HvJ EU, 25-07-2018, nr. C-216/18 PPU

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (PB 2009, L 81, blz. 24) (hierna: ‘kaderbesluit 2002/584’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van de tenuitvoerlegging in Ierland van Europese aanhoudingsbevelen die door Poolse rechterlijke instanties zijn uitgevaardigd tegen LM (hierna: ‘betrokkene’).

Op 1 februari 2012, 4 juni 2012 en 26 september 2013 hebben de Poolse rechterlijke instanties drie Europese aanhoudingsbevelen (hierna ook: ‘EAB's’) tegen de betrokkene uitgevaardigd, met het oog op zijn aanhouding en overlevering aan genoemde rechterlijke instanties ter fine van strafvervolging, met name voor het smokkelen van verdovende en psychotrope middelen.

Op 5 mei 2017 is de betrokkene op grond van deze EAB's in Ierland aangehouden en aan de verwijzende rechter, de High Court, voorgeleid. Hij heeft bij die gelegenheid aan die rechter meegedeeld dat hij niet instemde met overlevering aan de Poolse rechterlijke autoriteiten. Hij is in afwachting van een beslissing over die overlevering gedetineerd.

Ter ondersteuning van zijn verzet tegen zijn overlevering voert de betrokkene met name aan dat hij door deze overlevering, in strijd met artikel 6 EVRM, zou worden blootgesteld aan een reëel gevaar van flagrante rechtsweigering. De betrokkene betoogt met name dat de recente wettelijke hervormingen van het gerechtelijk apparaat in de Republiek Polen ertoe leiden dat hem zijn recht op een eerlijk proces wordt ontnomen. Deze hervormingen tasten de basis voor het wederzijdse vertrouwen tussen de autoriteit die het Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt en de autoriteit die dit bevel ten uitvoer legt fundamenteel aan, waardoor de werking van het systeem van het Europese aanhoudingsbevel ter discussie is komen te staan.

De betrokkene beroept zich met name op het met redenen omkleed voorstel van de Europese Commissie van 20 december 2017 op grond van artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake de rechtsstaat in Polen [COM(2017) 835 final] (hierna: ‘met redenen omkleed voorstel’) en de documenten waarnaar in dat voorstel wordt verwezen.

In het met redenen omkleed voorstel geeft de Commissie eerst een gedetailleerd overzicht van de context en de totstandkomingsgeschiedenis van de wettelijke hervormingen. Vervolgens gaat zij in op twee specifieke punten van zorg, namelijk het ontbreken van een onafhankelijke en legitieme constitutionele toetsing en de bedreiging van de onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke macht. Tot slot verzoekt zij de Raad van de Europese Unie te constateren dat er een duidelijk gevaar voor ernstige schending van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden door de Republiek Polen bestaat en deze lidstaat passende aanbevelingen daaromtrent te doen.

In het met redenen omkleed voorstel zijn bovendien de vaststellingen van de Europese Commissie voor democratie middels het recht van de Raad van Europa betreffende de situatie in de Republiek Polen en de gevolgen van de recente wettelijke hervormingen in die lidstaat voor zijn gerechtelijk apparaat overgenomen.

Tot slot wordt in het met redenen omkleed voorstel gewezen op de ernstige bezorgdheid die in de aanloop naar het uitbrengen van dit voorstel is geuit door meerdere internationale en Europese instellingen en instanties, zoals de mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties, de Europese Raad, het Europees Parlement, het Europees netwerk van Raden voor de rechtspraak, en op nationaal niveau door de Sąd Najwyższy (hooggerechtshof, Polen), de Trybunał Konstytucyjny (constitutioneel hof, Polen), de Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsman, Polen), de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor justitie, Polen) en verenigingen van rechters en advocaten.

Op basis van de informatie in het met redenen omkleed voorstel en de vaststellingen van de Commissie voor democratie middels het recht betreffende de situatie in Polen en de gevolgen van de recente wettelijke hervormingen van het gerechtelijk apparaat in deze lidstaat komt de verwijzende rechter tot de conclusie dat de rechtsstaat in Polen is geschonden als gevolg van het gecumuleerde effect van de wettelijke hervormingen die daar sedert 2015 zijn doorgevoerd en met name betrekking hebben op de Trybunał Konstytucyjny, de Sąd Najwyższy, de nationale raad voor justitie, de organisatie van de gewone rechterlijke macht, de nationale magistratenopleiding en het openbaar ministerie. De verwijzende rechter baseert die conclusie op de vaststelling dat er ontwikkelingen zijn die bijzonder belangrijk kunnen worden geacht, zoals:

In die omstandigheden komt de verwijzende rechter tot het oordeel dat de betrokkene een reëel gevaar loopt om in de loop van zijn proces in de uitvaardigende lidstaat het slachtoffer van willekeur te worden omdat de ‘verregaande en niet aan controle onderworpen’ bevoegdheden van het gerechtelijk apparaat in de Republiek Polen niet verenigbaar zijn met een democratische staat die het beginsel van de rechtsstaat eerbiedigt. Bijgevolg zou de overlevering van de betrokkene tot schending van zijn in artikel 6 EVRM neergelegde rechten leiden, zodat overeenkomstig het Ierse recht en artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 juncto overweging 10 daarvan moet worden geweigerd hem over te leveren.

De verwijzende rechter merkt in dat verband op dat het Hof in het arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198), in de context van een overlevering die tot schending van artikel 3 EVRM kon leiden, heeft geoordeeld dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit concreet en nauwkeurig moet beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een reëel gevaar zal lopen in die lidstaat te worden onderworpen aan een onmenselijke of vernederende behandeling, wanneer zij structurele of fundamentele gebreken in de beschermingsmechanismen van de uitvaardigende lidstaat vaststelt. Ook heeft het Hof in dat arrest voor dergelijke omstandigheden een door de uitvoerende rechterlijke autoriteit toe te passen tweestappenprocedure vastgelegd. Deze autoriteit zou eerst moeten vaststellen of de door de uitvaardigende lidstaat geboden beschermingsmechanismen structurele of fundamentele gebreken vertonen en daarna bij de rechterlijke autoriteit van die staat alle nodige aanvullende gegevens moeten opvragen over de beschermingsmechanismen voor de betrokken persoon.

Voor de verwijzende rechter rijst de vraag of het vereiste om, overeenkomstig het arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198), concreet en nauwkeurig te beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene het gevaar zal lopen dat zijn recht op een eerlijk proces als neergelegd in artikel 6 EVRM zal worden geschonden, nog wel van toepassing is ingeval de uitvoerende rechterlijke autoriteit heeft vastgesteld dat de in artikel 2 VEU neergelegde gemeenschappelijke waarde van de rechtsstaat is geschonden in de uitvaardigende lidstaat, en dat deze structurele schending van de rechtsstaat naar haar aard een fundamenteel gebrek in het gerechtelijk apparaat is, of dat in dergelijke omstandigheden grifweg kan worden geoordeeld dat geen enkele uitvaardigende autoriteit ooit voldoende specifieke waarborgen voor een eerlijk proces van die persoon zal kunnen geven, gelet op de structurele aard van de schending van de rechtsstaat, zodat de uitvoerende rechterlijke autoriteit niet gehouden kan zijn om na te gaan of dergelijke gronden bestaan.

Daarop heeft de High Court (rechter in eerste aanleg) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De verwijzende rechter heeft verzocht de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

Ter ondersteuning van dit verzoek voert de verwijzende rechter met name aan dat de betrokkene thans van zijn vrijheid is beroofd, in afwachting van de beslissing over zijn overlevering aan de Poolse autoriteiten, en dat het antwoord op de gestelde vragen van doorslaggevende betekenis is voor de te nemen beslissing.

In de eerste plaats moet in dit verband worden vastgesteld dat de onderhavige prejudiciële verwijzing betrekking heeft op de uitlegging van kaderbesluit 2002/584, dat behoort tot de gebieden bedoeld in titel V van het derde deel van het VWEU, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Behandeling volgens de prejudiciële spoedprocedure is voor deze verwijzing derhalve mogelijk.

In de tweede plaats moet, wat het criterium van spoedeisendheid betreft, volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de betrokkene thans zijn vrijheid is ontnomen en dat het van de uitkomst van de hoofdzaak afhangt of zijn detentie wordt voortgezet. Bovendien moet de situatie van de betrokkene worden beoordeeld zoals deze zich voordeed op de datum van het onderzoek van het verzoek om de prejudiciële verwijzing volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen (arrest van 10 augustus 2017, Zdziaszek, C-271/17 PPU, EU:C:2017:629, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu staat ten eerste vast dat aan de betrokkene op die datum zijn vrijheid was ontnomen. Ten tweede hangt het van de uitkomst van de hoofdzaak af of diens detentie wordt voortgezet, daar zijn detentie, blijkens de door de verwijzende rechter verstrekte toelichtingen, was gelast in het kader van de tenuitvoerlegging van de betrokken EAB's.

