ABRvS, 24-12-2008, nr. 200502951/1

Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 1, voor recht verklaard:

De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 vastgesteld dat de gemeente de aan de verleende subsidie verbonden verplichting dat een aparte projectadministratie dient te worden gevoerd, bestaande uit een deelnemers- en een financiële administratie waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet dan wel onvoldoende heeft nageleefd. Zij heeft geoordeeld dat mitsdien sprake is van strijd met artikel 10 van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling) en dat dit betekent dat sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.

Gelet op het arrest heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan de gemeente is verstrekt, nu uit de overweging van het Hof van Justitie in punt 40, herhaald in het dictum onder punt 1, van het arrest moet worden afgeleid dat deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering.

Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder 2, voor recht verklaard:

De terugvordering geschiedt volgens de modaliteiten van het nationale recht. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie valt af te leiden dat de nationale rechter zijn nationale recht binnen de door het Gemeenschapsrecht getrokken grenzen aldus moet uitleggen dat het door de richtlijn voorgeschreven doel wordt bereikt (arrest van 13 november 1990, Marleasing, zaak C-106/89, Jurispr. 1990 blz. I-4135, punt 8). Verder moet de nationale rechter het gehele nationale recht in beschouwing nemen om te beoordelen in hoeverre dat recht zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een resultaat leidt dat in strijd is met het door de richtlijn beoogde resultaat (arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer, gev. zaken C-397/01 tot en met C-403/01, Jurispr. 2004 blz. I-8835, punt 115). Deze interpretatiemethode geldt niet alleen voor richtlijnen, maar ook voor verordeningen (arrest van 7 januari 2004, X, zaak C-60/02, Jurispr. 2004 blz. I-651, punt 59).

Voorts heeft het Hof van Justitie in de punten 48 en 49 van het arrest overwogen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat op geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij gebreke van communautaire bepalingen door de nationale rechter moet worden beslist overeenkomstig het nationale recht, met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen. De toepassing van het nationale recht mag geen afbreuk doen aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht. Dit zou met name het geval zijn, wanneer die toepassing de terugvordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen nagenoeg onmogelijk zou maken. Bijgevolg dient de nationale rechter in beginsel zijn nationale recht toe te passen in dier voege dat daarbij de volle werkzaamheid van het gemeenschapsrecht wordt gewaarborgd. Dit laatste kan hem ertoe brengen, zo nodig aan een nationale regel die daaraan in de weg zou staan geen toepassing te geven of een nationale regel die enkel met het oog op een zuiver interne situatie is uitgewerkt, uit te leggen, aldus het Hof. In dit verband wijst de Afdeling erop dat zij in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft overwogen dat het nationale recht en meer concreet het algemene en bijzondere subsidierecht, zonder acht te slaan op het Gemeenschapsrecht, geen grondslag biedt om het besluit tot subsidievaststelling in te trekken en, als gevolg daarvan, de reeds betaalde bedragen terug te vorderen. De vraag of het nationale recht in combinatie met het gemeenschapsrecht wel zodanige grondslag inhoudt, heeft de Afdeling in afwachting van door het Hof van Justitie gegeven antwoorden, nog niet beantwoord.

Uit het voorgaande volgt dat, nu de bevoegdheidsgrondslag voor de lidstaat Nederland tot terugvordering ingevolge het communautaire recht een gegeven is, de uitoefening van de bevoegdheid moet plaatsvinden volgens de regels van het nationale recht en door het volgens het nationale recht bevoegde bestuursorgaan. De Afdeling moet derhalve allereerst de vraag beantwoorden of het algemene subsidierecht zoals neergelegd in titel 4.2 van de Awb, de van toepassing zijnde modaliteit naar nationaal recht, voorziet in een bevoegdheid van een bestuursorgaan om de subsidie terug te vorderen. Daartoe wordt het volgende overwogen.

In artikel 4:49, eerste lid, van de Awb is aan het bestuursorgaan dat de subsidie heeft verleend en vastgesteld de bevoegdheid geattribueerd het vaststellingsbesluit op de daarin onder a tot en met c vermelde gronden in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling betekent verordeningconforme uitleg van deze bepaling, als bedoeld in 2.7, dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld ingevolge deze bepaling ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat om van de subsidieontvanger door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Naar Nederlands recht dient er een besluit tot intrekking of wijziging van een eerder vaststellingsbesluit te worden genomen waarbij de onverschuldigdheid van reeds betaalde subsidiebedragen wordt vastgesteld, voordat tot terugvordering kan worden overgegaan.

Het voorgaande betekent dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bevoegd was, als rechtsopvolger, het besluit tot subsidievaststelling van de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond van 28 mei 1999 in te trekken dan wel te wijzigen en de subsidie bij besluit van 18 juli 2001 opnieuw, nu op nihil, vast te stellen. Bij de minister berustte voorts de bevoegdheid tot het nemen van het besluit op bezwaar van 17 mei 2002. Hij ontleende verder aan artikel 4:57 van de Awb de bevoegdheid het bedrag van de onverschuldigd betaalde subsidie geheel terug te vorderen.

Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel, gedaan door de gemeente in onder meer haar reactie van 14 mei 2008 op het arrest, welk beroep inhoudt dat, indien artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening verplicht tot terugvordering van de verstrekte subsidie en een beroep op het communautaire vertrouwensbeginsel niet kan slagen, zij recht heeft op schadevergoeding ten bedrage van de verstrekte subsidie, omdat de minister het besluit van 18 juli 2001, dat hij bij besluit van 17 mei 2002 heeft gehandhaafd, in strijd met het nationale vertrouwensbeginsel heeft genomen, wordt het volgende overwogen.

Uit het oordeel van het Hof van Justitie, zoals weergegeven in 2.3, dat de nationale rechter in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet geven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, volgt dat in deze zaak geen ruimte bestaat om het besluit van 17 mei 2002 op het bezwaar van de gemeente aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft voorts in punt 56 van het arrest geoordeeld dat op het gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling.

Zoals in 2.5 is overwogen heeft de gemeente in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het arrest betekent dit dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar daarom geen beroep toekomt op het in deze zaak van toepassing zijnde gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel. Voor een verdere afweging is geen plaats.

De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het besluit op bezwaar van 17 mei 2002 kan in rechte stand houden, nu het bestuursorgaan, zoals uit het vorenoverwogene volgt, bevoegd en verplicht was tot intrekking dan wel wijziging van de subsidievaststelling over te gaan en het reeds betaalde bedrag terug te vorderen, als het heeft gedaan.

De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daartoe wordt overwogen dat, mede naar aanleiding van het arrest, de motivering in deze uitspraak voor het intrekken van het besluit tot subsidievaststelling en het terugvorderen van de verstrekte subsidie sterk afwijkt van de motivering die ten grondslag is gelegd aan het besluit van 17 mei 2002 op het bezwaar van de gemeente, zodat voor de gemeente een goede reden bestond daartegen beroep en hoger beroep in te stellen. Om dezelfde reden zal de Afdeling gelasten dat het door de gemeente betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed.