CRvB, 13-12-2011, nr. 08/1714 ZFW, nr. 08/1717 ZFW

De eerste en de tweede onderzoeksvraag samen stellen in wezen aan de orde of, in strijd met artikel 21 van het VWEU, uit de nationale wetgeving een (ongerechtvaardigd) verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen voortvloeit ten aanzien van het behoud per 1 januari 2006 van de globale dekking tegen ziektekosten.

Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag is van belang dat in artikel 2.5.2, eerste en tweede lid, van de IZVW voor ingezetenen respectievelijk voor niet-ingezetenen is bepaald dat de verzekeringsovereenkomst per 1 januari 2006 vervalt voor zover aan de overeenkomst rechten kunnen worden ontleend, gelijkwaardig aan de dekking ingevolge het basispakket die vanaf dat tijdstip voor ingezetenen voortvloeit uit de Zvw en voor niet-ingezetenen gelijkwaardig aan de dekking die op basis van Vo 1408/71 aan de betrokkene in zijn woonland is toegekend. De Raad stelt dan ook vast dat bij de inwerkingtreding van het nieuwe zorgstelsel is voorzien in een wettelijke overgangsregeling op grond waarvan de particuliere verzekeringen van ingezetenen en niet-ingezetenen op vergelijkbare wijze gedeeltelijk van rechtswege vervielen en waarbij is beoogd dat voor beide groepen de globale dekking zoals die voor 1 januari 2006 bestond, bleef bestaan. Partijen verschillen hierover ook niet van mening. Het voorgaande laat onverlet dat, om redenen van praktische uitvoerbaarheid, ten aanzien van het nog resterende deel van de verzekering of van een eventuele nieuwe aanvullende verzekering nadere afspraken moesten worden gemaakt tussen de verzekeringsmaatschappijen en betrokkenen. Hierdoor waren de betrokkenen die vanaf 1 januari 2006 een aanvullende dekking van hun ziektekosten naast het wettelijke basisstelsel of naast het woonlandpakket wensten te behouden, feitelijk genoodzaakt nieuwe (aanvullende) overeenkomsten te sluiten. Dit gold echter gelijkelijk voor ingezetenen en niet-ingezetenen en doet ook overigens geen afbreuk aan het aan artikel 2.5.2 van de IZVW door de wetgever ten grondslag gelegde uitgangspunt. Op dit punt is dus van een verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen geen sprake.

Aan de tweede onderzoeksvraag lijkt de veronderstelling ten grondslag te liggen dat de in de nationale wetgeving neergelegde acceptatieplicht zowel geldt ten aanzien van de door de overheid vastgestelde basisverzekering als ten aanzien van verstrekkingen die aanvullend zijn ten opzichte van die wettelijke minimumdekking. Deze veronderstelling is echter niet juist. Partijen verschillen daarover ook niet van mening. Ingevolge de wettelijke acceptatieplicht zijn ingezetenen verzekerd van een basisdekking voor zorg op grond van de Zvw. Niet ingezeten verdragsgerechtigden hebben van rechtswege recht op zorg in hun woonland overeenkomstig het woonlandpakket. In zoverre kan niet worden gezegd dat ingezetenen gunstiger worden behandeld dan niet-ingezetenen. Nu voor de aanvullende verzekeringen noch ten aanzien van ingezetenen noch ten aanzien van niet-ingezetenen sprake is van een acceptatieplicht, is ook in zoverre geen sprake van een verschillende behandeling. In het kader van het overgangsrecht is bovendien van belang dat in artikel 2.5.2 van de IZVW juist wel een acceptatieplicht ligt besloten, die zowel voor ingezetenen als voor niet-ingezetenen geldt. Bestaande overeenkomsten worden immers uitsluitend van rechtswege beëindigd voor zover zij samenvallen met het pakket van de basisverzekering respectievelijk met het woonlandpakket. Voor het overige blijven zij in stand. Daaruit vloeit voort dat ook indien een nadere overeenkomst of een nieuwe aanvullende overeenkomst wordt gesloten, de verzekeraar de betrokkene die op 31 december 2005 verzekerd was, voor het niet van rechtswege vervallen gedeelte van de overeenkomst niet mag weigeren. Op dit punt is het overgangsrecht dus zelfs gunstiger dan het nieuwe stelsel op zichzelf.

De conclusie ten aanzien van de eerste en de tweede onderzoeksvraag is dat uit de nationale wetgeving geen verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen voortvloeit ten aanzien van het behoud per 1 januari 2006 van de globale dekking tegen ziektekosten.

De derde onderzoeksvraag stelt aan de orde of, in strijd met artikel 21 van het VWEU, anderszins (dat wil zeggen: niet uit de nationale wetgeving voortvloeiend) sprake is van een (ongerechtvaardigd) verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen dat door de Nederlandse regering is teweeggebracht.

Aan de derde onderzoeksvraag ligt het betoog van enkele betrokkenen bij de procedure bij het Hof ten grondslag dat de Nederlandse regering met de betrokken verzekeraars nauwe onderhandelingen heeft gevoerd met als resultaat dat — slechts — ten behoeve van ingezetenen de continuïteit van de globale dekking werd gewaarborgd. Ten eerste door ook voor de aanvullende verzekering een (buitenwettelijke) acceptatieplicht op te leggen. Ten tweede door te bedingen dat de nieuwe verzekeringsovereenkomsten tegen redelijke tariefvoorwaarden moesten worden aangeboden, die in hoofdzaak overeenkwamen met de voorwaarden zoals die golden in de voor de inwerkingtreding van de Zvw gesloten overeenkomsten. Niet ingezeten verdragsgerechtigden zijn niet gelijk behandeld, omdat zij niet zijn betrokken in de waarborg dat de verzekeraars nieuwe overeenkomsten tegen redelijke voorwaarden moesten aanbieden. De Minister van VWS heeft zich onvoldoende ingespannen om ook voor de groep van niet ingezeten verdragsgerechtigden bij de verzekeraars af te dwingen dat zij een redelijk aanbod zouden krijgen voor een aanvullende verzekering naast hun woonlandpakket. Als gevolg daarvan zijn in sommige gevallen de bestaande overeenkomsten opgezegd zonder dat nieuwe overeenkomsten werden aangeboden. In andere gevallen moesten niet ingezeten verdragsgerechtigden nieuwe overeenkomsten afsluiten tegen in verband met hun leeftijd en gezondheidstoestand bijzonder ongunstige tariefvoorwaarden, die in veel gevallen aanzienlijk minder voordelig waren dan de voorwaarden die voorheen in hun oude overeenkomsten stonden. Hierbij heeft, volgens dit betoog, ook een rol gespeeld dat de in de Wet op de toegang tot de ziektekostenverzekeringen 1998 (hierna: Wtz 1998) vervatte solidariteitsomslag voor de zogeheten standaardpakketpolis, die ertoe strekte dat voor die polis sprake was van leeftijdsonafhankelijke premies zonder extra risico's voor de verzekeraars, per 1 januari 2006 is vervallen. Voor ingezetenen is daarvoor met betrekking tot de basisverzekering een systeem van risicoverevening in de plaats getreden, dat hetzelfde oogmerk heeft. Voor niet-ingezetenen is echter geen vervangende voorziening getroffen.

In aanvulling op hetgeen de Raad uit de gedingstukken en de parlementaire geschiedenis van de Zvw heeft gedestilleerd, heeft de Raad het aangewezen geacht om meer gedetailleerde informatie te verkrijgen over de aard en de mate van de inspanningen van het Ministerie van VWS in 2005 en 2006 ten aanzien van de (rechts)positie van niet ingezeten verdragsgerechtigden in het algemeen en meer specifiek over hetgeen hieromtrent in contacten en onderhandelingen met Nederlandse verzekeringsmaatschappijen is besproken. De Raad heeft daarom de Minister van VWS, vertegenwoordigd door medewerkers die in het verleden daadwerkelijk betrokken zijn geweest bij de vormgeving van de (rechts)positie van ingezetenen en niet ingezeten verdragsgerechtigden en bij de contacten en onderhandelingen met Nederlandse verzekeringsmaatschappijen, ter zitting van 29 juni 2011 om mondelinge inlichtingen gevraagd. Namens de Minister van VWS is, zakelijk weergegeven, het volgende verklaard.

Om de overgang van het oude naar het nieuwe zorgstelsel zo soepel mogelijk te laten verlopen, zijn door het Ministerie van VWS intensieve gesprekken met de Nederlandse verzekeraars gevoerd. Inzet van de gesprekken is geweest het feitelijk realiseren van het aan het overgangsrecht ten grondslag gelegde uitgangspunt. Vanwege de noodzaak een zo groot mogelijk (politiek en maatschappelijk) draagvlak te creëren, was men het er snel over eens dat gelijkwaardige pakketten moesten worden aangeboden. De bedoeling was dat een vergelijkbare dekking zou blijven bestaan ten opzichte van de situatie van voor de inwerkingtreding van de Zvw, en voorts dat daarbij sprake zou zijn van redelijke tariefvoorwaarden. Daartoe heeft de Minister van VWS via de koepelorganisatie Zorgverzekeraars Nederland (hierna: ZN) bestuurlijke afspraken gemaakt met de ziekenfondsen en particuliere verzekeraars om al hun verzekerden voor 16 december 2005 een integraal, non-select (dat wil zeggen: zonder risicoselectie) aanbod te doen voor een zorgverzekering plus een aanvullende verzekering. Dit blijkt onder meer uit de nota naar aanleiding van het verslag aan de Eerste Kamer (Eerste Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 124, C, blz. 25 en blz. 66). In een brief van 29 november 2005 aan de Minister van VWS heeft ZN ook bevestigd dat de zorgverzekeraars hun verzekerden tijdig in 2005 een integraal aanbod zouden doen voor een basisverzekering en aanvullende verzekeringen dat zoveel mogelijk overeenkwam met de dekking die de verzekerden op dat moment hadden. De besprekingen met ZN hadden volgens de Minister van VWS steeds betrekking op alle verzekerden, dus ook op de niet ingezeten verdragsgerechtigden. Ook voor deze groep was de inzet van de Minister van VWS dat de totale dekking vergelijkbaar zou zijn en dat sprake zou zijn van redelijke tariefvoorwaarden. Ter zitting van de Raad is, evenals tijdens de parlementaire behandeling van de Zvw (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 689, nr. 63, blz. 10–11) en ter zitting van het Hof, betoogd dat het voor de Minister van VWS niet mogelijk was de verzekeraars te verplichten een aanbod voor een aanvullende verzekering tegen bepaalde, vastgestelde tariefvoorwaarden te doen. Verdergaande bemoeienis met de aanvullende verzekering zou namelijk in strijd zijn gekomen met de communautaire richtlijnen inzake schadeverzekeringen (Richtlijn 73/239/EEG, Pb. 1973, L228/3, de Eerste richtlijn schade; Richtlijn 88/357/EEG, Pb. 1988, L172/1, de Tweede richtlijn schade; Richtlijn 92/49/EEG, Pb 1992, L228/1, de Derde richtlijn schade, zoals nadien gewijzigd), die zich verzetten tegen een (wettelijk) stelsel waarin voor andere ziektekostenverzekeringen dan een wettelijke basisverzekering wordt voorzien in goedkeuring van de tarieven. Voor de hele groep verzekerden is gedaan wat binnen de mogelijkheden van de richtlijnen lag. Eventuele nadere waarborgen ten aanzien van de aanvullende pakketten voor ingezetenen en niet-ingezetenen konden niet door de Minister van VWS bewerkstelligd worden. Overigens zijn ook met betrekking tot de basisverzekering door de Minister van VWS geen tariefafspraken met de verzekeraars gemaakt.

De Raad stelt bij de beantwoording van de derde onderzoeksvraag voorop dat de wetgever een overgangsregeling heeft getroffen waarmee is beoogd dat de globale dekking die ingezetenen en niet ingezeten verdragsgerechtigden voor de inwerkingtreding van de Zvw hadden op grond van hun Nederlandse particuliere verzekering, zoveel mogelijk werd behouden. Ondanks de wettelijke regeling, op grond waarvan slechts een deel van de overeenkomst verviel, moesten om praktische redenen feitelijk veelal nieuwe verzekeringsovereenkomsten worden gesloten. Voor ingezetenen hadden deze overeenkomsten betrekking op de wettelijke basisverzekering en een of meer aanvullende verzekeringen naast die basisverzekering, en voor verdragsgerechtigden op een of meer aanvullende verzekeringen naast het woonlandpakket. Om dit proces in goede banen te leiden, was het nodig bestuurlijke afspraken te maken met de zorgverzekeraars.

De Minister van VWS heeft daartoe contact opgenomen met ZN, de koepelorganisatie, en vervolgens intensieve onderhandelingen met ZN gevoerd. De beschikbare gegevens bieden geen grondslag voor de vaststelling dat de bestuurlijke afspraken die uiteindelijk door de Minister van VWS met de zorgverzekeraars zijn gemaakt ten aanzien van de non-selecte acceptatie van verzekerden ook voor de aanvullende verzekering en over het hanteren van redelijke tariefvoorwaarden, slechts waren gericht op de positie van de ingezetenen. Gelet op het tot stand gebrachte overgangsrecht acht de Raad het bestaan van de intentie daartoe ook niet goed voorstelbaar. Dat de Minister van VWS op de hoogte was van de specifieke problematiek van verdragsgerechtigden en zich deze problematiek ook heeft aangetrokken, blijkt ook uit parlementaire stukken van eind 2005. Zo is de Minister van VWS door de Tweede Kamer geconfronteerd met vragen betreffende binnengekomen signalen over het eenzijdig opzeggen van de zorgverzekeringen van Nederlanders die in het buitenland wonen. In zijn reactie op deze vragen heeft de Minister van VWS onder meer gewezen op de brief van ZN van 29 november 2005, waarin wordt medegedeeld dat het merendeel van de zorgverzekeraars bereid is om verdragsgerechtigden die op dat moment op grond van een particuliere polis zijn verzekerd tegen ziektekosten, een passend en adequaat aanbod te doen voor de situatie onder het regime van de Zvw (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, Aanhangsel van de Handelingen, 467). Ook in reactie op het door de Tweede Kamer gevraagde spoeddebat op 6 december 2005 heeft de Minister van VWS opgemerkt dat het opzeggen van de polis door verzekeraars als daarover in de polis geen bepaling is opgenomen en zonder een redelijk alternatief te bieden, in strijd is met de goede trouw, redelijkheid en billijkheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 689, nr. 30, blz. 2064–2083). Dit is door de Minister van VWS bevestigd in het kader van een schriftelijk overleg (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 689, nr. 45, punt 10). Ook heeft de Minister van VWS vragen van de Tweede Kamer moeten beantwoorden naar aanleiding van een brief van ZN van 19 december 2005, waarin is aangegeven dat het voor de verzekeraars een nagenoeg onmogelijke opdracht is om tegen kostendekkende tarieven per EU- of verdragsland een verzekering te ontwerpen die tegemoet komt aan de wensen van een veelal relatief kleine groep Nederlandse verzekerden per desbetreffend land. De Minister van VWS heeft hierop geantwoord dat hij diverse malen overleg heeft gevoerd met ZN en met individuele verzekeraars over het in stand houden van de aanvullende verzekering van niet ingezeten verdragsgerechtigden na 1 januari 2006. Veel verzekeraars hadden volgens hem op dat moment aanbiedingen gedaan, waaronder ook redelijk geprijsde (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, Aanhangsel van de Handelingen, 708). Wel heeft de Minister van VWS opgemerkt dat hij een premiestijging van de (aanvullende) particuliere verzekering niet ondenkbaar acht, omdat het draagvlak voor de particuliere verzekering die door de Nederlandse verzekeraars wordt aangeboden, door de stelselherziening aanzienlijk is verkleind (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 689, nr. 63, blz. 11). Ter zitting is daarover namens de Minister van VWS nog verklaard dat geen grootschalig onderzoek is gedaan naar de concrete aanbiedingen die voor aanvullende verzekeringen door verzekeraars zijn gedaan aan niet ingezeten verdragsgerechtigden. Beklemtoond is echter dat voor zover er problemen zijn gesignaleerd over de uitvoering van de Zvw, de Minister van VWS, via ZN, de zorgverzekeraars hierop heeft aangesproken en hun heeft gevraagd om te handelen in de geest van de gedane toezeggingen. Over de hoogte van de premies zou met ZN (ook toen) niet zijn gesproken.