In die omstandigheden heeft de Eerste kamer van het Hof op 12 april 2018, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, besloten het verzoek van de verwijzende rechter om de prejudiciële verwijzing volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen, in te willigen.

Bovendien heeft zij besloten de zaak naar het Hof te verwijzen met het oog op de toewijzing ervan aan de Grote kamer.

Allereerst komt uit de motivering van de verwijzingsbeslissing en uit de verwijzing, in de tekst zelf van de eerste vraag, naar het arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198), naar voren dat de vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben op de voorwaarden waaronder de uitvoerende rechterlijke autoriteit er op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 van kan afzien om aan een Europees aanhoudingsbevel gevolg te geven wegens het gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijk gerecht als neergelegd in artikel 6, lid 1, EVRM, dat, zoals uit punt 5 van het onderhavige arrest volgt, met artikel 47, tweede alinea, van het Handvest correspondeert, ingeval de gezochte persoon aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit wordt overgeleverd.

Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn twee vragen, die samen moeten worden behandeld, in essentie wenst te vernemen of artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit die heeft te beslissen over de overlevering van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel ter fine van strafvervolging is uitgevaardigd, over gegevens beschikt zoals die welke in een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU voorkomen, die erop wijzen dat er een reëel gevaar van schending van het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces is wegens structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, die autoriteit concreet en nauwkeurig moet nagaan of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen bij overlevering aan die laatste staat. In geval van een bevestigend antwoord verzoekt de verwijzende rechter het Hof om verduidelijking van de voorwaarden waaraan een dergelijke verificatie moet voldoen.

Bij de beantwoording van de gestelde vragen moet eraan worden herinnerd dat het Unierecht steunt op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen (arrest van 6 maart 2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en het beginsel van wederzijdse erkenning, dat zelf op het wederzijdse vertrouwen tussen die laatste berust (zie in die zin arrest van 10 augustus 2017, Tupikas, C-270/17 PPU, EU:C:2017:628, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zijn in het Unierecht beide van fundamenteel belang, aangezien zij de mogelijkheid bieden om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. Meer in het bijzonder vereist het beginsel van wederzijds vertrouwen, met name wat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft, dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, met name, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen (arrest van 10 november 2016, Poltorak, C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen, kunnen zij dus krachtens dit recht gehouden zijn om aan te nemen dat de andere lidstaten de grondrechten eerbiedigen, zodat zij noch kunnen eisen dat een andere lidstaat een hoger nationaal niveau van bescherming van de grondrechten biedt dan door het Unierecht wordt verzekerd, noch, behoudens uitzonderlijke gevallen, kunnen nagaan of die andere lidstaat in een concreet geval daadwerkelijk de door de Unie gewaarborgde grondrechten heeft geëerbiedigd [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM), van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 192].

Uit overweging 6 van kaderbesluit 2002/584 volgt dat het Europees aanhoudingsbevel waarin dit kaderbesluit voorziet, de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning vormt.

