke behandeling als onderdanen van de betrokken lidstaat, overeenkomstig artikel 11, lid 1, van de richtlijn.

Thans moet worden onderzocht of een mechanisme voor de verdeling van voor huursubsidie bestemde middelen zoals aan de orde in het hoofdgeding strookt met het in artikel 11 van richtlijn 2003/109 vastgelegde beginsel van gelijke behandeling.