Hoewel namens de Minister van VWS is beklemtoond dat zowel bij de vormgeving van het overgangsrecht als bij het maken van de afspraken met de verzekeraars op geen enkele wijze onderscheid is gemaakt tussen de verschillende groepen verzekerden, valt op grond van de beschikbare gegevens niet uit te sluiten dat verzekeraars in sommige gevallen de in artikel 2.5.2 van de IZVW besloten liggende acceptatieplicht ten aanzien van niet ingezeten verdragsgerechtigden niet zijn nagekomen. Evenmin valt uit te sluiten dat verzekeraars in sommige gevallen in die zin een risicoselectie hebben toegepast op grond van leeftijd en gezondheid van de groep van verdragsgerechtigden, dat de tariefvoorwaarden van de opnieuw af te sluiten aanvullende verzekering (aanzienlijk) ongunstiger zijn uitgevallen dan de overeenkomst die men had voor de inwerkingtreding van de Zvw. Hoewel dus in sommige gevallen de verzekeraars ten aanzien van niet-ingezetenen de acceptatieplicht mogelijk niet zijn nagekomen dan wel de premies ten opzichte van de beëindigde overeenkomst mogelijk meer dan redelijk hebben verhoogd, is de Raad niet gebleken van een aantoonbaar verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen dat door de Nederlandse regering is teweeggebracht en met haar medewerking door in Nederland gevestigde verzekeringsmaatschappijen ten uitvoer is gelegd, zoals door het Hof bedoeld. Naast het feit dat in de wettelijke regeling een dergelijk onderscheid niet is neergelegd, is evenmin gebleken van een ‘politiek’ akkoord dat ten grondslag heeft gelegen aan de door verzekeringsmaatschappijen gehanteerde acceptatie- en tariefpraktijk ten aanzien van aanvullende overeenkomsten van niet-ingezetenen. De in 4.2.13 weergegeven gang van zaken wijst eerder in de tegengestelde richting. Dat achteraf bezien wellicht sprake is geweest van een zekere mate van bestuurlijke naïviteit, maakt niet dat moet worden geoordeeld dat sprake is geweest van de vooropgezette bedoeling van de Nederlandse regering om ingezetenen en niet ingezeten verdragsgerechtigden (ongerechtvaardigd) ongelijk te behandelen. De Raad laat hierbij in het midden of, en zo ja in hoeverre, de communautaire richtlijnen inzake schadeverzekeringen inderdaad de door de Minister van VWS aangegeven beperkingen inhouden.

De Raad ziet er niet aan voorbij dat het wegvallen van de in de Wtz 1998 neergelegde solidariteitsomslag voor de basisverzekering ertoe heeft geleid — althans ertoe heeft kunnen leiden — dat in die gevallen waarin het woonlandpakket een geringere dekking bood dan de standaardpakketpolis, de vermindering van het personele draagvlak in zoverre een premieverhogend effect heeft gehad op de — dan — aanvullende verzekering. Dit is echter inherent aan het door het Hof op zichzelf niet in strijd met het gemeenschapsrecht geoordeelde stelsel per 1 januari 2006 waarin de positie van ingezetenen en niet-ingezetenen niet gelijk is, en levert reeds daarom geen ongerechtvaardigd verschil in de behandeling van ingezetenen ten opzichte van niet-ingezetenen op waardoor het vrije verkeer van EU-burgers wordt beperkt.

De conclusie ten aanzien van de derde onderzoeksvraag is dat geen sprake is van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen dat anderszins is teweeggebracht door de Nederlandse regering, zoals door het Hof bedoeld.

De in 4.2.7 en 4.2.16 getrokken conclusies leiden gezamenlijk tot het oordeel dat geen sprake is van een nationale (wettelijke of buitenwettelijke) regeling die, in strijd met artikel 21 van het VWEU, een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen teweegbrengt of inhoudt wat betreft het behoud van de globale dekking tegen ziektekosten die ingezetenen en niet-ingezetenen hadden in het kader van voor de inwerkingtreding van die wettelijke regeling gesloten verzekeringsovereenkomsten. Daaruit volgt dat ook het betoog dienaangaande van appellant niet slaagt.

Ten overvloede overweegt de Raad in dit verband nog dat de vraag of zorgverzekeraars in individuele gevallen hebben gehandeld in strijd met de uit artikel 2.5.2 van de IZVW voortvloeiende dan wel anderszins op hen rustende verplichtingen door bestaande verzekeringen geheel te beëindigen dan wel deze slechts gedeeltelijk te willen voortzetten tegen onredelijke tariefvoorwaarden, uitsluitend kan worden beantwoord door de burgerlijke rechter.

De eindconclusie is dat het besluit van Cvz om appellant op grond van artikel 69, eerste lid, van de Zvw aan te merken als verdragsgerechtigde en om op grond van artikel 69, tweede lid, van de Zvw een bijdrage in te houden op het pensioen van appellant, in rechte standhoudt, zodat de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank tot hetzelfde oordeel is gekomen, moet worden bevestigd.

Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.