Zoals met name blijkt uit artikel 1, leden 1 en 2, en de overwegingen 5 en 7 van kaderbesluit 2002/584, beoogt dit kaderbesluit het op het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957 gebaseerde multilaterale uitleveringsstelsel te vervangen door een op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde regeling waarbij veroordeelde of verdachte personen met het oog op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen of met het oog op vervolging worden overgeleverd tussen rechterlijke autoriteiten (arrest van 10 november 2016, Kovalkovas, C-477/16 PPU, EU:C:2016:861, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Kaderbesluit 2002/584 beoogt dus met de instelling van een nieuwe vereenvoudigde en efficiëntere regeling voor de overlevering van personen die veroordeeld zijn of ervan verdacht worden strafbare feiten te hebben gepleegd, de justitiële samenwerking te vergemakkelijken en te bespoedigen, en daardoor bij te dragen tot de verwezenlijking van de opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te worden die berust op de hoge mate van vertrouwen die tussen de lidstaten moet bestaan (arrest van 10 november 2016, Poltorak, C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Op het door kaderbesluit 2002/584 geregelde gebied wordt aan het beginsel van wederzijdse erkenning, dat blijkens overweging 6 daarvan de hoeksteen van de gerechtelijke samenwerking in strafzaken vormt, toepassing gegeven in artikel 1, lid 2, van dit kaderbesluit, waarin de regel is neergelegd dat de lidstaten zich ertoe verbinden om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van ditzelfde kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. De uitvoerende rechterlijke autoriteiten mogen in beginsel dus slechts weigeren een dergelijk bevel ten uitvoer te leggen op de exhaustief in kaderbesluit 2002/584 opgesomde gronden tot weigering van tenuitvoerlegging, en aan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel mogen enkel de in dat kaderbesluit limitatief genoemde voorwaarden worden verbonden. De tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel is dus de regel en de weigering van de tenuitvoerlegging is de uitzondering, die strikt moet worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 10 augustus 2017, Tupikas, C-270/17 PPU, EU:C:2017:628, punten 49 en 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dat kaderbesluit noemt uitdrukkelijk de gronden tot verplichte (artikel 3) en tot facultatieve (artikel 4 en artikel 4 bis) weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel en de garanties die de uitvaardigende lidstaat in bijzondere gevallen moet geven (artikel 5) (zie arrest van 10 augustus 2017, Tupikas, C-270/17 PPU, EU:C:2017:628, punt 51).

Dit neemt niet weg dat het Hof heeft erkend dat de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen tussen lidstaten in ‘uitzonderlijke omstandigheden’ kunnen worden beperkt (zie in die zin arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In die context heeft het Hof erkend dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de bij kaderbesluit 2002/584 ingestelde overleveringsprocedure onder bepaalde voorwaarden kan beëindigen, wanneer een dergelijke overlevering ertoe kan leiden dat de gezochte persoon onmenselijk of vernederend wordt behandeld in de zin van artikel 4 van het Handvest (zie in die zin arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 104).

Het Hof heeft zich daarvoor gebaseerd op artikel 1, lid 3, van dit kaderbesluit, dat bepaalt dat dit besluit niet tot gevolg kan hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals deze zijn neergelegd in de artikelen 2 en 6 VEU, wordt aangetast, en op het absolute karakter van het door artikel 4 van het Handvest gewaarborgde recht (zie in die zin arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punten 83 en 85).

In de onderhavige zaak heeft de betrokkene zich met een beroep op het met redenen omkleed voorstel en de documenten waarnaar in dat voorstel wordt verwezen, tegen zijn overlevering aan de Poolse rechterlijke autoriteiten verzet, waarbij hij met name aanvoerde dat een dergelijke overlevering hem aan een reëel gevaar van flagrante rechtsweigering blootstelde omdat de rechterlijke instanties van de uitvaardigende lidstaat niet onafhankelijk waren als gevolg van recente wettelijke hervormingen van het gerechtelijk apparaat in die lidstaat.

Bijgevolg moet allereerst worden nagegaan of het de uitvoerende rechterlijke autoriteit kan zijn toegestaan om er, net als bij een reëel gevaar van schending van artikel 4 van het Handvest, op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 bij wijze van uitzondering van af te zien om gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel wanneer er een reëel gevaar van schending van het grondrecht van de betrokkene op een onafhankelijk gerecht is en derhalve van zijn grondrecht op een eerlijk proces als neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest.

In dat verband moet worden benadrukt dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechters behoort tot de kern van het grondrecht op een eerlijk proces, dat — als waarborg dat alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten worden beschermd en de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben, met name de waarde van de rechtsstaat, worden behouden — van het grootste belang is.

De Unie is immers een unie die wordt beheerst door het recht, waarin de justitiabelen het recht hebben om de rechtmatigheid van iedere beschikking of enigerlei andere nationale handeling waarmee ten aanzien van hen een handeling van de Unie wordt toegepast, in rechte aan te vechten (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, staat het aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen rechterlijke bescherming genieten van de rechten die zij aan het Unierecht ontlenen (zie in die zin arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 maart 2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is inherent aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van het Unierecht te verzekeren (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat elke lidstaat moet garanderen dat de instanties die als ‘rechterlijke instantie’ — in de zin van het Unierecht — deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 37).

Opdat deze bescherming zou worden gewaarborgd, is de instandhouding van de onafhankelijkheid van dergelijke instanties primordiaal, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, waarin de toegang tot een ‘onafhankelijk’ gerecht wordt vermeld als één van de vereisten voor het fundamentele recht op een daadwerkelijke voorziening in rechte (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 41).

De onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties is in het bijzonder essentieel voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking die gestalte krijgt in het in artikel 267 VWEU neergelegde mechanisme van de prejudiciële verwijzing, doordat dit mechanisme, overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof, slechts in werking kan worden gesteld door een instantie die tot taak heeft om het Unierecht toe te passen en die met name voldoet aan dat criterium van onafhankelijkheid (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 43).

Aangezien kaderbesluit 2002/584 beoogt een vereenvoudigd systeem van rechtstreekse overlevering tussen de ‘rechterlijke autoriteiten’ in te stellen om het vrije verkeer van beslissingen in strafzaken in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te verzekeren, zoals in punt 40 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is het ook binnen het systeem van het Europees aanhoudingsbevel van primordiaal belang dat dergelijke autoriteiten hun onafhankelijkheid behouden.

Aan kaderbesluit 2002/584 ligt namelijk het beginsel ten grondslag dat voor beslissingen betreffende Europese aanhoudingsbevelen alle waarborgen gelden die eigen zijn aan rechterlijke beslissingen, waaronder de waarborgen die voortvloeien uit de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen als bedoeld in artikel 1, lid 3, van dat kaderbesluit. Dit impliceert dat niet alleen de beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, maar ook de beslissing betreffende de uitvaardiging van een dergelijk bevel wordt genomen door een rechterlijke autoriteit die voldoet aan de eisen die aan effectieve rechterlijke bescherming inherent zijn — waaronder de waarborg van onafhankelijkheid — zodat de gehele procedure van overlevering tussen lidstaten waarin kaderbesluit 2002/584 voorziet, onder rechterlijk toezicht wordt uitgevoerd (zie in die zin arrest van 10 november 2016, Kovalkovas, C-477/16 PPU, EU:C:2016:861, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daarenboven moet worden opgemerkt dat de lidstaten in het kader van de procedure van strafvervolging of van uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf, of in het kader van de strafprocedure ten gronde — welke procedures alle buiten de werkingssfeer van kaderbesluit 2002/584 en het Unierecht blijven — verplicht blijven tot eerbiediging van de in het EVRM of hun nationale recht neergelegde grondrechten, met inbegrip van het recht op een eerlijk proces en de daaruit voortvloeiende waarborgen (zie in die zin arrest van 30 mei 2013, F, C-168/13 PPU, EU:C:2013:358, punt 48).

De hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten waarop het systeem van het Europees aanhoudingsbevel berust, is dus gebaseerd op de premisse dat de strafrechters van de andere lidstaten, die na de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel de procedure van strafvervolging of van uitvoering van een straf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel zullen moeten voeren, evenals de strafprocedure ten gronde, aan de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming voldoen, waaronder met name die van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van genoemde rechters.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het de uitvoerende rechterlijke autoriteit kan zijn toegestaan om er op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 bij wijze van uitzondering van af te zien om aan een Europees aanhoudingsbevel gevolg te geven, wanneer de persoon tegen wie dat aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in geval van overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve zijn door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast.

Wanneer, zoals in de hoofdzaak, de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, zich tegen zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit verzet met het argument dat sprake is van structurele of op zijn minst fundamentele gebreken die volgens hem een nadelig effect op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de uitvaardigende lidstaat kunnen hebben en dus zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern kunnen aantasten, is de uitvoerende rechterlijke autoriteit, wanneer zij over de overlevering van de betrokkene aan genoemde lidstaat heeft te beslissen, gehouden te beoordelen of hij een reëel gevaar loopt dat dit grondrecht zal worden geschonden (zie naar analogie arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 88).

Hiertoe dient de uitvoerende rechterlijke autoriteit allereerst op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over het functioneren van het gerechtelijk apparaat in de uitvaardigende lidstaat (zie in die zin arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 89), na te gaan of er een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces bestaat dat verband houdt met het feit dat de rechterlijke instanties van bedoelde staat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken in die staat. De inlichtingen in een met redenen omkleed voorstel dat de Commissie recent op grond van artikel 7, lid 1, VEU aan de Raad heeft doen toekomen, zijn voor die verificatie bijzonder relevante gegevens.

Een dergelijke verificatie moet worden verricht naar de maatstaven van het beschermingsniveau van het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht (zie naar analogie arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daarbij moet eraan worden herinnerd dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties, dat tot de kern van dit recht behoort, onlosmakelijk verbonden is met de rechterlijke opdracht en twee aspecten omvat. Het eerste, externe, aspect veronderstelt dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zouden kunnen brengen en hun beslissingen zouden kunnen beïnvloeden (zie in die zin arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voor deze onontbeerlijke vrijheid ten opzichte van dergelijke externe factoren zijn bepaalde waarborgen nodig ter bescherming van de persoon van degenen die tot taak hebben recht te spreken, zoals hun onafzetbaarheid (arrest van 19 september 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De ontvangst door die personen van een bezoldiging die qua omvang evenredig is aan het belang van de functies die zij uitoefenen, is ook een aan de rechterlijke onafhankelijkheid inherente waarborg (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 45).

Het tweede, interne, aspect sluit aan bij het begrip onpartijdigheid en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Voor dit aspect is nodig dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de oplossing van het geschil, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, ontbreekt (arrest van 19 september 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, onder andere met betrekking tot de samenstelling van het orgaan, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden, die het mogelijk maken elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van dit orgaan voor externe factoren en omtrent zijn neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen. Aan de voorwaarde van onafhankelijkheid van de betrokken instantie is volgens de rechtspraak met name slechts voldaan indien de gevallen waarin haar leden kunnen worden afgezet, in uitdrukkelijke wetsbepalingen zijn genoemd (arrest van 9 oktober 2014, TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het vereiste van onafhankelijkheid gebiedt ook dat de tuchtregels voor de personen met een rechterlijke opdracht de noodzakelijke waarborgen bieden om elk gevaar uit te sluiten dat dergelijke regels worden gebruikt als systeem om politiek toezicht op de inhoud van de rechterlijke beslissingen te houden. Regels waarbij zowel de gedragingen die tuchtrechtelijke overtredingen opleveren als de concreet daarop toepasselijke sancties worden omschreven, waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties, vormen in dat verband een geheel van essentiële waarborgen voor het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit aan de hand van de in de punten 62 tot en met 67 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten vaststelt dat er in de uitvaardigende lidstaat een reëel gevaar dreigt dat het grondrecht op een eerlijk proces in de kern wordt aangetast wegens structurele of fundamentele gebreken wat de rechterlijke macht van die lidstaat betreft, die de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties van die staat in gevaar brengen, moet die autoriteit vervolgens concreet en nauwkeurig beoordelen of er in de omstandigheden van het specifieke geval zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de gezochte persoon dit gevaar na zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat zal lopen (zie naar analogie in de context van artikel 4 van het Handvest arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punten 92 en 94).

Deze concrete beoordeling moet ook worden verricht wanneer de uitvaardigende lidstaat, zoals in de onderhavige zaak, voorwerp is van een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU aan de Raad om te constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden, zoals die van de rechtsstaat, door genoemde lidstaat, met name wegens de aantasting van de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties, en wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat zij op basis van met name een dergelijk voorstel over gegevens beschikt die aantonen dat er op het niveau van de rechterlijke macht van die lidstaat structurele gebreken zijn wat die waarden betreft.

Uit overweging 10 van kaderbesluit 2002/584 volgt namelijk dat de toepassing van de regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel slechts kan worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 2 VEU neergelegde beginselen, welke schending door de Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 2, VEU, met de gevolgen waarin lid 3 van datzelfde artikel voorziet.

Bijgevolg vloeit uit de bewoordingen zelf van die overweging voort dat het aan de Europese Raad staat om vast te stellen dat in de uitvaardigende lidstaat de in artikel 2 VEU neergelegde beginselen worden geschonden, waaronder dat van de rechtsstaat, om de toepassing van het systeem van het Europees aanhoudingsbevel ten aanzien van die lidstaat op te schorten.

Dus pas wanneer de Europese Raad onder de voorwaarden in artikel 7, lid 2, VEU bij besluit heeft geconstateerd dat in de uitvaardigende lidstaat sprake is van ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU neergelegde beginselen, zoals die welke inherent zijn aan de rechtsstaat, en de Raad daarna de toepassing van kaderbesluit 2002/584 ten aanzien van die lidstaat heeft opgeschort, is de uitvoerende rechterlijke autoriteit gehouden om de tenuitvoerlegging van elk door die lidstaat uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel automatisch te weigeren, zonder enige concrete beoordeling te verrichten van het reële gevaar dat de betrokkene loopt dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern wordt aangetast.

Zolang de Europese Raad geen dergelijk besluit heeft vastgesteld, kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit er alleen in uitzonderlijke omstandigheden op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 van afzien om gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd door een lidstaat die voorwerp is van een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU, namelijk wanneer bedoelde autoriteit na een concrete en nauwkeurige beoordeling van het specifieke geval vaststelt dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, na zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast.

In het kader van een dergelijke beoordeling moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit onder meer onderzoeken in hoeverre de structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties van de uitvaardigende lidstaat betreft, zoals die uit de haar ter beschikking staande gegevens blijken, gevolgen kunnen hebben op het niveau van de rechterlijke instanties van die staat die bevoegd zijn voor de procedures waaraan de gezochte persoon zal worden onderworpen.

Indien uit dit onderzoek blijkt dat genoemde gebreken negatieve gevolgen voor die rechterlijke instanties kunnen hebben, dient de uitvoerende rechterlijke autoriteit nog te beoordelen of er, in het licht van de specifieke zorgen die de betrokkene tot uitdrukking heeft gebracht en de eventueel door hem verstrekte inlichtingen, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast, gelet op zijn persoonlijke situatie alsook de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen.

Bovendien is de uitvoerende rechterlijke autoriteit krachtens artikel 15, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 verplicht om bij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit alle aanvullende gegevens op te vragen die zij voor de beoordeling van het bestaan van een dergelijk gevaar noodzakelijk acht.

In het kader van een dergelijke dialoog tussen de uitvoerende rechterlijke autoriteit en de uitvaardigende rechterlijke autoriteit kan die laatste autoriteit de uitvoerende rechterlijke autoriteit in voorkomend geval elk objectief gegeven meedelen over eventuele wijzigingen in de uitvaardigende lidstaat met betrekking tot de voorwaarden voor de bescherming van de waarborg van rechterlijke onafhankelijkheid, dat aantoont dat dit gevaar voor de betrokkene kan worden uitgesloten.

In het geval dat de inlichtingen die de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, zo nodig na om de bijstand van de centrale autoriteit of een van de centrale autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat in de zin van artikel 7 van het kaderbesluit te hebben verzocht (zie in die zin arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, C-404/15 en C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 97), aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit heeft meegedeeld, er niet toe leiden dat kan worden uitgesloten dat de betrokkene een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht in die lidstaat zal worden geschonden en derhalve dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast, moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit ervan afzien om aan het tegen die persoon uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel gevolg te geven.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit die heeft te beslissen over de overlevering van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel ter fine van strafvervolging is uitgevaardigd, over gegevens beschikt, zoals die welke in een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU voorkomen, die erop wijzen dat er een reëel gevaar van schending van het door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces is wegens structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, die autoriteit concreet en nauwkeurig moet nagaan of er, gelet op de persoonlijke situatie van de betrokkene alsook de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen, en rekening houdend met de inlichtingen die de uitvaardigende lidstaat op grond van artikel 15, lid 2, van genoemd kaderbesluit heeft verstrekt, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen in geval van overlevering aan die laatste staat.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit die heeft te beslissen over de overlevering van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel ter fine van strafvervolging is uitgevaardigd, over gegevens beschikt, zoals die welke in een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU voorkomen, die erop wijzen dat er een reëel gevaar dreigt dat het grondrecht op een eerlijk proces, zoals gewaarborgd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, wordt geschonden wegens structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, die autoriteit concreet en nauwkeurig moet nagaan of er, gelet op de persoonlijke situatie van de betrokkene alsook de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen, en rekening houdend met de inlichtingen die de uitvaardigende lidstaat op grond van artikel 15, lid 2, van kaderbesluit 2002/584, zoals gewijzigd, heeft verstrekt, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen in geval van overlevering aan die laatste staat.

ondertekeningen